Экономическое содержание и механизмы государственно-частного партнерства

Государственно-частное партнерство в настоящее время является одной из наиболее продуктивных форм взаимодействия государства и бизнеса. Если в ряде экономически развитых стран ГЧП уже достаточно успешно функционирует, то в Российской Федерации оно только начинает набирать популярность, в связи с чем возникает достаточно широкая тема для исследований. В современной литературе отсутствует единый подход к ГЧП: в частности, наблюдаются противоречия по определению сущности понятия, а также его содержания, активно обсуждаются различные институциональные аспекты ГЧП. Кроме того, институциональные аспекты ГЧП существенно зависят от бюджетной и законодательной системы, сложившейся в стране.

Ключевые слова: государственно-частное партнерство, инфраструктура, государство, бизнес, партнерство, сотрудничество, общество

ECONOMIC CONTENT AND MECHANISMS OF PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP

Abstract. Public-private partnership is currently one of the most productive forms of interaction between the state and business. If in a number of economically developed countries PPP is already quite successfully functioning, then in the Russian Federation it is just beginning to gain popularity, and therefore a fairly broad topic for research arises. In modern literature, there is no unified approach to PPP: in particular, there are contradictions on the definition of the essence of the concept, as well as its content, various institutional aspects of PPP are actively discussed. In addition, the institutional aspects of PPP significantly depend on the budgetary and legislative system that has developed in the country.

Keywords: public-private partnership, infrastructure, state, business, partnership, cooperation, society

Во всех отраслях инфраструктуры, государство и муниципальные образования на протяжении всего времени развития экономически-хозяйственного становления общества, сталкивается с проблемами разрывов государственных бюджетов и иных ресурсов для удовлетворения инфраструктурных потребностей в строительстве, обслуживании, ремонте и совершенствовании объектов, обеспечивающих транспортные, водоснабженческие, социальные, энергетические и иные ресурсы. Причем, такие инфраструктурные разрывы свойственны не только развивающимся экономикам, но и развитым государствам. Нужды страны и ее отдельно взятого муниципального образования во многом опережает бюджетные возможности. Государственно-частное партнерство (далее ГЧП), то есть привлечение частного сектора и бизнеса к удовлетворению части нужд, которые не может себе позволить бюджетная казна, и было введено в практический оборот, как одна из стратегий государственной экономической политики по развитию социально-значимой инфраструктуры при дефиците бюджета.

Так, перед главами муниципальных образований федеральными органами власти ставятся задачи по совершенствованию и развитию инфраструктуры, исходя из реальных нужд, в случае дефицита бюджета на их полную реализацию. ГЧП может явиться стратегическим выходом из ситуации: так как развитие инфраструктуры требует не только затрат на их первоначальное создание, но и на дальнейшее обслуживание, привлекаемый частный бизнес, получает долгосрочные объекты, которые он инвестирует и в последующем использует в качестве частичных ресурсов для своих нужд и извлечения прибыли. [4]

На схеме роль государственно-частного партнерства видится следующей:

Рисунок 1 — Иллюстрация роли ГЧП при реализации инфраструктурных объектов при дефиците государственного (муниципального) бюджета

Другими словами, такая форма сотрудничества государства и бизнеса (далее – G2B отношений) подразумевает разделение реализации задач по развитию инфраструктуры федерального или муниципального уровня с частным бизнесом через соглашение о ГЧП.

Поскольку партнерство является достаточно сложной и с правовой, и с организационной, и с понятийной точек зрения формой отношений бизнеса и власти, а также переживало существенную эволюцию в мировой экономике, и по- разному укрепилось в современных законодательных базах различных стран, следует привести несколько ключевых определений государственно-частного партнерства, взятых из различных авторитетных источников. Примечательно, что определений ГЧП множество и они различаются, поскольку различаются экономически-правовые семьи, подходы к изучению, правовому статусу и применению партнерств в мире.

Перед кратким разбором определений, следует заметить, что сам термин «государственно-частное партнерство» является заимствованным с английского языка (неоспорим исторический факт, что ГЧП впервые было применено и сформулировано в правовую базу в странах Запада) термином Public Private Partnership (PPP) [4].

Ядрообразующим, главным определением партнерства в мире, целесообразно считать определение Всемирного Банка «Государственно-частное партнерство – это соглашения между публичной и частной сторонами по поводу производства и оказания инфраструктурных услуг, заключаемые с целью привлечения дополнительных инвестиций и, что еще более важно, как средство повышения эффективности бюджетного финансирования» [11].

Анализ этого определения позволяет выделить принципиальные черты партнерства, свойственные практически всем экономическим системам:

1. Порядок слов в определении не случаен: на первом месте стоит «государство», на втором «бизнес». Несмотря на принципиальное и нерушимое присутствие термина «партнерство», которое подразумевает равноправие, взаимовыгоду и отсутствие прямой иерархии, инициатива изначально исходит от публичной стороны к частной. Потребность в объектах и оценку разрывов бюджета инспектирует публичная сторона, которая и выступает с инициативой о привлечении частной стороны. Случаи в мировой практике, когда частный бизнес является инициатором партнерства, является редчайшим исключением.
2. В определении четко прописано присутствие именно инфраструктурных услуг. Так, партнерства не может быть заключено в отраслях, не связанных с инфраструктурой (например, в культуре, торговле или сфере потребительских услуг); все отношения бизнеса и власти за рамками удовлетворения именно инфраструктурных потребностей регулируются другими формами G2B.
3. Согласно определению, в государственно-частном партнерстве бизнес привлекается с целью «дополнительных инвестиций», то есть часть инвестиций, согласно методике Всемирного Банка, подразумевается, что лежит на публичной стороне, поскольку партнерство не тождественно заказу.
4. В определении употребляется понятие «средство повышения эффективности бюджетного финансирования». Под бюджетной эффективностью в экономических науках и муниципальном управлении подразумевается отношение полученного бюджетом результата к затратам, расходам, обусловившим, обеспечившим его получение. Понятие также включает в себя и сроки реализации проекта, его полезность для населения и экономики. Так, согласно этому уточнению, появляется право заключить, что партнерство может быть применено и в случае отсутствия дефицита бюджета, но при необходимости его более рационального распределения и сокращения сроков на реализацию приоритетных инфраструктурных проектов. [5]

Определение Всемирного Банка не является паттерном международного права, поскольку правовое регулирование государственно-частного партнерства (за исключением его некоторых внешнеэкономических аспектов), имеет индивидуальные национальные правовые конструкции и носят внутренний характер для страны. Определение является вектором для построения и реформирования национальных конструкций партнерства и имеет фундаментальное значение для исследований термина и его разграничения с другими встречающимися в мировой практике формами отношений государства с частным бизнесом. Соответственно, целесообразно изложить определения государственно-частного партнерства, согласно нормативным нормам некоторых развитых стран, которые считаются пионерами в применении партнерства и определения, предлагаемые отечественными исследователями и законодателем. В сравнении с Великобританией, Германией, Францией и США, Россию можно назвать неофитом в использовании ГЧП.

В США законодательная база, регулирующая ГЧП, обширна, однако наиболее емко определить понятие ГЧП с точки зрения американского подхода представляется возможным по цитате из «Отчета Управления Транспорта США к Конгрессу США «О государственно-частном партнерстве», составленного в декабре 2004 г.: «ГЧП [в США] представляет собой «закрепленное в договорной форме соглашение между государством и частной компанией, позволяющее последней в согласованной форме участвовать в государственной собственности и исполнять функции, традиционно лежащие в сфере ответственности публичной власти».

В Европейском Союзе единое определение ГЧП в нормативных документах ЕС в настоящее время до сих пор не достигнуто и уточнение в «Зеленой Книге» ЕС о том, что каждый член ЕС применяет практику ГЧП согласно своему законодательству не менялось, так в каждой отдельной стране ЕС нормативные подходы к ГЧП различны.

Во Франции определение ГЧП находится в Ордонансе от 17 июня 2004 года: «Государственно-частное партнерство – является соглашением о партнерстве на базе административного контракта, в соответствии с которым государство или государственное учреждение поручает частной стороне в течении периода, определяемого исходя из амортизации инвестиций или условий финансирования, реализовать крупную задачу по строительству или трансформации, содержанию, обслуживанию, эксплуатации и управлением работами, оборудование или активами, необходимыми для выполнения государственных функций, полностью или частично за счет средств частной стороны, за исключением любого участия в акционерном капитале».

В Великобритании и Ирландии (на «родине» первых государственно-частных партнерств в современном понимании) определение следующее: ГЧП представляет собой «сотрудничество государственного и частного секторов в целях реализации конкретного проекта или оказания населению услуг социального характера, обязанность предоставления которых возлагается на государственный сектор» [6].

В России определение сформулировано законодателем: «государственно-частное партнерство представляет собой юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве, заключенных в соответствии с [2] в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества».

Согласно определению Министерства Экономического Развития Российской Федерации, которое было сформулировано экспертами из Минэкономразвития РФ с целью доступного изложения тезисов № 244-ФЗ для бизнес-сообщества, «Государственно-частное партнерство — это долгосрочное взаимовыгодное сотрудничество публичного и частного партнеров, направленное на реализацию проектов ГЧП в целях достижения задач публично-правовых образований, повышения уровня доступности и качества публичных услуг, достигаемое посредством привлечения частных ресурсов и разделения рисков между партнерами» [2]. Именно это определение встречается на большинстве официальных интернет-сайтов инвестиционных порталов областей России, содержащих в себе разделы «ГЧП» (например, Ивановской области, Московской области, Калужской области и др.).

Таким образом, можно сделать вывод, что в настоящее время нет общепринятого определения государственно-частного партнерства. Согласно трактовке Счетной Палаты РФ, государственно-частное партнерство «является результатом развития и диверсификации традиционных механизмов взаимодействия хозяйственных взаимоотношений между государственной властью и частным сектором в целях разработки, планирования, финансирования, строительства и эксплуатации объектов, в том числе с целью привлечения дополнительных источников финансирования» [12].

Несмотря на наличие четких формулировок Всемирного Банка, Законодателя Российской Федерации и методических определений ведущих экономических ведомств России (Минэкономразвития РФ, Счетная Палата РФ, Минфин РФ и ряд других), различными исследователями в области цивилистики, права, государственного управления и менеджмента предлагаются отличные определения. Еще до принятия № 244-ФЗ, в 2010 г., Кабашкиным В.А. был предложен термин «частно-государственного партнерства», вопреки вышеизученной концепции о приоритетности государственной инициативы при выявлении необходимых инфраструктурных и бюджетных разрывов. Автор опирался на редкие исключения из правил, чтобы подчеркнуть приоритетность частного сектора и либерализировать понятие, однако аббревиатура ЧГП не вошла в научный оборот распространенных сокращений. В широко известном определении В.А. Кабашкин также предпринял попытку повышения роли частной стороны в партнерстве: «государственно-частное партнерство – привлечение частного сектора для более эффективного и качественного исполнения задач, относящихся к публичному сектору на условиях компенсации затрат, разделения рисков, обязательств, компетенций» [8].

Итак, общее количество определений ГЧП в международных и российских источниках, выделяют основные черты ГЧП, присущие всем правовым системам, и отдельно черты, присущие российскому законодательству и практике. Сперва обозначим общие черты:

1. Всегда одной стороной ГЧП является публичная сторона (государство, муниципалитет или государственное лицо, учреждение, компания) и частная сторона (бизнес).
2. Всегда ГЧП строится на официальной основе и между сторонами заключается договор, контракт, концессия или соглашение согласно действующему законодательству о государственно-частном партнерстве;
3. Отношения строятся на соблюдении баланса интересов обеих сторон;
4. Как правило, с редкими исключениями, речь идет о построении долгосрочных отношений;
5. ГЧП имеет публичную направленность;
6. Финансовая нагрузка и последующее извлечение пользы из проекта распределяется между обеими сторонами Польза для государственной стороны может быть оценена широким понятием эффективности бюджетного финансирования (польза для населения, экономические результаты, повышение инвестиционной привлекательности объекта). Польза для бизнеса может выражаться в виде использования ресурсов объекта, прибыли от инвестиций, укрепления репутации и социального значения и др.
7. Во всех случаях ГЧП риски и ответственность сторон обоюдно разделяются.
8. Всегда при ГЧП приветствуются и внедряются инновационные и наиболее эффективные методы управления, происходит обмен опытом между бизнесом и властью, проводятся регулярные совещания и конференции.
9. В современной цифровой экономике все соглашения ГЧП публикуются, обновляются и публично освещаются на цифровых порталах.
10. ГЧП всегда выстраивается на взаимном, обоюдном интересе государства и бизнеса, начало партнерства носит добровольный характер для обеих сторон.
11. ГЧП приносит пользу государству, обществу и бизнесу: государство более быстро и эффективно получает дополнительные инвестиции от бизнеса, некоторые знания и опыт бизнеса; общество получает доступ к инфраструктурным объектам, а бизнес расширяет свои мощности, реализует проекты, которые в настоящее время без помощи государства реализовать не под силу, получает дополнительный управленческий и технологический опыт и знания, накопленные государственными ресурсами, расширяет деловые связи, повышает лояльность и работает на институт репутации.
12. Отбор частного партнера осуществляется по тендерному принципу.

Среди российских особенностей ГЧП, помимо перечисленных общих, можно выделить:

1. Государство остается собственником инфраструктурного объекта, а бизнес — инвестором.
2. ГЧП, как правило, возникает только на инфраструктурных объектах с бюджетным дефицитом, и основная цель является привлечение дополнительных инвестиций, которая существенно приоритетнее, чем получение ресурсов инновационного управления, высоких технологий. ГЧП в России — достаточно молодая практика, и такие свойства в истории присущи всем неофитам практики ГЧП.
3. В российской практике ГЧП, риски возлагаются на ту сторону публично-частного соглашения, которая способна их покрывать с наибольшей эффективностью по принципу большей общественной пользы.
4. В российской практике ГЧП не развито привлечение ресурсов малого бизнеса, в то время как в мировой практике встречаются «коллективные» ГЧП между одной публичной стороной и группы разных малых предприятий с частной стороны.
5. В российской законодательной базе четко прописаны два понятия: государственно-частное партнерство и муниципальное частное партнерство (МЧП). В настоящем исследовании, если не уточняется отдельный конкретный контекст под аббревиатурой ГЧП понимается обобщенно и ГЧП, и МЧП.

Анализ исследовательской и научной периодической литературы позволит выделить четыре основных цели ГЧП.

Первая цель ГЧП – обеспечение большей экономической эффективности для общества посредством минимизации затрат на реализацию конкретного инфраструктурного объекта и привлечения мощных ресурсов бизнеса.

Вторая цель – снижение бюджетной нагрузки и привлечение внутренних (в редких случаях внешних) инвесторов.

Третья цель — сокращение срока реализации инфраструктурного проекта.

Четвертая цель – комплексное глобальное стимулирование развитии экономики.

Разграничив общие черты и цели ГЧП, представляется возможным обобщенно выделить семь принципов ГЧП (в некоторых аспектах, принципы дублируют общие черты и цели, однако относятся к отдельной исследовательской категории):

1. принцип свободы и равенства всех участников ГЧП;
2. принцип стабильности и соглашения при его гибкости;
3. принцип обоюдной ответственности сторон;
4. принцип конкурентоспособности и прозрачности для обеих сторон и для общества;
5. принцип невмешательства публичной стороны в сферу ответственности частного партнера;
6. принцип договорной ответственности;
7. принцип взаимной выгоды государства, бизнеса и общества, как основы отношений.

Вышеописанные характеристики ГЧП доказывают, что ГЧП нельзя трактовать только исключительно объединение ресурсов для реализации определенных целей, а особая форма взаимодействия интересов партнеров. По замечанию Бочаровой О.Н., «государственно-частное партнерство основано на противоречиях между общественными и частными интересами, между предоставлением общественных благ и прибылью» [3]. Замечание дополняется тем, что факт противоречий связан с конкретными административными, правовыми, барьерами и проблемами при реализации ГЧП, которые, как показывает исторический опыт, ждет коррекция в ходе практики.

Невозможно в полной мере исследовать государственно-частное партнерство без разбора его форм. Согласно методическим материалам Национального Центра ГЧП России [14], выделяются следующие формы реализации ГЧП:

1. государственные контракты;
2. арендные отношения;
3. лизинг;
4. государственно-частные предприятия;
5. соглашения о разделе продукции (СРП);
6. концессионные соглашения
7. любые взаимовыгодные формы взаимодействия государства и бизнеса. Анализ вышеприведенных определений ГЧП и его свойств и упоминание лизинга, арендных отношений, СРП и любых взаимовыгодных форм G2B открывает пространство для дискуссии. Так, большинство исследователей, отнесло эти формы к «формам, близким к ГЧП» или «квази ГЧП» [7]. Наиболее популярной формой ГЧП в российской практике, по данным Центра развития ГЧП России, являются концессионные соглашения (рисунок 2).

Рисунок 2 — Формы ГЧП

В признаках ГЧП была отмечена долгосрочность партнерства с оговоркой «как правило». В случае с концессионными соглашениями, как отдельной формой ГЧП, речь идет всегда о долгосрочном сотрудничестве, как и характер свободы управленческих решений со стороны бизнеса в случае концессий также является обязательным. Однако, у государства остается достаточно широкий спектр рычагов воздействия на частного партнера. Концессионные соглашения используются в отраслях производственной и транспортной инфраструктуры. В российской нормативной базе концессионные соглашения отражены в отдельных законодательных актах [1], которые имеют более глубокую историю, чем законодательство о ГЧП и МЧП.

Библиографический список

1. Федеральный закон от 07.08.2001 N 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» // Собрание законодательства РФ. – 2001. – N 33 (часть I). – Ст. 3418
2. Федеральный закон от 13.07.2015 N 224-ФЗ (ред. от 30.12.2021) «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. – 2015. – N 29 (часть I). – Ст. 4350
3. Бочарова, О.Н. Инновационные процессы в ГЧП // Социально-экономические явления и процессы. — 2012. — № 4. С. 19.
4. Государственно-Частное Партнерство : Теория и Практика. Учебное Пособие. / В.Г. Варнавский, А.В. Клименко, В.А. Королев, А.В. Баженов, А.М. Воротников. – М.: Издательство ВШЭ, 2011.
5. Гуринович, А.Г. Бюджетная политика и обеспечение финансовой безопасности страны: правовой аспект // Финансовое право. 2017. — № 5. С. 18-21.
6. Завьялова, Е.Б., Дабагян, Е.К. Международная практика применения механизмов ГЧП в сфере здравоохранения // Экономика и управление: проблемы, решения. — 2019. — Т. 12. — №2. С. 83-90.
7. Иванов О.В. Госрегулирование ГЧП В Зарубежном Разрезе / О. В. Иванов // ГЧП Журнал. – 2015. – Сентябрь, №9. – С.100-111.
8. Кабашкин, В.А. Государственно-частное партнерство: международный опыт и российские перспективы. – М.: ОАО «МИЦ», 2010. C. 57
9. Черданцев В.П. Государственно-частное партнерство в АПК России: правовые аспекты, практика и проблемы реализации// Электронное сетевое издание «Международный правовой курьер» 17 августа 2019 [электронный ресурс] – Режим доступа: http://inter-legal.ru/gosudarstvenno-chastnoe-partnerstvo-v-apk-rossii-pravovye-aspekty-praktika-i-problemy-realizatsii-2 (дата обращения 20.02.2022)
10. Delmon, J. Private Sector Investment in Infrastructure: Project Finance, PPP Projects and Risk. The World Bank and Kluwer Law International. 2009. P. 7.
11. Информационно-аналитический обзор «О развитии государственно-частного партнерства в Российской Федерации. Февраль 2020 г.» // Минэкономразвития РФ. – [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://www.economy.gov.ru/material/file/6b5f12f3140cf044f1f715d18dfdef0a/gchp%2021.02.2020.p%20df.pdf  (дата обращения 20.02.2022)
12. Счетная палата Российской Федерации. Аналитическая записка по результатам экспертно-аналитического мероприятия. – [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://ach.gov.ru/upload/pdf/budget/%D0%9C%D0%98%D0%9D%D0%A2%D0%A0%D0%A3%D0%94.pdf  (дата обращения 20.02.2022)
13. Официальный сайт Национального Центра ГЧП России. – [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://pppcenter.ru/ (дата обращения 20.02.2022)

Информация об авторе:

Светлая Елена Алексеевна, кандидат экономических наук, доцент, доцент кафедры бухгалтерского учета и финансов Пермского государственного аграрно-технологического университета имени академика Д.Н. Прянишникова.

Information about the author:

Svetlaya Elena Alekseevna, Candidate of Economic Sciences, Associate Professor, Associate Professor of the Department of Accounting and Finance of the Perm State Agrarian and Technological University named after Academician D.N. Pryanishnikov