Конституционные изменения в Российской Федерации в 2020 году вызвали широкую общественную и научную дискуссии. Исследование классического вопроса о взаимодействии норм международного права и национального законодательства получило новый импульс в связи с изменениями, внесенными в статьи 79 и 125 Конституции Российской Федерации. Правоприменительная практика межгосударственных объединений нашла своё отражение в Основном законе России. Научный международно-правовой анализ конституционных преобразований применительно к актам международных экономических организаций позволяет сделать вывод об отсутствии правовых рисков неисполнения Российской Федерацией своих международных обязательств в экономической сфере.
Ключевые слова: международное право, конституция, международные экономические организации, правовая система Российской Федерации, поправки в Конституцию РФ
Acts of international economic organizations in the legal system of Russia in the context of constitutional reforms
Abstract: constitutional changes in the Russian Federation in 2020 caused a wide public and scientific discussion. The study of the classic question of the interaction between the norms of international law and national legislation received a new impulse in connection with the changes made to Articles 79 and 125 of the Constitution of the Russian Federation. The law enforcement practice of interstate organizations is reflected in the Basic Law of Russia. The scientific international legal analysis of constitutional reforms in relation to the acts of international economic organizations allows us to conclude that there are no legal risks of the Russian Federation failing to fulfill its international obligations in the economic sphere.
Key words: international law, constitution, international economic organizations, legal system of the Russian Federation, amendments to the Constitution of the Russian Federation
Современные глобализированные международные отношения вынуждают государства вступать в общение между собой и искать для этого приемлемые правовые формы. Складывающиеся в процессе взаимодействия государств отношения называются межгосударственными отношениями, которые составляют материальную основу международного права. Международное право и внутригосударственное право имеют много общего, поскольку обе нормативные системы являются совокупность формально-определенных, юридически обязательных правил поведения.
Вместе с тем нормы права и правовые отношения в международном праве имеют свою специфику. Эта специфика прежде всего проявляется в создании и применении норм права, в природе их обязывающей силы. Всё это, в свою очередь, проявляется в правовых отношениях, возникающих в результате реализации норм международного права[1].
При включении международных договоров в национальную правовую систему в качестве составной ее части возникает необходимость определить положение, которое они занимают в этой системе. Международное право не может само реализовать верховенство на внутригосударственном уровне. Действие международного права в национальных правовых системах в значительной степени зависит от того, как этот вопрос решен в праве различных государств. В большинстве государств международные договоры рассматриваются как иерархически более низкие, чем конституции, т.е. конституции должны превалировать в случае коллизии[2].
Рассматривая взаимодействие международного права и национального законодательства следует отметить некоторые условия такого взаимодействия. Во-первых, государство не вправе ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания неисполнения международно-правовых обязательств. Во-вторых, необходимо исследовать взаимодействие конкретных источников международного права и национального законодательства, поскольку комбинации такого взаимодействия могут быть различны, например, международный договор и ординарный закон, международно-правовой обычай и нормативно-правовой акт национального правительства и др. В-третьих, следует учитывать специфику актов международных межправительственных организаций как источника международно-правовых обязательств. Правотворческая функция международных организаций следует из учредительного договора, в связи с этим обязательность принимаемых организацией правовых норм для государств следует из их обязательств по этому договору[3]. Имплементация акта такой организации в национальный правопорядок опосредуется положениями учредительного договора, то есть международного договора. В-четвертых, общей нормой взаимодействия источников международного публичного права и внутригосударственного права является когентная норма добросовестного исполнения государствами обязательств по международному праву
Из этих предварительных замечаний можно сделать следующие общие выводы: — национальное законодательство государства можно рассматривать как способ исполнения международно-правовых обязательств государства при сохранении автономии своей национальной правовой системы;
— государство обладает автономией в решении вопросов о выборе механизмов имплементации источников международного права в национальное законодательство;
— принцип добросовестного исполнения государствами обязательств по международному праву относится именно к обязательствами, вытекающим из источников международного публичного права, но не актов правоприменения.
Отдельный аспект взаимодействия международного права и внутригосударственного права связан с рассмотрением конституционных предписаний по этому вопросу. В силу принципа государственного суверенитета каждое государство как субъект международного права и равноправный участник международного сообщества имеет право формулировать свои собственные конституционные идеи и принципы, в том числе касающиеся внешней среды. Данные взгляды, идеи и концепции, получившие отражение в нормах конституции, условно можно назвать конституционной моделью международного права, которая отражает специфику государственного устройства, геополитическое положение страны, правовые традиции и взгляды, сложившиеся в каждом отдельном государстве. В этом смысле наличие подобной модели позволяет с большей или меньшей долей убежденности прогнозировать развитие международных отношений данного государства[4].
В 2020 году произошли конституционные изменения в России. Осталось в силе общее правило: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора» (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ).
Согласно статье 1 Закона РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 N 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» в Конституцию Российской Федерации, принятую всенародным голосованием 12 декабря 1993 года в части международного права внесены следующие изменения:
— Статья 79 изложена в следующей редакции: «Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами Российской Федерации, если это не влечет за собой ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации. Решения межгосударственных органов, принятые на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации, не подлежат исполнению в Российской Федерации»;
— Статья 125 дополнена частью 5.1. с пунктом б) следующего содержания: @в порядке, установленном федеральным конституционным законом, разрешает вопрос о возможности исполнения решений межгосударственных органов, принятых на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации, а также о возможности исполнения решения иностранного или международного (межгосударственного) суда, иностранного или международного третейского суда (арбитража), налагающего обязанности на Российскую Федерацию, в случае если это решение противоречит основам публичного правопорядка Российской Федерации».
У таких изменений была своя идеология. Достойное будущее своих граждан может обеспечить только сильное суверенное государство, поэтому в числе поправок — укрепление суверенитета России путем уточнения ее взаимоотношений с международным правопорядком. Сохраняя приверженность общепризнанным нормам и принципам международного права, Основной Закон страны дополняется положением о том, что решения межгосударственных органов, принятые на основании международных договоров Российской Федерации в истолковании, противоречащем Конституции РФ, не подлежат исполнению на территории России[5].
Наконец, следует упомянуть и правовую позицию Конституционного Суда РФ, согласно которой «постановление Европейского Суда по правам человека не может считаться обязательным для исполнения, если в результате толкования конкретного положения Конвенции о защите прав человека и основных свобод, на котором основано данное постановление, осуществленного в нарушение общего правила толкования договоров, смысл этого положения разойдется с императивными нормами общего международного права». Эта правовая позиция теперь включена в ст. 79 Конституции России[6].
Не вдаваясь в подробный анализ конституционных новелл о возможности неисполнения решений международных судов в случае их противоречия Конституции или основам публичного правового порядка России, отметим, что они отражают изменения, которые произошли в современных международных отношениях в связи с расширением полномочий межгосударственных органов, в том числе международных судов. Рассмотренные положения, дополняющие ст. ст. 79 и 125 Конституции РФ, направлены на укрепление верховенства Конституции в правовой системе России, что находится в полном соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права[7].
Следовательно, Конституция РФ в новой редакции закрепила механизм взаимодействия Конституции РФ и «решений межгосударственных органов, принятые на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации». Статья 125 Конституции РФ в новой редакции дополняет список учреждений, чьи решения могут быть признаны неисполнимы на территории Российской Федерации: «иностранный или международный (межгосударственный) суд, иностранный или международный третейский суд (арбитраж), налагающий обязанности на Российскую Федерации». Но в этом случае решение такого учреждения должно противоречить основам публичного порядка Российской Федерации. Стоит согласиться с Исполиновым А. С. В том, что: «Ситуация с конституционным контролем решений межгосударственных органов, достаточно невнятно изложенная в новой редакции ст. 79 Конституции, была в некоторой степени прояснена в обновленной главе XIII.1 Закона о КС РФ. Здесь мы наблюдаем уже более четкие формулировки. Невооруженным глазом видна разница, проводимая между, с одной стороны, решениями межгосударственных органов и, с другой стороны, решениями судов (причем как международных, так и национальных) и арбитражей (как иностранных, так и международных). Тогда все встает на свои места. Под решениями межгосударственных органов вряд ли подразумеваются резолюции Генеральной Ассамблеи ООН или Парламентской ассамблеи Совета Европы, которые, как правило, не имеют обязательной силы. Речь также не идет об обязательных резолюциях Совета Безопасности ООН, например о включении того или иного лица в санкционные списки. Эти резолюции подлежат обязательной имплементации через принятие национальных правовых актов и на этой стадии доступны конституционному контролю. Очевидно, что по смыслу ст. 79 решения межгосударственных органов — это обязательные и действующие напрямую в национальном правопорядке решения институтов тех межгосударственных объединений, в которых участвует Россия, в первую очередь — решения институтов ЕАЭС, вопросы о соответствии которых Конституции, равно как и о своем праве проверять эти решения на соответствие Конституции, уже были самостоятельно разрешены КС РФ в Определении от 03.03.2015 N 417-О. Теперь это право закреплено в Конституции и затем воспроизведено в Законе о КС РФ»[8].
Из текста изменений (поправок) Конституции можно сделать вывод о том, что речь идёт о конкретном виде актов межгосударственных органов – актов правоприменительной практики или решений, принятых в ходе мирного урегулирования спора. На такое толкование термина «Решения межгосударственных органов» (ст. 79) указывает и формулировка «принятые на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании».
Если вернутся к системному толкованию положений действующей статьи 79 Конституции РФ, то можно утверждать, что речь идёт не о всех межгосударственных органах, а только о таких, которым Российская Федерация передала часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не повлекло за собой ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречило основам конституционного строя Российской Федерации. Конституционный Суд Российской Федерации разъяснил, что Конституция государства обладает верховенством и поэтому решения ЕСПЧ, которые ей противоречат, не могут быть исполнены в России. Речь идет не о противоречии между Конвенцией о защите прав человека и основных свобод как таковой и национальными конституциями, а о коллизии толкования конвенционного положения, данного ЕСПЧ в постановлении, и положений национальных конституций в их истолковании конституционными судами. Конституционный Суд Российской Федерации считает, что необходим диалог с ЕСПЧ, и стремится избегать осложнений, насколько это возможно[9].
Другой содержательный вопрос, что из себя представляет термин «межгосударственный орган». Понятие «межгосударственный орган» близкое, но не тождественное понятию «международная организация» (по мнению профессора А. Я. Капустина, «международную организацию принято определять как добровольное объединение независимых государств, созданное на основе международного соглашения, которое определяет цели и принципы объединения, наделяет его независимыми, постоянными органами (организационной структурой), предназначенными отстаивать коллективные интересы и способными выражать волю объединения, юридически отличную от воли его членов или, иными словами, имеющими и осуществляющими самостоятельные права и обязанности, отличными от прав и обязанностей государств. Данное понятие международной организации относится, прежде всего, к международным межправительственным организациям и с некоторыми вариациями используется в учебной литературе)[10], поскольку обязательным признаком последней является международная правосубъектность, а межгосударственный орган, обладая компетенцией в сфере международной правоприменительной практики, не всегда наделен правами самостоятельного субъекта международного права.
При этом органы могут быть межгосударственными или надгосударственными, а также относиться к органам международного правосудия, кроме того современность отличается наличие большоего количества слабоинституциализированных структур – БРИКС, Большая Двадцатка, или просто международных форумов и конференций. И возникает вопрос, какое значение эти структуры оказывают на российское законодательство и правовую систему, с точки зрения законотворчества и правоприменительной практики. Кроме того, есть глобальные международные органы, например, Совет Безопасности ООН, принимающий обязательные решения для государств. Тут необходимо разделять слово «решения» на две части: акты органов международных организаций, решения межгосударственных и международных судов. Следует подчеркнуть, что эти решения могут быть признаны неисполнимиы только в российском правопорядке, на международном уровне и в других юрисдикциях такие решения сохраняют свою силу.
Другая категория актов международных организаций представляет собой так называемое «мягкое право», которое формально-юридически не обладает обязательной юридической силой. Конечно же, сами по себе международные рекомендательные акты без их внедрения в правовую систему государства политико-правовой опасности не представляют. В то же время практика отдельных международных организаций и формирующееся отношение к принимаемым их органами рекомендациям порой могут иметь определенное деструктивное воздействие на правовую систему отдельной страны или ряда государств. Подобное негативное воздействие может выражаться в отдельных случаях в нарушении суверенных полномочий и несоответствии национальным интересам страны, серьезных противоречиях законодательству, правовым традициям и правоприменительной практике[11]. В качестве примера можно привести деятельность Комитета по социальным, экономическим и культурным правам. Акты, принимаемые Комитетом, не являются юридически обязательными, они носят рекомендательный характер. Не все государства формально приняли их к исполнению. Вместе с тем все эти акты Комитета поражают своей схожестью, они основаны на международном праве и наилучшей практике государств. В совокупности они убедительно подтверждают тенденции к большей степени единообразия и определенности в обязательствах в области прав человека, связанных с защитой окружающей среды. Эти тенденции дополнительно подтверждаются практикой государств, отраженной в процессе универсального периодического обзора (УПО) и отчетов по международным экологическим соглашениям[12].
Из вышеизложенного следует, что в контексте конституционных преобразований в Российской Федерации под «решениями межгосударственного органа» следует понимать правоприменительные акты судебных или квазисудебных органов межгосударственных объединений, которым Российская Федерация делегировала полномочия по рассмотрению и разрешению споров, в соответствии с положениями своих международных договоров.
Среди международных межправительственных организаций, которые в экономической сфере вправе рассматривать и разрешать споры с участием Российской Федерации можно выделить Всемирную торговую организацию и Евразийский экономический союз.
Специфика ВТО заключается в диалектическом единстве ее юридической сущности как главной международной межправительственной организации, регулирующей многостороннюю торговую систему и ее пониманием как международного форума с институциональными характеристиками, который «…обеспечивает проведение переговоров между ее Членами относительно их торговых взаимоотношений по вопросам, урегулированным соглашениями, составляющими приложения к настоящему Соглашению … может обеспечивать проведение переговоров между ее Членами по иным вопросам, а также создавать организационный механизм для юридического оформления таких переговоров» . Указанное выше положение предопределяет особенности организационного устройства и системы органов управления Всемирной торговой организации[13]. Из этого следует, что ВТО имеет межправительственный характер и не получило от Российской Федерации каких-либо суверенных полномочий. Основным звеном правоприменительной практики ВТО является Орган по разрешению споров (далее – ОРС). Функция третейских групп состоит в оказании помощи ОРС в выполнении его обязанностей на основе настоящей Договоренности и охваченных Соглашений. Соответственно, третейской группе следует объективно оценить вопрос, поставленный перед ней, включая объективную оценку фактических обстоятельств дела, применимость соответствующих охваченных Соглашений и соответствие им, и сформулировать такие другие выводы, которые помогут ОРС дать рекомендации или принять решение, как это предусмотрено в охваченных Соглашениях. Третейским группам следует регулярно консультироваться со сторонами спора и предоставлять им адекватные возможности для выработки взаимоудовлетворяющего решения. Если третейская группа или апелляционный орган приходят к выводу, что какая-либо мера не соответствует охваченному Соглашению, они рекомендуют заинтересованному члену привести эту меру в соответствие с данным Соглашением. В дополнение к своим рекомендациям третейская группа или апелляционный орган могут предложить заинтересованному члену способы выполнения рекомендаций. Таким образом, акты Органа по разрешению споров ВТО направлены на изменение национального законодательства в случае его несоответствия международно-правовым обязательствам государства. Теоретически можно себе представить, что ОРС принял решение в «противоречащем Конституции Российской Федерации, не подлежат исполнению в Российской Федерации». В этом случае Конституционный суд РФ мог бы рассмотреть вопрос о неисполнимости решения ОРС. Однако в своём Постановлении от 09.07.2012 № 17-П[14] Конституционный суд постановил, что:
— не вступивший в силу международный договор Российской Федерации — Протокол о присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации соответствующим Конституции Российской Федерации по порядку принятия — на стадии его подписания и одобрения Правительством Российской Федерации;
— не вступивший в силу международный договор Российской Федерации — Протокол о присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации соответствующим Конституции Российской Федерации по содержанию норм в той части, в какой его положения влекут за собой распространение на Российскую Федерацию прилагаемой к Марракешскому соглашению и являющейся его неотъемлемой частью Договоренности о правилах и процедурах, регулирующих разрешение споров, которая предусматривает учреждение и деятельность в рамках Всемирной торговой организации Органа по разрешению споров, а также в той части, в какой ими устанавливаются специфические обязательства Российской Федерации в отношении допуска лиц к оказанию юридических услуг на территории Российской Федерации.
Кроме того в российской судебной практике и доктрине[15] установилось единообразие в подходе о том, что споры в ВТО носят исключительно межгосударственный характер и должны решаться на международном уровне.
Другой межгосударственный орган — Суд Евразийского экономического союза, который является судебным органом Евразийского экономического союза образуется и действует на постоянной основе в соответствии с Договором о Евразийском экономическом союзе Статутом Суда Евразийского экономического союза. Целью деятельности Суда является обеспечение в соответствии с положениями настоящего Статута единообразного применения государствами-членами и органами Союза Договора, международных договоров в рамках Союза, международных договоров Союза с третьей стороной и решений органов Союза.
Суд рассматривает споры, возникающие по вопросам реализации Договора, международных договоров в рамках Союза и (или) решений органов Союза:
1) по заявлению государства-члена:
о соответствии международного договора в рамках Союза или его отдельных положений Договору;
о соблюдении другим государством-членом (другими государствами-членами) Договора, международных договоров в рамках Союза и (или) решений органов Союза, а также отдельных положений указанных международных договоров и (или) решений;
о соответствии решения Комиссии или его отдельных положений Договору, международным договорам в рамках Союза и (или) решениям органов Союза;
об оспаривании действия (бездействия) Комиссии;
2) по заявлению хозяйствующего субъекта:
о соответствии решения Комиссии или его отдельных положений, непосредственно затрагивающих права и законные интересы хозяйствующего субъекта в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, Договору и (или) международным договорам в рамках Союза, если такое решение или его отдельные положения повлекли нарушение предоставленных Договором и (или) международными договорами в рамках Союза прав и законных интересов хозяйствующего субъекта;
об оспаривании действия (бездействия) Комиссии, непосредственно затрагивающего права и законные интересы хозяйствующего субъекта в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если такое действие (бездействие) повлекло нарушение предоставленных Договором и (или) международными договорами в рамках Союза прав и законных интересов хозяйствующего субъекта.
Компетенция Суда ЕАЭС носит межгосударственный характер. Из этого следует, что решения и консультативные заключения Суда ЕАЭС направлены на формирование международного правопорядка в рамках международного интеграционного объединения. Несмотря на то, что Российская Федерация делегировала Суду ЕАЭС право на рассмотрение и разрешение споров, акты Суда ЕАЭС не направлены на изменение национального законодательства. Таким образом, в сфере евразийской интеграции акты Суда ЕАЭС не могут формировать новые международно-правовые обязательства для Российской Федерации.
Следует признать, что действующая редакция статьи 79 Конституции Российской Федерации не создает прямых предпосылок для неисполнения Россией своих международно-правовых обязательств в экономической сфере. Межгосударственные экономические споры имеют свою процедуры и международно-правовую базу. Правоприменительные акты международных экономических организаций должны основываться на нормах действующих международных экономических договорах Российской Федерации, тем самым сохраняя баланс между необходимым поведением России в мировой экономике и конституционной идентичностью российского государства.
Информация об авторе:
Шулятьев Игорь Александрович, ведущий научный сотрудник отдела международного права Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
Information about the author:
Igor Alexandrovich Shulyatiev, Leading Researcher of the Department of International Law of the Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation.
[1] В. М. Шуршалов. Международные правоотношения. Издательство «Международные отношения. М.: 1971. С. 16.
[2] Б. И. Осминин Приоритетное применение международных договоров в национальной правовой системе: условия и последствия // Журнал российского права. № 12. 2020. С. 160.
[3] Право международных организаций [Текст]: учебник /Под ред. И. П. Блищенко, А. Х. Абашидзе. – М.: РУДН, 2013. С. 156.
[4] А. Я Капустин Современные конституционные модели международного права // Вопросы экономики и права. № 2. 2015. С. 54.
[5] Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный): с учетом изменений, одобренных в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 года / Т.Я. Хабриева, Л.В. Андриченко, С.Б. Нанба, А.Е. Помазанский; под ред. Т.Я. Хабриевой; обращение к читателям В.В. Путина. — Москва: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации: ИНФРА-М, 2021. — С. 17. — DOI 10.12737/1836403.
[6] Хабриева Т.Я., Клишас А.А. Тематический комментарий к Закону Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» / Т.Я. Хабриева, А.А. Клишас. — Москва : Норма : ИНФРА-М, 2020. С. 21.
[7] А. Я. Капустин Международное судебное толкование международного договора: современные тренды // Журнал россиского права. № 8. 2021. Досутп: СПС «Консультант Плюс». DOI: 10.12737/jrl.2021.102
[8] А. С. Исполинов Новые полномочия Конституционного Суда РФ по проверке конституционности решений международных судов и арбитражей // Закон. № 12. 2020. Доступ: СПС «Консультант Плюс».
[9] Б. И. Осминин Национальные и международные суды: необходим диалог // Журнал российского права. № 9. 2018. С. 131.
[10] Капустин А. Я. Международные организации в глобализирующемся мире: Монография. – М.: РУДН, 2010. С. 302-303.
[11] А. А. Каширкина, А. Н. Морозов Международные рекомендательные акты в российской правовой системе: пределы и возможности использования // Журнал российского права. № 2. 2015. С. 142. DOI: 10.12737/7547
[12] А. М. Солнцев Экологические права человека по Международному пакту об экономических, социальных и культурных правах // Вопросы экономики и права. № 5. 2016. С. 43.
[13] И. А. Шулятьев К вопросу о международно-правовом статусе Всемирной торговой организации // Вестник РУД. Серия Юридические науки. 2009, № 4. С. 130.
[14] Постановление Конституционного Суда РФ от 09.07.2012 N 17-П «По делу о проверке конституционности не вступившего в силу международного договора Российской Федерации — Протокола о присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации». Доступ: СПС «Консультант Плюс».
[15] См.: А. С. Исполинов Применение норм соглашений ВТО национальными судами: теория и практика // Государство и право. № 9. 2014 с. 75-85.
