Международный правовой курьер

В перечне ВАК с 2015 г.

Анализ этапов становления законодательства в сфере оборота земель сельскохозяйственного назначения

На сегодняшний день остаётся ещё множество нерешённых вопросов законодательства, связанных с регулированием земель сельскохозяйственного назначения. Возможность установления различных форм собственности на землю обуславливает оборот земель, однако их специфика, а именно целевое назначение, экологическое состояние, требует специальной регламентации. Для изучения рассматриваемого вопросы были проанализированы этапы становления законодательства в сфере оборота земель сельскохозяйственного назначения, а также рассмотрен зарубежный опыт регулирования в рассматриваемой сфере. Специфика сельского хозяйства состоит в установленном состоянии земель, на которых производится продукция. Следовательно, есть необходимость не только в сохранении сельскохозяйственных земель, но и в борьбе с неиспользованием земельных участков по целевому назначению.

Ключевые слова: земли сельскохозяйственного назначения, оборот земель, сельскохозяйственные угодья, земельные правоотношения, правовые механизмы.

Analysis of the stages of development of legislation in the sphere of agricultural land turnover

Abstract. To date, there are still many unresolved issues of legislation related to the regulation of agricultural land. The possibility of establishing different forms of ownership of land determines the turnover of land, but their specific purpose, namely, the environmental condition, requires special regulation. To study the issue under consideration, the stages of formation of legislation in the sphere of agricultural land turnover were analyzed, as well as foreign experience of regulation in this area was considered. The specificity of agriculture consists in the established state of the land on which products are produced. Therefore, there is a need not only to preserve agricultural land, but also to combat the non-use of land for its intended purpose.

Keywords: agricultural land, land turnover, agricultural land, land relations, legal mechanisms.

 

Согласно статье 9 Конституции Российской Федерации, земля – это основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории [1]. Поэтому закономерным является конституционное требование её охраны и рационального использования.

Регулирование оборота земель сельскохозяйственного назначения – необходимый процесс в современном экономическом и правовом поле России. Наблюдающиеся в течение ряда лет тенденции массовой продажи земель столь необходимого обществу назначения, как и её нецелевое использование, могут нанести непоправимый урон экономическим интересам страны в будущем. Поскольку запретить оборот земель сельскохозяйственного назначения невозможно, необходимо упорядочить, урегулировать отношения будущих и настоящих владельцев земель, и ключевым моментом в данном случае должно стать адекватное федеральное законодательство.

Площадь сельскохозяйственных земель в нашей стране составляет около 22% земельного фонда и наблюдается тенденция к их сокращению. После проведения земельной реформы и перехода к рыночной экономике на сегодняшний день остаётся ещё много нерешённых правовых вопросов, связанных с регулированием земель сельскохозяйственного назначения. Возможность установления различных форм собственности на землю обуславливает оборот земель, однако их специфика, а именно целевое назначение, экологическое состояние, требует специальной регламентации.

История развития земельных отношений имеет несколько периодов. Наиболее актуальными являются преобразования, начатые в девяностые годы прошлого столетия и продолжающиеся по настоящее время.

Причин для проведения земельной реформы было много. Главенствующую позицию занимали политические и экономические причины. Кроме того, к девяностым годам значительно снизилось плодородие и экологическое состояние земель, увеличились площади заболоченных, переувлажненных и засоленных земель. Из-за неудовлетворительного состояния земельных ресурсов Россия ежегодно недополучала порядка 40 млн. тонн сельскохозяйственной продукции в пересчете на зерно» [8]. 

Первым этапом становления современной правовой ситуации можно назвать восстановление частной собственности на землю, закрепленной в законе «О собственности в СССР» [4], который вступил в силу в июле 1990 года. Данный этап заключается в проведении земельной реформы, тесно связанной с преобразованиями в аграрной сфере и создании института земельных долей, который стал определённым препятствием, для вывода земель из оборота. 

Второй этап начался с отмены моратория на куплю-продажу земли. Снятие ограничений позволило осуществлять продажу земли как юридическим, так и физическим лицам. Кроме того, на данном этапе состоялась передача земельных угодий, относящихся к землям сельскохозяйственного назначения, в коллективную долевую собственность. Однако, использовать их собственники могли по своему усмотрению, не смотря на сохранение сельскохозяйственного назначения полученного участка. 

Земельная реформа была частью социально-экономических преобразований конца двадцатого века. В связи с этим увеличивалась и нормативно-правовая база, затрагивающая земельные отношения. Реформа затрагивала как федеральный, так и региональный уровень.

Третий период начинается с принятием первой части Гражданского кодекса Российской Федерации, вступившей в силу в 1995 году [2]. Указом Президента России № 337 от 7 марта 1996 были определены права собственников долей. К ним относилась возможность передать земельную долю в аренду на срок не менее трех лет сельскохозяйственным организациям и крестьянским (фермерским) хозяйствам, для реализации сельскохозяйственного назначения земли [7]. Однако оставались и невостребованные участки, а также земли, выбывшие из сельскохозяйственного оборота.

Четвёртым периодом становления земельного законодательства в нашей стране следует считать принятие Земельного Кодекса в октябре 2001 года [3]. Для расширения правового поля предусматривалось принятие дополнительных федеральных законов, в частности, для регулирования вопросов, связанных с отдельными категориями земель. Однако, многие вопросы, решения которых ждали, не нашли отражения в принятых нормативно-правовых актах. Принятие Земельного кодекса было воспринято положительно, но и в определённых моментах ставило в тупик – чем больше нормативно-правовых актов, тем больше коллизий и пробелов.

Вопрос оборота земель полностью зависел от условий, на которых были переданы земельные участки в частную собственность. В несколько этапов собственники земельной доли, полученной после реорганизации колхозов и совхозов, получали права и соответственно возможности по распоряжению и пользованию данными участками. Однако положение оставалось тяжёлым в плане работы земель соответственно их назначению и только значительно позже, а именно в связи с принятием Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» №101-ФЗ [5] ситуация стала более определённой. 

Земельная реформа смогла создать перевес частной собственности в отношении оборота земель, в то же время нормы Конституции РФ, а именно статей 9 и 36 постулируют защиту равным образом частной и публичной собственности.

Необходимость в реформировании земельных отношений не исчезла. Земельная реформа не смогла справиться с данными проблемами полностью по причине вывода определённых земель из оборота и их деградации, эрозии. Вопросы, связанные с экологией – это ключевые моменты в регулировании оборота земель. Однако многие экологические вопросы, которые необходимо было решить, до сих пор актуальны, поскольку в тот момент правовое поле характеризовалось недостаточностью юридической силы принятых актов.

На начало двадцать первого века самая главная проблема, заключающаяся в распределении земельных долей, так и не была решена. Поэтому на данном этапе развития земельных отношений необходимо решение именно этого вопроса. Современным законодательством Российской Федерации определено деление земель по целевому назначению. Каждая категория обладает установленным статусом и имеет особенности содержания и оборота. 

Специфика сельскохозяйственных земель, как особой целевой категории, отмечается наличием специального законодательства и обширным рассмотрением вопроса в научной деятельности.

Состав земель, предназначенных для сельского хозяйства, закреплен нормами ФЗ-101 и включает в себя: сельскохозяйственные угодья; земли, предназначенные для защиты от негативного воздействия (внутрихозяйственные дороги, коммуникации, лесные насаждения); водные объекты [5].

Таким образом, землям сельскохозяйственного назначения, как особой категории земель, особо необходимо сохранение их целевого назначения. Причем важно не только сохранить уже имеющийся фонд сельскохозяйственных земель, но и способствовать появлению новых угодий. Особенностью рассматриваемой категории земель является плодородие. Сохранение этого качества обязанность любого собственника земельного участка. Мелиорация и консервация земель, необходимые процедуры для поддержания их свойств. Необходимо поддерживать процедуру изменения целевого назначения сельскохозяйственных земель в строгом соответствии с законодательством. 

Большинство государств на современном этапе развития гражданских и земельных отношений признают возможность осуществлять оборот земель сельскохозяйственного назначения. 

Оборот земель сельскохозяйственного назначения в Российской Федерации происходит в четырёх основных формах. Первая – это купля-продажа, вторая – аренда, третья – переход прав собственности на землю, если собственником является государство или муниципальное образование, и четвёртая – наследование. Основную роль в обороте земель играет государство. Им принимаются соответствующие программы и проводятся мероприятия для повышения качества земель, их оборота и использования по целевому назначению. В российском законодательстве основным положением является то, что иностранные лица, как физические, так и юридические, могут использовать участки земли, только на праве аренды. 

Аналогичная правовая норма содержится в законодательстве Республики Казахстан, где ограничения на приобретение сельскохозяйственных угодий иностранными лицами используется, как механизм предотвращения негативных явлений [9]. Указанная норма законодательства гласит, «…земельные участки сельскохозяйственного назначения, непосредственно примыкающие (трехкилометровая зона) к охранной зоне государственной границы Республики Казахстан, предоставляются только гражданам и юридическим лицам Республики Казахстан на праве временного землепользования до их делимитации и демаркации».

Подобной регламентации, касающейся непосредственно земель сельскохозяйственного назначения в законодательстве России, не содержится.

По вопросу оборота сельскохозяйственных земель целесообразно рассмотреть законодательство Германии. В нем существуют ограничения интересов собственников земельных участков, например, запрет дробления сельскохозяйственных участков и изменение их целевого назначения. Однако приобретение земель и сельскохозяйственных массивов сельхозпроизводителями устанавливается, как приоритетное по отношению к другим возможным приобретателям. Данные положения поддерживают обособленность земель сельскохозяйственного назначения их особые условия для поддержания в необходимом состоянии. Аренда, как одна из форм оборота земель сельскохозяйственного назначения, в Германии, как и в России используется повсеместно.

Следует обратить внимание на регулирование данного вопроса в стране с другим политическим режимом. Так, ст. 8 Конституции Китайской Народной Республики указывает, что «…сельские коллективные хозяйственные организации осуществляют двухуровневую систему хозяйствования, основой которой является семейный подряд» и закрепляет право работающих в них лиц «…хозяйствовать на приусадебных земельных участках и выделенных в личное пользование горных участках, а также заниматься домашним промыслом и разводить собственный скот» [11]. Данное положение схоже с тем, что было в советский период истории, однако, если сравнивать с настоящим моментом, то отсутствие частной собственности и уклон в сторону поддержания мелких хозяйств в системе коллективных хозяйствований, является отличным от регулирования вопроса сельскохозяйственных земель в России.

Рассмотрим правовую ситуацию Российской Федерации и стран континентального права. Независимо от специфики правовой семьи регулирование оборота земель сельскохозяйственного назначения имеет общие черты. Например, вопрос консервации земельных участков, закрепленный в Постановлении Правительства РФ от 10.07.2018 N 800 «О проведении рекультивации и консервации земель» [6]. Назначение данной процедуры по российскому законодательству осуществляется органами исполнительной власти субъектов России, в отличии от регулирования земель иного целевого назначения, по которым решение принимается органами местного самоуправления.

Значимость процедуры консервации земель для поддержания их экологического состояния отмечается и в земельной политике США [10]. 

В Великобритании особое внимание уделяется соблюдению баланса государственных и частноправовых интересов при регулировании правового режима и оборота земель сельхозназначения. Большое количество сельскохозяйственных земель находятся у лиц на праве аренды, а не в собственности. В Англии, как и в России, рассматриваемая категория земель находится в сфере интересов государства и частного собственника и для правового оборота земель необходимо найти баланс в этих интересах.

Сравнивая законодательство разных стран с нормативно-правовыми актами России по вопросу использования земель сельскохозяйственного назначения, можно сделать вывод, что различие в подходах наблюдается в том случае, когда страна признаёт или не признаёт частную собственность на землю в целом, и на земли сельскохозяйственного назначения в частности. Данный фактор в большей степени зависит от политического режима государства.

Если рассматривать страны с установленной частной собственностью на землю, то проблемы её оборота и использования схожи между собой. Нормы оборота земель, охраняющие права арендаторов или собственников, имеют общие черты, как в разных правовых семьях, так и в пределах одной правовой семьи. Следует отметить и одинаковое направление стремлений к улучшению и поддержанию экологического состояния объектов. Для этого законодательно урегулированы процедуры восстановления земель.

Специфика сельского хозяйства состоит в установленном состоянии земель, на которых производится продукция. Следовательно, есть необходимость не только в сохранении сельскохозяйственной категории земель, но и в достижении высокого уровня борьбы с неиспользованием земельных участков по целевому назначению.

Отсутствие желания или возможности собственников или арендаторов земли заниматься сельскохозяйственной деятельностью влияет на плодородие земель, их состояние и уменьшение полезной площади. В связи с этим следует обратить внимает на правой механизм, который не применяется в нашей стране, но используется в европейских странах. Там преференции на покупку земель сельскохозяйственного назначения предоставляются лицам, которые на постоянной основе занимаются сельским хозяйством и проживают в той местности, где находится земельный участок.

Близкие к данной дефиниции положения российского законодательства – это продажа земельной доли без выделения участка другим собственникам, а также организациям занимающимся сельскохозяйственной деятельностью и использующим этот участок. Однако данная возможность в первую очередь позволяет обеспечить сохранение целевого назначения участка и повысить вероятность его использования в соответствии этим целевым назначением.

Список использованной литературы

  1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ, 04.08.2014, N 31, ст. 4398.
  2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от 18.07.2019) // Российская газета, N 238-239, 08.12.1994.
  3. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ (ред. от 02.08.2019) // Российская газета, N 211-212, 30.10.2001.
  4. Закон СССР от 6 марта 1990 г. N 1305-I «О собственности в СССР» [Электронный ресурс] – Режим доступа https://base.garant.ru/5171153/ (дата обращения 01.03.20)
  5. Федеральный закон от 10.01.2002 N 7-ФЗ (ред. от 26.07.2019) «Об охране окружающей среды» // Российская газета, N 6, 12.01.2002.  
  6. Постановление Правительства РФ от 10.07.2018 N 800 (ред. от 07.03.2019) «О проведении рекультивации и консервации земель» // Собрание законодательства РФ, 16.07.2018, N 29, ст. 4441.
  7. Указ Президента № 337 от 07.03.1996 года «О реализации конституционных прав граждан на землю» [электронный ресурс] – Режим доступа  http://docs.cntd.ru/document/9016587 (дата обращения 01.03.20)
  8. Герцев  Д. А. Гражданско-правовое  регулирование отношений по приватизации  предприятий, находящихся в государственной собственности: автореф. дис. . канд. юрид. наук. Москва, 2014. — С. 27.
  9. Дюсюпова А.Д. Частная собственность на земли сельскохозяйственного назначения в России и Казахстане: сравнительно-правовой анализ // Журнал российского права. – 2015. – №7. – С. 7-9.
  10. Ибрагимов К.Х. Меры по стимулированию рационального использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения // Правовые вопросы недвижимости. — 2017. — №1. – С. 5.
  11. Лафитский В.И. Сравнительное правоведение: национальные правовые системы. Правовые системы Азии. Том 3. – М.: ИЗиСП, КОНТРАКТ, 2018. С. 5. 
  12. Черданцев В.П. Правовое регулирование оборота земель сельскохозяйственного назначения   / М.С. Оборин, В.П. Черданцев, М.А. Городилов/ Экономика сельского хозяйства России, 2019 — №11 стр. 27-34 
  13. Черданцев В.П. Эколого-экономический инновационный механизм развития крупных городов / В.П. Черданцев, А.В. Маштаков. — Пермь: АНО ВПО «Прикамский социальный институт», 2015 —  128 с.

Информация об авторе:

Сафонов Алексей Юрьевич, кандидат экономических наук, доцент кафедры менеджмента Пермского государственного аграрно-технологического университета имени академика Д.Н. Прянишникова.

Information about the author:

Alexey Safonov, PhD in Economics, associate Professor of the Department of management of the Perm state agrarian and technological University named after academician D. N. Pryanishnikov.

 

Добавить комментарий

Войти с помощью: