Экономико-правовая сущность регулирования государственно-частного партнерства в Российской Федерации

В условиях ограниченности бюджетных средств у государства не всегда хватает финансовых ресурсов на полноценное обеспечение учреждений бюджетной сферы. Для решения проблем, связанных с развитием сети образовательных учреждений, обеспечением доступности  образования,  повышением качества образовательных услуг государственная политика направлена на долгосрочное взаимовыгодное сотрудничество с частным сектором. Одним из основных  механизмов привлечения частных ресурсов для развития бюджетной сферы и разделения рисков между публичными и частными партнерами является государственно-частное партнерство.  Развитие механизма государственно-частного партнерства является актуальным сегодня и в России. Согласно стратегическим документам Российской Федерации решение актуальных задач в бюджетной сфере также предусмотрено с использованием взаимодействия государства и бизнеса, в том числе в рамках государственно-частного партнерства.

Ключевые слова: бюджетная сфера, образование, государственно-частное партнерство, нормативно-правовые документы, концессионные соглашения, внебюджетные источники, экономическая сущность, товары, работы, услуги.

Economic and legal essence of regulation public-private partnership in the Russian Federation

Cherdantsev Vadim Petrovich, doctor of economic Sciences, Professor, Professor of chair «Management» of the «Perm state agro-technological University named after academician D. N. Pryanishnikova», Perm, Professor of «Economy and management» the Perm branch of the Ranepa, the judge of the Arbitration court «National arbitration»

Abstract:.  In conditions of limited budget resources the state does not always have enough financial resources to fully support public sector institutions. In order to solve problems related to the development of the network of educational institutions, ensuring access to education, and improving the quality of educational services, the state policy is aimed at long-term mutually beneficial cooperation with the private sector. One of the main mechanisms for attracting private resources for the development of the public sector and risk sharing between public and private partners is public-private partnership. The development of the mechanism of public-private partnership is relevant today in Russia. According to the strategic documents of the Russian Federation, the solution of current problems in the budget sphere is also envisaged using the interaction of the state and business, including within the framework of public-private partnership.

Keywords: budget sphere, education, public-private partnership, legal documents, concession agreements, non-budgetary sources, economic essence, goods, works, services.

Началом истории нормативного регулирования в области государственно-частного партнерства в нашей стране можно считать 2004 год. В этот период был создан консультативный Совет по конкурентоспособности при Правительстве РФ, основная задача которого состояла в налаживании сотрудничества частного сектора с исполнительными органами государственной власти [7].

Учитывая, что государственно-частное партнерство (ГЧП) рассматривается как взаимовыгодное сотрудничество государственной и частной сторон, которое обеспечивает предоставление государственных услуг, закрепленное долгосрочным контрактом, предусматривающим разделение зоны ответственности между участниками партнерства, необходимо рассмотреть нормативные документы, которые регулируют это взаимодействие в России.

На сегодняшний день взаимодействие государства и частного бизнеса в Российской Федерации возможно на основании разных нормативных документов в зависимости от формы реализации проектов государственно-частного партнерства.

В 2005 году в России вступил в силу Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях», который был разработан и принят для привлечения частных инвестиций в экономику, эффективного использования имущества, находящего в государственной или муниципальной собственности, и соответственно повышения качества работ, услуг, товаров [3].  Его принятие способствовало привлечению частных инвестиций в государственные проекты на региональном уровне. Это доказывает результат мониторинга, проведенного Минэкономразвития Российской Федерации: за 8 лет (с 2011 года по 2018 год) общее количество концессионных соглашений составило 1347 [10].

Однако отсутствие у частного партнёра возможности получить право собственности являлось основной причиной недостаточной защищенности представителей бизнеса при заключении концессионного соглашения с публичной стороной. У частной стороны,  вкладывающей собственные денежные средства на строительство или реконструкцию объекта соглашения, имелись большие риски с возвратом денежных средств и получением прибыли. В основном Закон № 115-ФЗ защищал интересы государства[14].

В 2015 году был разработан Федеральный закон от 13.07.2015 № 224–ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», который вступил в силу с 01 января 2019 года. Этот закон регулирует правовые отношения, возникающие в процессе подготовки, реализации и расторжения соглашений о государственно-частном или муниципально-частном партнёрстве[6].

Закон № 224-ФЗ определяет ГЧП как юридически оформленное на конкретный срок соглашение между частным партнёрами и публичным,  способствующее объединению ресурсов обеих сторон и распределению рисков между участниками. Основная цель соглашения заключается в привлечении частных инвестиций в экономику для обеспечения доступности населению товаров, работ и услуг высокого качества.

Однако Закон № 224-ФЗ в отличие от Закона № 115-ФЗ предполагает возможность перехода объекта соглашения государственно-частного партнерства в частную собственность[8].

Соглашение между частной и публичной сторонами в соответствии с Законом № 224-ФЗ предусматривает наличие обязательных элементов,
и последовательность их осуществления. Такими  элементами являются:

1) реконструкция и (или) строительство объекта частной стороной;

2) частичное или полное финансирование строительства и (или) реконструкции объекта частной стороной;

3) эксплуатирование и (или) техническое обслуживание  объекта соглашения частной стороной;

4) получение права собственности частной стороной на предмет соглашения  при наличии обременения на объект соглашения.

Анализируя перечень элементов соглашения партнерства, можно сделать вывод о том, что Закон № 224-ФЗ применим только в том случае, когда предполагается строительство и (или) реконструкция объекта. Данный факт показывает ограничения в применении закона при проектировании и реализации проектов.

Анализ статьи 2 Закона № 224-ФЗ позволяет сделать вывод о том, что реализация проектов государственно-частного партнерства может рассматриваться и в рамках отношений, возникающих  в процессе заключения концессионных соглашений, которые регулируются Законом № 115-ФЗ (таблица 1).

Таблица 1. Сравнение основных положений Закона № 224-ФЗ и Закона № 115-ФЗ

При сопоставлении перечня объектов соглашения, указанных в статье 4 Закона № 115-ФЗ и статье 7 Закона № 224-ФЗ, определили ряд объектов, которые дублируются. Например, дублирующими являются объекты образования, культуры, спорта и т.д.

Вероятно «дублирование объектов» в обоих законах связано с тем, что появляется несколько способов (путей) реализации проектов государственно-частного партнерства  в области строительства и реконструкции, что способствует привлечению частных инвестиций в предполагаемые проекты.

Исходя из сопоставленных перечней, удалось определить позицию государства в сохранении права собственности по некоторым объектам  за собой. Скорее всего, эти объекты, которые представляют стратегически важное значение для государства. Такими объектами являются:

• централизованные системы водоснабжения и водоотведения;
• объекты сточных вод;
• объекты по выработке, передачи тепловой электроэнергии;
• объекты тепло, газо, электроснабжения;
• автомобильные дороги;
• мосты, тоннели, путепроводы;
• объекты единой системы организации воздушного движения.

В настоящее время появилась дополнительная возможность (что не было предусмотрено Законом № 115-ФЗ) увеличить количество потенциальных проектов государственно-частного партнерства, т.к. инициатором предложения о реализации данного проекта в соответствии со статьей 8 Закона № 224-ФЗ может выступить как публичная, так и частная сторона. Однако, можно ли отнести к публичной стороне государственные бюджетные или автономные организации? Исходя из основных понятий, определенных в статье 3 Закона № 224-ФЗ, публичной стороной может являться:

• Правительство РФ (или уполномоченный федеральный орган исполнительной власти);
• высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации (или уполномоченный орган исполнительной власти);
• муниципальное образование, от имени которого выступает глава муниципального образования.

Сравнительная характеристика полномочий публичного сектора при реализации проектов ГЧП представлена в таблице 2.

Таблица 2. Сравнительная характеристика полномочий публичного сектора

Согласно статье 5 Закона № 224-ФЗ отдельные права и обязанности публичного партнера могут передаваться юридическим лицам. Таким образом, государственные учреждения могут выступать на стороне публичной стороны, но у них отсутствует право самостоятельной реализации проектов государственно-частного партнерства. Это свидетельствует об ограничении действия данного закона для государственных учреждений при подготовке предложений и реализации проектов между государством и частной стороной.

Учитывая вышеизложенное,  можно сделать вывод о том, что Закон № 115-ФЗ и Закон № 224-ФЗ являются основанием для реализации инфраструктурного проекта, а его реализация возможна только уполномоченным органом Правительства, субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

Несмотря на существующие нормативные основания на федеральном уровне, инфраструктурные проекты государственно-частного партнерства в настоящее время могут осуществляться и в соответствии с региональными нормативно-правовыми актами, что подтверждается статьей 47 Закона № 224 –ФЗ.

При анализе проектов государственно-частного партнерства в области строительства, реконструкции  или эксплуатации инфраструктурных объектов, которые были реализованы на региональном и муниципальном уровнях, удалось зафиксировать их распределение по правовому регулированию в системе общего образования в период с 2013  по 2018 годы (рис.1) [12].

Рис.1. Распределение инфраструктурных проектов ГЧП в системе общего образовании РФ по правовому регулированию (2013-2018).

Наибольшую часть в этом распределении занимают договора, заключенные на основе регионального законодательства, их общее количество составляет 58% от общего числа проектов. Концессионные соглашения, заключенные на основе 115- ФЗ, представлены по 23 проектам и составляют 30% от общего числа проектов. Наименьшую часть проектов государственно-частного партнерства составляют 9 договоров аренды (12% от общего числа проектов) с инвестиционными обязательствами, заключенные на основе Гражданского кодекса Российской Федерации.

Распределение инвестиций инфраструктурных проектов ГЧП в системе общего образования по правовому регулированию в период с 2013 по 2017 годы представлено на рисунке 2.

Рис.2. Распределение инвестиций инфраструктурных проектов ГЧП в общем образовании по правовому регулированию (тыс. руб.).

При использовании регионального законодательства для реализации инфраструктурных проектов государственно-частного партнерства привлечено 83% инвестиций от общего объема всех инвестиций в инфраструктурные проекты в системе общего образования Российской Федерации. Эти проекты, реализованные в рамках 115-ФЗ, обеспечили привлечение 13% инвестиций от общего объема инвестиций инфраструктурных проектов в системе общего образования. Заключенные на основании Гражданского кодекса РФ договоры аренды в общем образовании, обеспечили привлечение 4% инвестиций от общего объема инвестиций в системе общего образования.

Еще одной формой государственно-частного партнерства, которая основана на эксплуатации инфраструктурных объектов, является аренда с инвестиционными обязательствами. Гражданский кодекс РФ предоставляет возможность для реализации данной формы партнерства в Российской Федерации. Глава 34 ГК РФ полностью посвящена регулированию арендных отношений, в том числе и лизингу [2]. В этом случае отсутствуют ограничения по использованию аренды как формы государственно-частного партнерства в отношении определённого круга лиц, а применение аренды возможно на уровне исполнительных органов государственной власти РФ, государственных (муниципальных) учреждений и т.д. Однако для государственных (муниципальных) бюджетных учреждений в рамках ГК РФ есть некоторые ограничения. В связи с тем, что таким учреждениям передается имущество на праве оперативного управления, то распоряжение недвижимым имуществом, например, передача в аренду помещений, осуществляется только с согласия собственника помещений или учредителя.

Согласно Федеральному закону от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» все договора, предусматривающие переход прав владения или пользования государственным имуществом, должны заключаться по итогам конкурсных процедур[6], которые, в свою очередь, проводятся в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 № 44 –ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Таким образом, аренда, как форма государственно-частного партнерства, может реализовываться в рамках нормативно-правового поля в Российской Федерации.

Еще одной отдельной формой взаимодействия государства и бизнеса является «соглашение о разделе продукции», которое регулируется Федеральным законом от 30.12.1995 № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции».  Данный закон определяет права государства и частного партнер на поиски, разведку и добычу минерального сырья. Таким образом, распределяется ответственность и риски между участниками ГЧП.

Минэкономразвития России и Центра развития государственно-частного партнерства рассматривает и другие организационно-правовые формы привлечения инвестиций в экономику страны, которые осуществляются за счет взаимодействия государства и частного партнера [8].

Такими формами являются:

• договор жизненного цикла, который заключается в соответствии с Законом № 44-ФЗ [5].
• договор на поставку товаров, работ, услуг с инвестиционными обязательствами исполнителя, регулирование которых осуществляется в рамках Федерального закона № 223 «О закупках, товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».
• смешанные организации, созданные с участием государственного и частного капитала для управления объектами общественной инфраструктуры, регулирование которых производится на основании Гражданского кодекса РФ и Бюджетного кодекса РФ [1,2].

Например, в России наиболее крупными акционерными компаниями с участием государственного сектора являются ПАО «Газпром» (более 50 % государства), ПАО «ВТБ» (60,9 % государства), которые осуществляют свою деятельность в соответствии с Федеральным законом от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах».

Таким образом, существующая нормативно-правовая база в Российской Федерации позволяет осуществлять проекты государственно-частного партнерства разных организационно-правовых форм (концессия, контракт на поставку товаров (выполнение работ), аренда, соглашение о разделе продукции, смешанные предприятия) и привлекать частные инвестиции в экономику Российской Федерации.

Библиографический список:

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации [Электронный ресурс].
   – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_19702 (дата обращения: 14.04.20).
2. Гражданский кодекс Российской Федерации [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_5142 (дата обращения: 14.04.20).
3. Федеральный закон от 21.07.2005 №115-ФЗ «О концессионных соглашениях» [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_54572 (дата обращения: 14.04.20).
4. Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках, товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_116964  (дата обращения: 14.04.20).
5. Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»[Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_144624 (дата обращения: 14.04.20).
6. Федеральный закон от 13.07.2015 №224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации^»[Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_182660 (дата обращения: 14.04.20).
7. Дабагян Е.К. Развитие государственно-частного партнёрства в Российской Федерации // Российское предпринимательство. – 2015. Том 16. — № 4. – С. 611-622.
8. Закон о государственно-частном партнёрстве: руководство к применению, 2015. «[Электронный ресурс]. – Режим доступа: http:// pppcenter.ru/assets/docs/Zakon-Block_28-09-2015_vpdf (дата обращения 14.04.20).
9. Захаров Н.Н., Черданцев В.П., Тронина М.В. Государственно-частное партнерство в сфере образования – социально-экономический аспект // Фундаментальные исследования. — 2015. № 6-2. – С. 340- 343.
10. Практика применения концессионных соглашений для развития региональной инфраструктуры в Российской Федерации / Г.А. Борщевский, Ю.Е. Туктаров, М.В. Ткаченко и др.: под ред. П.Л. Селезнева. – М.: Центр развития государственно-частного партнерства, 2014. – 52 с.
11. Рекомендации по реализации проектов государственно-частного партнерства. Лучшие практики, 2016 «[Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://economy.gov.ru/wps/wcm/connect/c94c77ec-5773-4544-88eb-9746d19a77e4/metodic_gchp.pdf?MOD=AJPERES&CACHEID=c94c77ec5773-4544-88eb-9746d19a77e4 (дата обращения: 14.04.20).
12. Решетников О.И. Феномен государственно-частного партнерства в общем образовании как исследовательская проблема [Рукопись]: курсовая работа по направлению подготовки 38.04.04 «Государственное и муниципальное управление» ОП «Управление образованием» /
    О.И. Решетников; НИУ ВШЭ Санкт-Петербург; науч. рук. к.п.н., доцент М.А. Малышева.- СПБ.- 2018, 47 с.
13. Сабына Е.Н. Проблемы и перспективы реализации концессии как формы государственно-частного партнерства // известия Алтайского государственного университета. 2010. №1/2. С.284-293.
14. Савченко И.И., Сидорова Н.Г., Кочева Е.В., Матев Н.А. Государственно-частное партнерство в России: современное состояние
    и проблемы развития// Известия Дальневосточного федерального университета. Экономика и управление. – Владивосток, 2015. – С. 99-112.
15. Сивакова С.Ю. Государственно-частное партнерство как форма реализации инвестиционной деятельности в регионе [Электронный ресурс] // Интернет-журнал «НАУКОВЕДЕНИЕ» Том 7, №2 (2015).–Режим доступа: http:// naukovedenie.ru /PDF /122EVN215. Pdf (дата обращения 14.04.20).
16. Фирсова А.А. Механизмы государственно-частного партнерства на региональном уровне / А.А. Фирсова, М.А Новоселова // Известия Саратовского университета. Новая серия. Серия: Экономика. Управление. Право. — 2013. — Т. 13. — № 3-2. — С. 439-444.

Информация об авторе:

Вадим Петрович Черданцев, доктор экономических наук, профессор, профессор кафедры «Менеджмент» ФГБОУ ВО «Пермский государственный аграрно-технологический университет имени академика Д.Н. Прянишникова», г. Пермь, профессор кафедры «Экономики и менеджмент» Пермского филиала ФГБОУ ВО РАНХиГС, судья Третейского суда «Национальный арбитраж».

Information about the author:

Vadim P.Cherdantsev, Doctor of Economics, Professor, Department of Management, Perm State Agrarian and Technological University named after Academician D.N. Pryanishnikova, Perm, Professor, Chair of Economics and Management, Perm Branch, Federal State Budgetary Educational Establishment of Higher Education RANEPA, Judge of the Arbitration Court“ National Arbitration ”.