Экономическая целесообразность использования земельных участков в санитарно-защитных зонах и их правовое положение

При помощи установления санитарно-защитных зон законодателем осуществляется урегулирование воздействия деятельности предприятий на окружающую среду, поскольку в их границах устанавливается режим, ограничивающий использование земельных участков и находящихся на них объектов. Интерес к рассматриваемой проблеме обусловлен тем фактом, что проблематика правового регулирования санитарно-защитных зон находится на стыке ряда областей права, а именно: природоохранного, градостроительного и земельного, которые с 2018 года начали активно развиваться. Стремительное развитие законодательства требует повышенного внимания к вопросам правового режима санитарно-защитных зон.

Ключевые слова: экология, санитарно-защитные зоны, земельные ресурсы, правоотношения, природоохранная деятельность

Economic efasibility of using land plots in sanitary protection zones and their legal status

Abstract: by establishing sanitary protection zones, the legislator regulates the impact of enterprises ‘ activities on the environment, since a regime is established within their borders that restricts the use of land plots and objects located on them. The interest in this issue is due to the fact that the problem of legal regulation of sanitary protection zones is located at the intersection of a number of areas of law, namely: environmental, urban planning and land, which have begun to develop actively since 2018. The rapid development of legislation requires increased attention to the legal regime of sanitary protection zones.

Keywords: ecology, sanitary protection zones, land resources, legal relations, environmental protection activities

Поступательное развитие человеческой цивилизации, сопровождаемое научно-техническим прогрессом во всех сферах жизни общества, наряду с очевидными положительными сторонами содержит ряд опасностей. Неконтролируемое вмешательство людей в природные процессы может привести к катастрофе. Как известно, экономический прогресс происходит за счет экологического регресса, особенно в странах с сырьевой экономикой, что приводит к столкновению экономических и экологических интересов, проявляющегося в виде разновекторности правового регулирования экономических отношений и отношений в области целесообразного использования природных ресурсов. 

Вместе с тем, роль и значение правового регулирования в области природопользования, в том числе землепользования в настоящее время существенно усиливается, поскольку законодательная база позволяет поддерживать природную среду в равновесии и стабильности. Перед законодателем стоит важная задача поддержания баланса между интересами населения страны в области обеспечения благоприятной природной среды и экономического развития нашего государства, что может быть достигнуто лишь при наличии эффективных инструментов экономического и нормативно-правового регулирования рассматриваемой сферы.

Российское законодательство предусматривает ряд принципов и норм, объединенных в правовые институты, к примеру, институт правового регулирования зон с особыми условиями использования территорий (ЗОУИТ), который входит в неотъемлемую часть совокупности правовых средств, регулирующих отношения по использованию земельных участков. Особые цели, для достижения которых устанавливаются ЗОУИТ в отношении различных по своей природе объектов, обусловливают определение специального порядка возникновения и содержания создаваемых данными зонами правовых последствий. В 2018 году в силу вступил Федеральный закон от 03.08.2018 №342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» [7], дополнивший Земельный кодекс РФ [2] главой, закрепляющей общие для всех перечисленных в ней видов зон с особыми условиями использования территорий, правила регулирования данного института. Одной из таких зон являются санитарно-защитные зоны, путем установления которых законодатель осуществляет регулирование воздействия деятельности предприятий, в том числе и аграрных, на окружающую среду. 

Понятие санитарно-защитной зоны следует рассматривать в контексте механизмов целесообразного использования земельных ресурсов. Необходимость их появления обусловлена тем фактом, что природные участки, сохранившиеся на территории городов, не могут компенсировать агрессивное, вредное для населения воздействие производственно-хозяйственных объектов. В связи с этим, предприятиям необходимо организовывать санитарно-защитные зоны в качестве специальных барьерных территорий между жилыми массивами и прилегающими к ним производственными площадками, поскольку источники вредных выбросов функционируют непрерывно, а   загрязняющие вещества, перемещаемые потоками воздуха, наносят непоправимый вред здоровью жителей прилегающих населенных пунктов [11]. В этой ситуации функциональное назначение санитарно-защитных зон — служить защитным барьером, который способен обеспечить требуемый уровень безопасности жителей населенного пункта при работе загрязняющих атмосферу предприятий в штатном режиме.

Формирование единых санитарно-защитных зон в промышленных узлах индустриальных городов предопределено конституционным правом их жителей на здоровую среду обитания, дополненным требованиями безопасности производства и санитарно-гигиенического благополучия населения, а сами они призваны обеспечить максимально возможные здоровые и безопасные условия труда и быта, нормальный микроклимат, благоустройство и эстетический ландшафт как на промышленных площадках, так и на прилегающих к ним жилых территориях [12]. 

Защита населения созданием санитарно-защитных зон уходит в далекое прошлое. Еще в Строительном Уставе России 1857 года предписывалось повсеместно   отделять промышленные сооружения от жилых построек специальной «зоной разрыва». В настоящее время нормативное качество окружающей среды основывается на санитарно-гигиеническом подходе. В связи с этим санитарно-защитные зоны имеют пространственное измерение – от 50 до 1000 метров, в пределах которых воздействие загрязняющих веществ может превышать установленные санитарные нормы. 

В зарубежных странах аналогичные «защитные участки» проектируются еще в процессе градостроительного   планирования. В странах ЕС их границы располагаются на расстоянии 500 метров от жилых построек, в Канаде – от 20 до 1 000 метров, а в Австралии от 300 до 2 000 метров. [15].

В нашей стране санитарно-защитные зоны, как барьерная территория, являются элементом   земельного, природоохранного и градостроительного законодательства. Следует отметить, что первое легальное упоминание о них и санитарной классификации объектов можно найти в Инструкции для органов Государственной санитарной инспекции и санитарно-противоэпидемической службы по контролю за проведением мероприятий в области охраны атмосферного воздуха населенных мест от загрязнения промышленными выбросами и отходами, утвержденной Всесоюзной государственной санитарной инспекцией 30.12.1950 г. [13] (рисунок 1).

Рисунок 1 – Инструкция для органов Госсанинспекции и санэпидслужбы (1950г.)

Упомянутый данной Инструкции Санитарный классификатор производств был разработан еще в 30-е годы прошлого века, поэтому в его основе лежала информация о технологиях, которые существовали в то время. Полномочия по контролю и надзору за соблюдением требований к санитарно-защитным зонам в этот период были возложены на Санэпиднадзор.

После развала СССР и плановой экономики процедура проектирования санитарно-защитных зон велась в рамках государственной экологической экспертизой. На начальной стадии существования она проводилась только в отношении проектной документации особо значимых объектов, что соответствовало и подходу к разработке санитарно-защитных зон. В связи с принятием Федерального закона от 18.12.2006 №232-Ф3 «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», с 1 января 2007 г. Государственная экологическая экспертиза должна проводиться только для проектной документации определенных законом объектов, в числе которых законодателем были указаны и санитарно-защитные зоны. 

В 1999 году был принят Федеральный закон от 04.05.99 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», регламентирующий необходимость определения санитарно-защитных зон организациям, которые находятся в жилых массивах, на основании расчетов распространения загрязняющих веществ в воздухе и в соответствии с санитарной классификацией [3]. Немного ранее вступил в действие Федеральный закон от 30.03.99 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», в котором уточнялась необходимость соблюдения санитарных правил при формирования санитарно-защитных зон в процессе размещения объектов промышленного, сельскохозяйственного и гражданского назначения [4].

Принятый позже Федеральный закон от 10.01.02г. №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» определил требования к установлению санитарно-защитных зон вокруг хозяйственных и промышленных объектов, а также объектов сельскохозяйственного назначения, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду [5].

С 2008 по 2015 годы зоны с особыми условиями использования территории являлись объектами землеустройства. Их правовое регулирование осуществлялось на основании действующего в то время Федерального закона от 18.06.01 г. №78-ФЗ «О землеустройстве» [6].

Для исполнения федеральных законов принимались соответствующие им редакции санитарно-эпидемиологических правил и нормативов «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов». Действующая в настоящее время редакция была утверждена Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ №74 от 25 сентября 2007 года.  В нем определен порядок проектирования и установления размеров санитарно-защитных зон, режим использования их территорий и санитарная классификация промышленных объектов и производств [9]. Но, как показала практика применения данного документа, он обладает неоднозначным толкованием и недостатками правоприменительной техники [14]. 

Минэкономразвития РФ была осуществлена экспертиза Постановления, по итогам которой вынесено заключение о неэффективности действующих СанПиН в части установления санитарно-защитных зон и защиты здоровья граждан [10]. Таким образом, фактически, в период с 2001 по 2018 годы правовое регулирование санитарно-защитных зон базировалось на документе, который не учитывал принципы земельного и гражданского законодательства.

Кардинальное изменение правовой ситуации началось в марте 2018 года с принятием Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон, утвержденных Постановлением Правительства РФ № 222 от 03.03.18г.[8]. Прежде всего, изменения претерпел порядок формирования санитарно-защитных зон, при котором из перечня целевого использования земельных участков, запрещенного в санитарно-защитной зоне, исключено ведение дачного хозяйства.

В мае 2018 года на сайте Федерального портала проектов нормативных правовых актов была размещена информация о разработке проектов подзаконных актов, призванных конкретизировать положения новых Правил (рисунок №2) [16].

Рисунок 2. — Проекты подзаконных актов

Несмотря на высокую важность санитарно-защитных зон для обеспечения санитарно-эпидемиологического и экологического благополучия населения, их легальное понятие не закреплено в действующем законодательстве.

В связи с большим количеством нормативно-правовых актов различной отраслевой принадлежности, вопросы правового регулирования санитарно-защитных зон вызывают много дискуссий среди в связи со сложностью реализации и порой неоднозначностью правовых норм, а также несогласованностью ряда правовых норм в различных документах.

Список использованной литературы

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/ (дата обращения 11.03.20г.)
2. Земельный кодекс Российской Федерации» от 25.10.2001 N 136-ФЗ (ред. от 27.12.2019) [Электронный ресурс] – Режим доступа http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_33773/ (дата обращения 11.03.20г.)  
3. Федеральный закон от 04.05.1999 N 96-ФЗ (ред. от 26.07.2019) «Об охране атмосферного воздуха» [Электронный ресурс] – Режим доступа:  https://legalacts.ru/doc/federalnyi-zakon-ot-04051999-n-96-fz-ob/  (дата обращения 11.03.20г.) 
4. Федеральный закон от 30.03.1999 N 52-ФЗ (ред. от 26.07.2019) «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» [Электронный ресурс] – Режим доступа   https://legalacts.ru/doc/federalnyi-zakon-ot-30031999-n-52-fz-o/ (дата обращения 11.03.20г.)
5. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 N 7-ФЗ (последняя редакция) [Электронный ресурс] – Режим доступа  http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_34823/ (дата обращения 11.03.20г.) 
6. Федеральный закон «О землеустройстве» от 18.06.2001 N 78-ФЗ (последняя редакция) [Электронный ресурс] – Режим доступа   http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_32132/ (дата обращения 11.03.20г.)
7. О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 03.08.2018 N 342-ФЗ // Российская газета, N 172, 08.08.2018. 
8. Об утверждении Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон: Постановление Правительства РФ от 03.03.2018 N 222 // Собрание законодательства РФ, 12.03.2018, N 11, ст. 1636. 
9. Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 25 сентября 2007 г. № 74 «О введении в действие новой редакции санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов» (с изменениями и дополнениями от: 10 апреля 2008 г., 6 октября 2009 г., 9 сентября 2010 г., 25 апреля 2014 г.) [Электронный ресурс] – Режим доступа: https://files.stroyinf.ru/Data2/1/4294844/4294844925.htm (дата обращения 11.03.20г.) 
10. Заключение Минэкономразвития России от 17.01.2013 «Об экспертизе Постановления Главного государственного 
    санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 
    2007 г. N 74 «О введении в действие новой редакции
    санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 
    2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная 
    классификация предприятий, сооружений и иных объектов» // Нормирование, стандартизация и сертификация в строительстве, N 1, 2013. 
11. Алимханова, Р.К. Организационно-экономические методы управления природопользованием / Р.К. Алимханова, А.А. Хусаинова.//Вестник инновационного евразийского университета. — 2015.  — №2. — С. 52. 
12. Бобкова, Т.Е. Концепция зонирования территории населенных мест на основе анализа риска здоровью населения: автореф. дисс…доктора мед. Наук: 14.02.01 – гигиена / Татьяна Ефимовна Бобкова. – М., 2011. – С. 19. 
13. Крассов, О. И. Земельное право: Учебник / Крассов О.И., — 5-е изд., перераб. и доп. – М.:Юр.Норма, НИЦ ИНФРА-М, 2019. — 560 с. 
14. Крупина, Н.Н. Санитарно-защитная зона предприятия как часть урбанизированной среды (стандарты, инновации, экономика и управление): монография / Н.Н. Крупина. —  М.: ИНФРА-М, 2020. –С. 66. 
15. Михайлова, Т.А. Принципы формирования и озеленения санитарно — защитных зон. / Т.А. Михайлова, И.В. Московкина. — LAP LAMBERT Academic Publishing, 2017. – С. 15. 
16. Официальный сайт для размещения информации о подготовке нормативно-правовых актов и результатов их обсуждения [Электронный ресурс] – Режим доступа: https://regulation.gov.ru/ (Дата обращения 11.03.20)
17. Черданцев В.П. Правовое регулирование оборота земель сельскохозяйственного назначения   / М.С. Оборин, В.П. Черданцев, М.А. Городилов/ Экономика сельского хозяйства России, 2019 — №11 стр. 27-34
18. Черданцев В.П. Эколого-экономический инновационный механизм развития крупных городов / В.П. Черданцев, А.В. Маштаков. — Пермь: АНО ВПО «Прикамский социальный институт», 2015 —  128 с.

Информация об авторе:

Кирилл Александрович Зайцев, аспирант, ассистент кафедры менеджмента Пермского аграрно-технологического университета имени академика Д.Н. Прянишникова, г. Пермь 

Kirill A. Zaytsev, post-graduate student, assistant of the Chair of Management at Pryanishnikov State Agrarian and Technological University in Perm, Perm