Международный правовой курьер

В перечне ВАК с 2015 г.

Государственно-частное партнерство в АПК России: правовые аспекты, практика и проблемы реализации

В экономике наших дней партнерство предпринимательских структур и власти является необходимым для развития агропромышленного комплекса. Это подтверждено как отечественным, так и европейским опытом. В статье рассматриваются вопросы применения механизма государственно-частного партнёрства в сельском хозяйстве, проведен обзор имеющихся подходов к определению государственно-частного партнерства, обосновывается необходимость использования государственно-частного партнерства в сельском  хозяйстве. Основываясь на анализе теоретической литературы, нормативно-правовых документов и регионального опыта осуществления проектов государственно-частного партнёрства в агропромышленном комплексе России рассматриваются проблемы, которые сдерживают развитие данных проектов.

Ключевые слова: правовые аспекты, АПК, сельское  хозяйство, конкурентоспособность,  механизм, государственно-частное партнерство, регион, инновации.

Public-private partnership in the agro-industrial complex of Russia: legal aspects, practice and implementation problems 

Abstract: In the economy of our days, the partnership of business structures and the government is necessary for the development of the agro-industrial complex. This is confirmed by both domestic and European experience. The article deals with the application of the mechanism of public-private partnership in agriculture, a review of existing approaches to the definition of public-private partnership, the necessity of using public-private partnership in agriculture. Based on the analysis of theoretical literature, legal documents and regional experience in the implementation of public-private partnership projects in the agro-industrial complex of Russia, the problems that hinder the development of these projects are considered.

Keywords: legal aspects, agriculture, agriculture, competitiveness, mechanism, public-private partnership, region, innovation

Сельское хозяйство является наиболее значимой отраслью экономики нашей страны, поскольку обеспечивает продовольственную безопасность государства. Основным фактором, влияющим на сдерживание развития отрасли, является ее высокая капиталоёмкость. Однако создание крупных агрохолдингов и кластерное развитие экономики регионов трудно представить без взаимодействия бизнеса и власти. В связи с этим в нашей стране начинает все более активно внедряться, показавшая высокую эффективность в мировой практике модель государственно-частного партнерства.

Государственно-частное партнёрство (ГЧП) – особая форма взаимодействия бизнеса и власти, использование и совершенствование которой может послужить основным фактором роста экономики и развития общественной инфраструктуры в России в условиях ограниченности финансовых ресурсов. История развития государственно-частного взаимодействия, в том числе социального партнёрства делится на две части: формализованную (началась в 2015 году с принятия Федерального закона №224-ФЗ [1]) и неформализованную, которая основывается на одной известной его форме – концессии [3]).

За год запускается в среднем 550 проектов ГЧП, обеспечивая ежегодный приток частных инвестиций в 250 млрд руб. В России в 2018 г. согласно данным отчета «Центра развития государственно-частного партнёрства» реализовывалось (за вычетом завершенных) 3 422 законтрактованных ГЧП-проекта с общим объемом частных инвестиций 2 182 млрд руб. В сравнении, в Китае на конец 2018 года в стадии реализации находился 4691 проект ГЧП, правда объемом законтрактованных инвестиций намного больше российских — $1 трлн. В Казахстане же — только 473 проекта на сумму 90 млрд руб. [8].

Государственно-частное партнерство обладает рядом преимуществ как для государства, так и для бизнеса, вне зависимости от представленной сферы экономики. Обширная зарубежная практика показывает, что проекты государственно-частного партнёрства помогают установлению взаимовыгодных отношений, как для бизнеса, так и для государства. Установление рамок рационального сотрудничества бизнеса и власти способствует социально-экономическому развитию сельских территорий.

Практика использования такого партнёрства в зарубежных странах распространена намного шире, чем в России. У нас реализация первых проектов государственно-частного партнёрства состоялась лишь в начале 90-х годов и проводилась в основном в сферах инфраструктуры, да и объем государственно-честных инвестиций существенно меньше, чем за рубежом. В число лидеров среди европейских стран входят Великобритания и Франция, где от 45 до 60% услуг в социальном секторе предоставляют частные компании. В России же эта доля составляет 5-7% [10].

Несомненно, что подобное состояние дел не является благоприятным для экономики нашей страны. В связи с этим следует проанализировать существующую региональную практику ГЧП, в том числе и в агропромышленном комплексе, и выявить основные проблемы, существующие в нашей стране в реализации данных проектов.

Исследования проблематики социального партнёрства представляют довольно обширный пласт научных исследований, как в отечественной, так и в зарубежной научной литературе. В отечественной научной литературе для определения рассматриваемого понятия используются такие категории как «многостороннее управление», «многосторонний диалог», «государственно-частное партнёрство», «публично-частное партнёрство».

Среди научного сообщества существует несколько толкований понятия «государственно-частное партнерство». Если говорить о расширенном понимании государственно-частного партнёрства, то его стоит рассматривать как любое сотрудничество между самим государством и частным бизнесом. В данном случае под таким термином будет пониматься любое различное совместное участие не только публичной, но и частной стороны в разном инвестиционном проекте, начиная от софинансирования и заканчивая созданием неких экспертных советов из представительства бизнеса и государства. Но такая трактовка дает слишком поверхностное описание рассматриваемой нами темы, поскольку само явление и затрудняет применение данного термина.

Говоря в более узком смысле, государственно-частное партнерство это определенный тип неких отношений между государством и частными инвесторами на представленных условиях, которые будут действовать определенный четко оговоренный промежуток времени, с разделением всех будущих рисков, а также для реализации проектного финансирования в сфере инфраструктуры или же оказания различных услуг. Речь идет непосредственно о таком типе сотрудничества, как усредненное между абсолютной приватизацией всего государственного имущества и представлением неких определенных частных услуг на уровне государственного заказа. Это является так называемым «европейским» или же «проектным» подходом.

Сегодня как со стороны публичного, так и со стороны частного сектора в нашей стране растет интерес к механизмам партнёрства бизнеса и власти, поскольку оно стимулирует вовлечение инвестиций в реальный сектор экономики и способствует развитию рынков капитала, товаров и услуг инновационных отраслей промышленности. Однако рассматриваемое партнёрство будет выгодно для всех сторон отношений при условии наличия надлежащего правового фундамента.

Системное выстраивание государственной политики в сфере государственно-частного партнёрства в нашей стране началось с принятия в 2005 году Федерального закона №115-ФЗ «О концессионных соглашениях» [3], за которым последовало развитие региональных законопроектов, закрепляющих участие субъектов Российской Федерации в государственно-частном партнерстве. В настоящее время такие законы приняты более чем в 60 субъектах РФ.

С 1 января 2016 года в Российской Федерации вступил в силу Федеральный закон от 13 июля 2015 года №224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [1], допускающий возникновение частной собственности на создаваемые или реконструируемые объекты общественной инфраструктуры. В настоящее время принят закон о расширении перечня возможных объектов ГЧП сооружениями связи и объектами сферы IT.

Этот закон упорядочил региональные практики, однако, не внес понимания в вопрос о том, какие формы ГЧП могут применяться в России. Таким образом, согласно подходу, закрепленному на законодательном уровне в России, к ГЧП относятся любые возможные конструкции согласно Закону о ГЧП, а к концессии, относятся возможные договорные конструкции в соответствии с Законом о концессионных соглашениях.

Согласно положениям закона № 224-ФЗ сторонами соглашений о государственно-частном, муниципально-частном партнерстве выступают публичные и частные партнеры.

Во исполнение законов №115-ФЗ и № 224-ФЗ были приняты подзаконные акты: Постановления правительства РФ, приказы Минэкономразвития РФ. В качестве примера регионального законодательства об участии субъектов Российской Федерации в государственно-частном партнерстве можно привести Закон Пермского края от 01.04.2015 № 457-ПК «Об основах государственно-частного партнерства в Пермском крае», Постановление Правительства Пермского края от 24.06.2017 № 389-п «Об определении уполномоченного органа в сфере государственно-частного партнерства», Постановление Правительства Пермского края от 19.09.2017 № 787-п «О реализации отдельных положений законодательства о государственно-частном партнерстве», Постановление Правительства Пермского края от 19.09.2017 № 766-п «О реализации отдельных положений законодательства о концессионных соглашениях и государственно-частном партнерстве на территории Пермского края», Распоряжение Правительства Пермского края от 29.06.2016 г. № 184-рп «О межведомственной комиссии по взаимодействию в сфере государственно-частного партнерства и реализации концессионных соглашений в Пермском крае» и др.

Нормы существующего законодательства о ГЧП определяют и формы государственно-частного партнёрства (рисунок 1).

Рисунок 1 —  Формы государственно-частного партнёрства в России

Все формы партнёрства бизнеса и государства условно делят на три группы: концессии, соглашения ГЧП / МЧП и квази-ГЧП, куда относятся контракты жизненного цикла по 44-ФЗ [2], инвестиционные соглашения, аренду с инвестиционными обязательствами и другие формы «неклассического» ГЧП.

Помимо форм партнёрства, выделяют также и модели партнёрства –инфраструктурная и интегрированная. Под инфраструктурной моделью понимается такая схема взаимодействия бизнеса и государства, при которой обязательство по оказанию конечной услуги не передается частному партнеру. Под интегрированной моделью понимается такая схема реализации партнёрских взаимоотношений, при которой обязательство по оказанию конечной услуги является частью соглашения и передается частному партнеру.

Таким образом, рассмотрев правовую базу ГЧП, можно определить, что законодательство, регулирующее в нашей стране партнёрство бизнеса и государства, находится в стадии разработки. Основополагающими документами данной формы взаимодействия являются федеральные законы №224-ФЗ и №115-ФЗ, а также принятые на их основе подзаконные акты.

Субъекты Российской федерации также активно развивают правовую базу регулирования государственно-частного партнерства. На сегодняшний день наиболее важными являются вопросы согласованности регионального и федерального законодательства, регулирующего вопросы государственно-частного партнёрства и иных сфер согласованности бюджетного законодательства.

По мнению экспертов, развитие государственно-частного партнерства в АПК России, так же как и в других сферах деятельности, находится на начальной стадии, но, тем не менее, имеет большой потенциал [13; 14].

Одним из активно развивающихся регионов в области внедрения данной формы взаимодействия в агропромышленном комплексе, является Самарская область. За последние пять лет механизм ГЧП там активно реализуется, поскольку  дает большое преимущество инвесторам, снижая их  расходы и риски при реализации проектов. В регионе сохраняет потребность в инновационных продуктах и технологиях АПК [4], что в свою очередь ведет к совершенствованию законодательной базы. В области действуют законы «О государственно-частном партнерстве» и «Об инвестициях…». Самарским государственным экономическим университетом (СГЭУ) в 2013 году была разработана модель государственно-частного партнерства для проектов в сельскохозяйственной сфере региона, согласно которой, приоритетное направление ГЧП в агропроме получили отрасли животноводства, системы мелиорации и оптовых сельхозрынков.

Инвесторы, осуществляющие свою деятельность в аграрной сфере на условиях ГЧП, ощутили реальную выгоду от данного взаимодействия и разработали для региона ряд проектов. В частности, в Самарской области началось строительство современного комплекса по производству и переработке мяса птицы, производительность которого планируется порядка 50 тыс. т в год. Инициатором данного проекта выступило ООО «Евробиотех». Общая площадь объекта составит 390,6 тыс. кв. м. Он будет включать в себя: завод по убою и переработке мяса птицы, площадью 24,5 тыс. кв. м, инкубатор  — 9,8 тыс. кв. м,, откормочные площадки  — 220,5 тыс. кв. м, площадки ремонтного молодняка и родительского стада – 112,6 тыс. кв. м), завод по производству комбикорма с элеватором  — 19,7 тыс. кв. м  и локальные очистные сооружения  — 3,5 тыс. кв. м) [9].

Использование современных инновационных технологий, которые планируется применять в деятельности предприятия, позволят обеспечить получение безопасной, экологически чистой продукции без использования антибиотиков. На возводимом заводе будут использоваться автоматизированные линии убоя, потрошения и анатомической разделки тушки. Кроме того, на объекте будет предусмотрено шесть площадок для родительского стада по пять корпусов, которые соединяются между собой галереями автоматического сбора яйца. Эта технология позволит осуществлять сортировку, маркировку и укладку яйца в инкубационный лоток в автоматическом режиме, яйцо будет загружаться в инкубационные шкафы без дополнительных перекладок.

Благодаря возведению локальных очистных сооружений, на предприятии появляется возможность запуска механических, биологических и химические процессов с тонкой очисткой на песчаных угольных фильтрах и ультрафиолетовым обеззараживанием, обеспечивающих соответствие качества стоков природоохранным нормам. Инвестор предусмотрел новшество и для строящихся площадок ремонтного молодняка. Оно заключается в установке  системы «люлек», которые на 30% увеличивают полезную площадь птичника и приучают птицу к запрыгиванию на подклетку.

Особое внимание при возведении данного комплекса уделено инкубатору, мощность которого будет составлять 52,7 млн штук яиц в год. Применяемая в нем система вентиляции позволит обеспечить ламинарный поток очищенного воздуха, при котором воздушные струи будут двигаться в одном направлении параллельно друг другу, а специальный фургон  позволит перемещать суточных и четырехдневных цыплят не нарушая оптимального микроклимата.

Предполагается, что себестоимость продукции, производимой данным комплексом, будет намного ниже, чем у конкурентов

Еще один из проектов государственно-частного партнерства реализовало сельхозпредприятие «Экопродукт», член ассоциации делового сотрудничества «Электрощит». Им была построена молочно-товарная ферма на 1000 голов дойного стада в селе Богдановка Кинельского района. К строительству этого объекта приступили в 2013 году, а уже в 2016 году были введены в строй коровник, доильный зал, родильное отделение и сенохранилище. Все поголовье приобрели в США, а оборудование – в Германии. Контроль за качеством продукции осуществляют чешские эксперты. Кроме того, предприятие оснащено электронной базой данных, содержащей периодически обновляемые сведения о состоянии здоровья, надоях и привесах на каждую корову. В настоящее время предприятие работает на полную проектную мощность. В 2017 году им было произведено более 10 тыс. тонн молока [12].

В ближайшие годы в Самарской области могут быть реализованы еще ряд крупных инвестиционных проектов. К ним можно отнести  готовящееся ГК «Русагро» строительство современного инновационного комплекса, состоящего из восьми ферм на 5 тыс. голов дойного стада каждая. Площадкой для реализации данного проекта может послужить территория бывшего госплемзавода «Канаш».

Кроме того, от некоторых компаний поступают предложения об обновлении уже существующих объектов. Так ООО «Копитания» предложило свой проект реконструкции и модернизации птицефабрики «Безенчукская», который оценен более чем  2,3 млрд рублей.

Помимо животноводческой отрасли и птицеводства в области имеется несколько проектов государственно-частного партнерства в сфере мелиорации, они реализуются в рамках федеральной целевой программы, которая рассчитана на период до 2020 года, а также региональной программы на период с 2020 по 2025 годы.

Согласно данным, представленным на сайте Минсельхоза Самарской области, число проектов ГЧП в регионе увеличивается с каждым годом. В 2018 году Самарская область была на четвертом месте после Москвы, Московской области и Санкт-Петербурга в российском рейтинге ГЧП. Таким образом, активное использование данного механизма взаимодействия бизнеса и государства позволяет существенно усилить позиции региональных аграриев на внешнем и внутреннем рынках, поскольку с его применением внедрение инновационных продуктов и технологий в АПК обеспечивается с минимальным риском для инвестора.

Таким образом, определено, что в нашей стране интерес к механизмам взаимовыгодного партнёрства все более усиливается, поскольку партнерство бизнес-структур и органов власти является фактором устойчивого экономического роста, повышения конкурентоспособности региона, муниципалитета.

ГЧП экономически эффективно как государству, так и бизнесу. Для государства эффективность выражена в сокращении бюджетных затрат и получения продукта или услуги более высокого качества, поскольку в данном случае привлекаются имеющиеся у бизнеса наработки, технологии, практический опыт, для частного инвестора – в первую очередь в снижении рисков реализации проектов и в более эффективном инвестировании.

В аграрном секторе темпы реализации проектов государственно-частного партнерства пока незначительны, однако ряд регионов с успехом использует рассматриваемую модель взаимодействия бизнеса и власти, достигая высоких результатов за счет роста конкурентоспособности сельхозпродукции на внутреннем и внешних рынках.

Многие инвесторы готовы вложить свой капитал в АПК, но есть  определенные барьеры в развитии рассматриваемого процесса. Зачастую российские аграрии испытывают неуверенность в завтрашнем дне в связи с постоянным колебанием  рынка и часто меняющимися мерами государственной поддержки. Кроме того, поскольку законодательство о ГЧП находится в стадии развития, часто происходит изменение правовой среды взаимодействия.

Но, тем не менее, власть намерена продолжать диалог с инвесторами и аграриями в сфере ГЧП. Об этом свидетельствует закрепление данного направления в стратегиях развития большинства регионов России. Привлечение инвесторов в агропроизводство будет успешно реализовываться и в скором будущем сможет обеспечить регионам высокие конкурентные позиции, если будет обеспечено соблюдение двух условий: наличие четких приоритетов и концентрация доступных ресурсов.

Среди основных проблем, сдерживающих развитие проектов ГЧП  в Российской Федерации в целом и в АПК в частности, является проблема кадров, поскольку их подготовка и осуществление, зачастую, затруднено из-за отсутствия у представителей государственных органов, в особенности у сотрудников органов местного самоуправления, необходимых знаний и навыков, в том числе: понимания механизмов ГЧП, умения определять цели и задачи проекта, а также оценивать и распределять риски. Кроме того, большое внимание уделяется проблеме непонимания государственными служащими бизнес-процессов и отсутствия навыков переговорного процесса и умения продвигать проект.

Также существует и такая сторона выделенной проблемы, как неготовность представителей самого государственного сектора к партнерским отношениям с частным бизнесом, в том числе и наличие бюрократического мышления, в рамках которого большинство чиновников стараются максимально превысить свои полномочия и минимизировать свою ответственность.

К сожалению, слабый уровень компетентности присутствует не только у представителей государства как стороны партнёрских отношений, но и у представителей частного бизнеса – конечно речь, в первую очередь, идет о среднем и малом бизнесе. В корпоративном секторе компетенции развиты намного выше. Однако если же четко выстроенная государственная система неких отношений будет целенаправленно отбирать в партнеры только корпоративный сектор, более того, бизнес, ангажированный с властью, то и само качество таких отношений будет низким. Бизнес, который не привык существовать в неконкурентной среде, не может демонстрировать эффективное управленческое решение.

Важной проблемой также видится короткий горизонт в стратегическом планировании. В данный момент на практике и по сей день применяют довольно устаревший подход к выработке различных стратегий развития всей страны в целом. Для развития ГЧП требуется изменение в системе стратегического планирования именно на стороне самого государства, то есть разработать систему гарантированных инвестиций частного сектора, оценить экономическую эффективность проектов и долгосрочность финансового планирования, разработать систему мониторинга проектов государственного и частного партнерства и вложить объекты в государственную собственность.

Все правила ГЧП обязаны быть стабильными и понятными, чтобы бизнес понимал собственные стратегические цели и ориентировался на долгосрочность стратегий. Все проекты ГЧП в большинстве своем являются долгосрочными, поэтому стратегическое планирование должно иметь более длинный горизонт.

Существуют определенные недостатки и в законодательной базе, регулирующей ГЧП. Главной проблемой является недостаточное количество процессуальных норм, отсутствие которых влечет за собой довольно проблематичное обеспечение эффективной реализации данных проектов, а также затрудняет осуществление защиты интересов всех его участников. Именно поэтому при активной разработке различных видов положений законов или же дополнительных соглашений к уже существующим законам следует отталкиваться не только из юридического, но и из экономического понимания сущности ГЧП, в целом принципов социального взаимодействия государства и бизнеса.

По всем вышеуказанным вопросам можно увидеть довольно значительный разброс мнений. Однако считаем, что отсрочка решения данных вопросов будет препятствовать развитию механизмов ГЧП, соответственно, тормозить инновационное развитие АПК.

Список использованной литературы

  1. О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: федеральный закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ (ред. от 29.07.2018) // Российская газета, № 156, 17.07.2015.
  2. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: федеральный закон от 05.04.2013 №44-ФЗ (ред. от 01.05.2019) // Российская газета. № 80. 12.04.2013.
  3. О концессионных соглашениях: Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ (ред. от 27.12.2018) // Российская газета, № 161, 26.07.2005.
  4. Постановлением Правительства Самарской области от 12 июля 2017 г. N 441 «О Стратегии социально-экономического развития Самарской области на период до 2030 года». URL: http://docs.cntd.ru/document/450278243. (дата обращения 24.07.2019)
  5. Акрамовская А. Г. Межсекторное социальное партнерство в России: состояние, механизмы, стратегии, управление развитием в регионах. URL: https://guu.ru/files/referate/akramovskay.pdf (Дата обращения 24.07.2019).
  6. Кокшарова А. А. Межсекторное социальное партнерство как фактор устойчивого развития муниципального образования. // Регионология. 2019. С. 228-235.
  7. Марковская Е.И. Взаимодействие бизнеса и органов власти: учебник и практикум для бакалавриата и магистратуры / Е.И. Марковская [и др.]; под ред. Е. И. Марковской. М.: Издательство Юрайт, 2018. С. 112.
  8. Национальный центр государственно-частного партнерства. ПРОЕКТ Национального доклада о привлечении частных инвестиций в развитие инфраструктуры и применении механизмов  государственно-частного партнерства  в Российской Федерации 2017-2018 гг. URL: www.pppcenter.ru/assets/files/260418-rait.pdf (дата обращения 15.05.2019)
  9. Некрасов Р.В., Гусакова Е.П., Петров М.В. Стимулирование инновационных процессов в АПК Самарской области // Интеллект. Инновации. Инвестиции. Издательство: Оренбургский государственный университет (Оренбург). – 2017. — №3. – С. 35-42.
  10. Никовская Л. И., Якимец В. Н.. Государственное управление и межсекторное партнерство // Гражданский сектор в государственном управлении / Под ред. А.И. Соловьева, М., МГУ: Аргамак-Медиа, 2018. С. 207-225.
  11. Официальный сайт Министерства сельского хозяйства и продовольствия Самарской области. URL: http://www.mcx.samregion.ru/ (дата обращения 24.07.2019)
  12. Самарская область: ГЧП в помощь селу // Крестьянские ведомости. – 2018. — 01 октября.
  13. Хайруллин А. Главное — гарантировать доходность агробизнеса // The DairyNews. – 2018. – 03 октября.
  14. Хананашвили Н. Л., Якимец В. Н. Межсекторные взаимодействия в России: методология, технологии, правовые нормы, механизмы, примеры. М.: ИСА РАН, Фонд НАН, 2015.

Информация об авторе:

Черданцев Вадим Петрович, доктор экономических наук, профессор, профессор кафедры «Менеджмент» ФГБОУ ВО «Пермский государственный аграрно-технологический университет имени академика Д.Н. Прянишникова», г. Пермь, профессор кафедры «Экономики и менеджмент» Пермского филиала ФГБОУ ВО РАНХиГС, судья Третейского суда «Национальный арбитраж».

Information about the author:

Cherdantsev Vadim Petrovich, doctor of economic Sciences, Professor, Professor of chair «Management» of the «Perm state agro-technological University named after academician D. N. Pryanishnikova», Perm, Professor of «Economy and management» the Perm branch of the Ranepa, the judge of the Arbitration court «National arbitration».

Комментарии

Добавить комментарий

Войти с помощью: