Землеустройство, возникшее еще во времена Древней Руси, является процессом, находящимся в постоянном развитии. Его следует рассматривать как комплексный институт, сочетающий экономические, правовые и технические составляющие. С 2001 года землеустройство получило легальное закрепление в законодательстве и стало развиваться в рамках строго определенных законодательных норм. В настоящее время нормы права, регулирующие процедуру землеустройства, периодически изменяются. Историческая ретроспектива развития норм права, регулирующих землеустройство, показывает их преобразование от исключительно юридико-технических процессов в его осуществлении до сложного социально – экономического процесса.
Ключевые слова: землеустройство, правовое регулирование, земельный кадастр, землеустроительные мероприятия, государственное управление, государственное регулирование, исторический аспект
STATE MANAGEMENT OF A COMPLEX OF LEGAL AND ECONOMIC MEASURES IN LAND MANAGEMENT
Abstract. Land management, which originated in the times of Ancient Russia, is a process that is constantly developing. It should be considered as a complex institution that combines economic, legal and technical components. Since 2001, land management has been legally enshrined in legislation and developed within the framework of strictly defined legal norms. Currently, the rules of law governing the procedure of land management are periodically changed. A historical retrospective of the development of legal norms regulating land management shows their transformation from exclusively legal and technical processes in its implementation to a complex socio-economic process.
Keywords: land management, legal regulation, land cadastre, land management measures, public administration, state regulation, historical aspect
Землеустроительный процесс в нашей стране имеет достаточно длительную историю. На первых этапах его зарождения, он заключался в «…учете земельных участков, а также в их разделе между феодалами — собственниками земель» [5]. По мере развития общества землеустройство развивается, формируя имущественные отношения и отношения по обороту земельных участков. Данная деятельность имела различные названия: «землемерие», «поземельное устройство», а с 2001 года в нашей стране законодательно определено понятие «землеустройство», закрепленное в Федеральном законе от 18.06.2001 N 78-ФЗ «О землеустройстве» [2].
Являясь инструментом государственного управления земельным фондом, землеустройство включает комплекс правовых и экономических мер. К экономическим мерам можно отнести установленные законодателем налоги, уплата которых является обязательным условием для граждан, и субсидирование; к правовым — закрепленные законодателем нормы земельного, административного, а также иных отраслей права, регулирующие отношения в сфере управления земельным фондом.
Исследуя исторический контекст землеустройства в России, необходимо отметить его развитие от исключительно юридико-технических процессов в его осуществлении до сложного социально – экономического процесса.
Процесс землеустройства в России появился практически в одно время с формированием государства. Его зарождение датируется двенадцатым веком, о чем свидетельствует наличие описи большинства земель Древней Руси в уставных грамотах – например, новгородского князя Святослава от 1137 г. В этот период преобладало вотчинное земледелие, предполагающее, что владелец вотчины имел имущественное право на землю.
Следующим этапом развития землеустройства стал период царствования Ивана III, в это время начала формироваться поместная система землевладения, при которой имущественным правом на землю были наделены военные на период их службы. Это явилось негативным фактором в земельных отношениях, поскольку служивые люди понимая, что земельный участок им предоставлен только на период службы, относились к нему потребительски, не контролируя его состояние.
Начиная с середины XVI в. отношения в сфере землевладения и землепользования затруднились из-за отсутствия данных о количестве и качестве земель. Кроме того, многие земли, были присоединены благодаря военным завоеваниями, учёт их тоже отсутствовал.
На отношения в процессе землепользования значительно повлиял период Смутного времени (первая половина XVII века), когда многие земли незаконно перешли к новым владельцам и в последствии были разграблены. Для решения создавшейся проблемы в 1622 году вышел Указ «О сыске поместных земель», благодаря которому был проведён учёт большинства земель. Но в 1626 году вся информация сгорела. Это послужило поводом к тому, что в середине XVII в. возобновилась деятельность по составлению писцовых описаний. В Соборном уложении 1649 года было закреплено понятие «межевание земель» — юридическое действие в виде двух отдельных действий: межевание земель, ранее не межёванных писцами либо восстановление межевых знаков [3]. Несмотря на то, что все эти изменения внесли ясность в отношении землепользования, решить проблемы распределении земель и их использования так и не удалось.
Валовое межевание началось в период правления Елизаветы Петровны. Инструментом государственного регулирования межевания стала «Инструкция межевщика», согласно которой юридическая сторона межевания была возложена на межевщиков, которые устанавливали законность владения землей и производили изъятие земель в пользу государства у лиц, не имеющих документального подтверждения собственности земельного участка. Действовала следующая установка: «каждый может владеть тем количеством земли, которое принадлежит ему по праву» (рисунок 1) [3].
Рис. 1. Государственное регулирование межевания во второй половине XVIII века
Следующим важным шагом в развитии земельных отношений было Генеральное межевание. Оно впервые стало осуществляться в 1765 году и действовало до 1861 года.
Большое значение для развития землеустройства в России имела Столыпинская аграрная реформа, проходившая с 1906 по 1917 год. Главной ее особенностью явилось формирование индивидуальной собственности на землю и выделение хуторов и отрубов. В период Столыпинской аграрной реформы проводились внутриселенное, межселенное и межвладельческое землеустройство, а сама реформа ускорила развитие сельского хозяйства» [5].
После революции 1917 года развитие землеустройства проходило в несколько этапов. Первый из них – «Декрет о земле» от 8 ноября 1917 года. Суть декрета заключалась в передаче земли крестьянам. Основные установки, закрепленные в этом документе, представлены на рисунке 2.
Рис. 2. Основные положения Декрета о земле 1917 г.
Положения данного декрета были направлены на предоставление больших свобод во владении земельными участками для крестьян, что сыграло важную роль в развитие земельных отношений, выразившееся в более внимательном отношении крестьян к своим земельным угодьям.
В период с 1928 по 1932 год, годы так называемой «коллективизации», землеустройство характеризовалось развитием системы колхозного, артельного землепользования. По мнению исследователей, в этот период было заложено нравственное отношение к земле и к своему труду на ней. Хозяйствование на земле было особым социально-культурным явлением, формой общественного сознания и этнической психологии русского народа» [6].
В период с 1950 по 1954 год основной задачей землеустройства явилось увеличение землепользования мелких сельхоз артелей. Этот период характеризовался сформированностью внутрихозяйственного землеустройства, а уже к 1965 году началось исследование целинных и залежных земель и последовавший за этим процесс организации совхозов [8]. В стране был установлен курс на улучшение почвенных, гидрологических условий, с целью повышения эффективности земельных угодий, так называемая «мелиорация».
В последующем было принято Постановление ЦК КПСС, Совмина СССР от 20.03.1967 г. № 236 «О неотложных мерах по защите почв от ветровой и водной эрозии», целью которого заключалась в осуществлении технической поддержки контроля за состоянием почв.
В период с 1984 по 1988 год все усилия были направлены на введение в действие технологических (агротехнических), мелиоративных и организационных мероприятий по использованию земли, восстановлению и повышению плодородия почвы. Система земледелия, развиваемая в этот период, представляла ряд взаимосвязанных элементов, состав которых представлен на рисунке 3.
Рис. 3. Элементы системы земледелия в СССР (1984-1988 гг.)
Процесс землеустройства – это многогранное явление, включающее экономическую, юридическую и техническую стороны, и рассматривать его необходимо именно в единстве этих компонентов, поскольку они тесно связаны между собой (рисунок 4).
Рис. 4. Значение землеустройства как комплексного института
В процессе развития землеустройства его задачи претерпевали постоянные изменения. Однако 30 января 1991 года Государственной Комиссией СССР были установлены «Основные положения землеустройства в СССР» (рисунок 5).
Рис. 5. Задачи землеустройства (по законодательству СССР) [8]
Как можно заметить, основной акцент был сделан именно на развитие АПК как наиболее важной отрасли народного хозяйства.
В настоящее время на законодательном уровне не определены единые задачи проведения землеустройства, что порождает споры и, следовательно, единого мнения относительно того, какие задачи стоят перед землеустройством в современный период развития нашей страны, нет. Однако весьма актуальными задачами в период развития земельных отношений, который сейчас идёт полным ходом, можно считать следующие:
- формирование новых земельных участков, а также осуществление контроля за уже существующими участками, документальное оформление схем земельных участков. Данная задача весьма актуальна, в России большое количество земель ещё не исследованных, не оформленных надлежащим образом. Работа по формированию новых земельных участков и контроль за уже образованными улучшила бы земельные отношения в стране;
- усовершенствование проектов, направленных на сохранение и развитие природных ландшафтов, повышение плодородия почв, охрану земель от опустынивания, эрозии, затопления и прочих неблагоприятных явлений;
- формирование земельных фондов, соблюдение конституционных прав на землю;
- проведение мероприятий по распределению земель, контролю за их рациональным использованием [7].
Для решения этих задач за землеустроителями закреплены следующие функции: проведение землеустроительных работ (разработка генеральных схем, схем земель субъектов и др.) для определения целевого использование земель; разработка землеустроительной документации; формирование системы стабильного землепользования, для взаимного развития как сельскохозяйственного, так и не сельскохозяйственного землепользования. Однако основной функцией землеустройства является ведение земельных преобразований.
Значение землеустройства велико, поскольку за счет реализации землеустроительных мероприятий развиваются государственные земельные отношения. Законодатель точно определил, что необходимо понимать под землеустройством, однако ученые все равно предлагают свои определения данного процесса. Наиболее полным и верным является следующее определение понятия «землеустройство» — это комплексный экономический, правовой и технический институт, представляет сложный процесс, направленный на получение и систематизацию информации о количественном и качественном состоянии земельных участков, почв, их охраны, а также должного распределения, с целью рационального землепользования.
В практической части проведения процедуры землеустройства много проблем. И решить их удастся только в том случае, если государство будет уделять внимание земельным вопросам в еще большей степени. Для улучшения состояния земель государству необходимо прибегнуть к финансовому стимулированию граждан, осуществляющих свою деятельность, не принося вреда качественным характеристикам принадлежащим им земельными участками. Это сподвигнет собственников и иных титульных владельцев земельных участков на более добросовестное отношение к земельным ресурсам, используя их по целевому назначению.
Список использованной литературы:
- Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ (ред. от 27.12.2019) // Российская газета, N 211-212, 30.10.2001.
- Федеральный закон от 18.06.2001 N 78-ФЗ (ред. от 03.08.2018) «О землеустройстве» // Российская газета, N 118-119, 23.06.2001.
- Богомазов С.В. Основы землеустройства / Н.В. Корягина, С.В. Богомазов.- Пенза : РИО ПГАУ, 2019 .- 128 с.
- Волков С.Н. Землеустройство: Теоретические основы землеустройства. – М.: Юнити, 2011. (5)
- Основы землеустройства: учеб. пособие / М. А. Сулин. – СПб.: Лань, 2011. – 128 с. (8)
- Строев Е.С. Земельный вопрос. — М., 1999. (9)
- Сулин М.А., Степанова Е.А., Уварова Е.Л. Внутрихозяйственное землеустройство: практикум: учебное пособие – СПб.: Проспект Науки, 2018. (10)
- Хлыстун В.Н. О сущности и понятии землеустройства. – М., 2009. (11)
- Черданцев В.П. Правовое регулирование оборота земель сельскохозяйственного назначения / М.С. Оборин, В.П. Черданцев, М.А. Городилов/ Экономика сельского хозяйства России, 2019 — №11 стр. 27-34
Информация об авторе:
Вадим Петрович Черданцев, доктор экономических наук, профессор, профессор кафедры «Менеджмент» ФГБОУ ВО «Пермский государственный аграрно-технологический университет имени академика Д.Н. Прянишникова», г. Пермь, профессор кафедры «Экономики и менеджмент» Пермского филиала ФГБОУ ВО РАНХиГС, судья Третейского суда «Национальный арбитраж»
Information about the author:
Vadim Petrovich Cherdantsev , doctor of economic Sciences, Professor, Professor of chair «Management» of the «Perm state agro-technological University named after academician D. N. Pryanishnikova», Perm, Professor of «Economy and management» the Perm branch of the Ranepa, the judge of the Arbitration court «National arbitration»
