Статья посвящена актуальному вопросу, непосредственно связанному с реализацией антикоррупционной политики государства: зарубежному опыту мониторинга (декларирования) доходов и расходов государственных гражданских служащих.
Ключевые слова: зарубежный опыт, декларирование, сведения о доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, конвенции, кодексы.
To the question of the anti-corruption policy of the state (on the example of monitoring the income and expenses of civil servants foreign countries)
Abstract: The article is devoted to a topical issue directly related to the implementation of the anti-corruption policy of the state: foreign experience in monitoring (declaring) the income and expenses of civil servants.
Key words: foreign experience, declaration, information about income, expenses, property and property obligations, conventions, codes.
УДК 328.185:343.35(075.8)
Коррупция – в качестве крайне негативного социально-правового явления – остается и в 20-х гг. ХХI века одной из самых серьезных угроз для устойчивого развития человеческой цивилизации, представляя собой постоянный и весьма существенный вызов поступательному развитию национальных экономик, укреплению общественного правопорядка и безопасному функционированию ключевых социальных структур и институтов.
Целесообразно отметить, что широкий спектр вопросов и проблем, сопряженных с анализом зарубежного опыта (в том числе, и международно-правовых аспектов) противодействия коррупции, перманентно находится в фокусе внимания российских исследователей, о чем красноречиво говорят соответствующие научные публикации и работы [14; 17, с. 127 – 132; 19, с. 250 – 261, и др.].
Следует особо подчеркнуть, что проблематике, непосредственно связанной с таким важным институтом, каким является институт декларирования доходов и расходов государственных гражданских служащих, уделяется повышенное внимание как в современной России, так и за рубежом, в том числе со стороны представителей научно-экспертной среды [20, с. 64 – 69; 21, с. 24 – 30; 25; 32, с. 152 – 161; 33, с. 112 – 119; 34, с. 281 – 284, и др.].
И это вполне логично и оправданно, поскольку названный институт представляет собой исключительно важный элемент антикоррупционной государственной системы любой страны, которая ставит перед собой непростую задачу реального искоренения «извечной болезни человечества», именуемой «коррупцией».
Так, например, в Указе Президента Российской Федерации «О Национальном плане противодействия коррупции на 2021 – 2024 годы» от 16 августа 2021 г. № 478 сделан специальный акцент на проблеме совершенствования системы декларирования доходов, расходов, имущества и обязательств имущественного характера для государственных служащих [29]. В частности, в Плане содержится поручение представить предложения по детализации сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, размещаемых в телекоммуникационной сети «Интернет», с учетом рекомендаций Группы государств против коррупции; проанализировать правоприменительную практику, связанную с реализацией Федерального закона «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» от 3 декабря 2012 года № 230-ФЗ [30].
Если вести речь о действующей в настоящее время международно-правовой базе противодействия коррупции, то обязательно нужно сказать о специфике формирования первой, которая заключается в том, что вначале (в конце прошлого столетия – начале ХХI века) были разработаны и приняты международные конвенции регионального формата [1; 6; 23, и др.], а уже потом – Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (далее – Конвенция ООН) (2003 г.) [24], которая, по сути, явилась закономерным и логичным результатом международного антикоррупционного законотворчества на региональном уровне. Целесообразно подчеркнуть, что практически за два года до принятия этой Конвенции Управлением ООН по наркотикам и преступности (ЮНОДК) была принята Глобальная программа против коррупции от 21 июня 2001 г. [16].
В Конвенции ООН закреплено право каждого государства-участника «стремится, в надлежащих случаях и в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства, устанавливать меры и системы, обязывающие публичных должностных лиц представлять соответствующим органам декларации, среди прочего, о внеслужебной деятельности, занятиях, инвестициях, активах и о существенных дарах или выгодах, в связи с которыми может возникать коллизия интересов в отношении их функций в качестве публичных должностных лиц» (п. 5 ст. 8) [24].
В этой связи надо заметить, что данная мера носит превентивный характер, поскольку предоставляет реальную возможность минимизировать коррупционные риски и/или предотвратить так называемый «конфликт интересов» еще до совершения конкретных преступных деяний. В частности, Россия ратифицировала Конвенцию ООН 8 марта 2006 г. путем принятия Федерального закона № 40-ФЗ [31].
Императивно включая в перечень публичных должностных лиц служащих законодательных, исполнительных, административных и судебных органов, нормы Конвенции ООН целенаправленно оставляют возможность для государств-подписантов определить категорию «публичное должностное лицо» в соответствии с национальным законодательством (ст. 2). Так, ограничительный подход к трактовке категории используется в Чехии, расширительный — в России, Польше, Румынии, Словакии и Венгрии [33, с. 114 — 115].
Целесообразно подчеркнуть, что в сфере противодействия коррупции на региональном уровне функционирует созданная Советом Европы и включающая большинство европейских стран Группа государств по борьбе с коррупцией (ГРЕКО), которая на регулярной основе проводит пленарные заседания, а также представляет аналитический доклады и конкретные рекомендации практического плана.
Имплементация норм Конвенции ООН против коррупции в национальное законодательство имела различное воплощение в зависимости от правовых систем, политических особенностей, а также ранее действовавших норм в данной сфере. В этой связи, на наш взгляд, нужно отметить, что осязаемое влияние на указанный процесс имплементации оказали Кодекс ООН о поведении должностных лиц по поддержанию правопорядка от 17 декабря 1979 г. [22], Международный кодекс ООН о поведении государственных должностных лиц от 12 декабря 1996 г. [26], (а также Руководящие принципы для эффективного осуществления Кодекса ООН о поведении должностных лиц по поддержанию правопорядка от 24 мая 1989 г.) [28].
Безусловно, государства-члены Организации Объединенных Наций разрабатывали и принимали аналогичные собственные кодексы, ориентируясь на те, которые были приняты в рамках ООН.
Так, например, в Канаде до 2012 г. действовал принятый еще 1 сентября 2003 г. (до принятия Конвенции) Кодекс этики и ценностей государственных служащих, обязывавший должностных лиц отдельных органов государственной власти (наиболее существенных) подавать конфиденциальный доклад об активах, обладание которыми с разной степенью вероятности (вплоть до потенциальной) может привести к конфликту интересов [11].
В Приложении «А» устанавливался подчеркнуто неисчерпывающий перечень имущества и обязательств (активов и пассивов), подлежащих такому декларированию, а также активов, освобожденных от процедуры декларирования. К первым прямо относились публично обращаемые ценные бумаги компаний и иностранных государств, самостоятельно управляемые сберегательные планы, включающие такие ценные бумаги, в случае управления непосредственно должностным лицом, доли в капитале различных видов организаций, в частности взаимодействующих с государством, коммерческие фермерские хозяйства, недвижимость, не предназначенная для личного использования должностным лицом или членом семьи, биржевые товары, фьючерсы и иностранные валюты, используемые с целью получения выгоды, имущество, помещенное в траст или находящееся в наследственном фонде, где выгодоприобретателем выступает должностное лицо, обеспеченные и необеспеченные займы лицам помимо ближайших родственников должностного лица, иное имущество, безусловные или вероятные обязательства, могущие повлечь конфликт интересов между публичными обязанностями и личными интересами.
К недекларируемым активам относились различные виды недвижимости, фермерские хозяйства, используемые должностным лицом и семьей, товары домашнего обихода, личные вещи, произведения искусства, антиквариат, коллекционные предметы, автомобили и другие личные транспортные средства, денежные средства и вклады в банках, государственные облигации Канады, не самоуправляемые сберегательные планы, паи в открытых паевых инвестиционных фондах, гарантированные инвестиционные (депозитные) сертификаты, аннуитеты и страхование жизни, пенсионные права, начисленные, но не выплаченные денежные средства бывших работодателей, клиентов, коллективных юридических лиц, займы ближайшим родственникам и небольшие займы иным лицам, если должностное лицо одалживает конкретные денежные суммы.
Характерно, что декларирование предполагалось совершать инициативно и самостоятельно только в случаях возможного конфликта интересов.
Следует отметить, что в 2005 г. вступил в силу Закон «О защите государственных служащих, раскрывающих информацию о неправомерных действиях», который предусматривал необходимость принятия Казначейским советом Канады единого Кодекса этики для всех государственных служащих [9]. В развитие указанной нормы с начала апреля 2012 г. в Канаде действует Кодекс ценностей и этики в государственной деятельности, соблюдение которого выступает обязательным условием трудовой деятельности для всех государственных служащих [10].
Кроме того, с 1 апреля 2020 г. в сфере урегулирования конфликта интересов вступила в силу Директива о конфликте интересов, предусматривающая декларирование имущества и обязательств как обязательное требование для всех сотрудников. Приложение A к Директиве заменяет Приложение Б к Политике в области конфликта интересов и о периоде после прекращения службы от 2012 года и определяет обязательные правила декларирования, включая условия (60 дней после вступления в должность или внезапное изменение имущественного положения), порядок совершения процедур (выявление, оценка, доклад и другие) [3].
Согласно указанной Директиве, определение перечня декларируемых имущества и обязательств относится к ведению уполномоченных руководящих работников в конкретных учреждениях. Отметим, что, например, Кодекс этики Министерства гражданства и иммиграции Канады (при определении списка декларируемых активов и обязательств) де-факто дублирует приведенные ранее положения из Кодекса этики 2003 г. [7]. В качестве самого «сурового» наказания за нарушение порядка выступает увольнение.
Подобный тип регулирования коррупционных проявлений в среде госслужащих подразумевает опору на личные моральные установки первых и регулируется так называемыми «sunshine laws», предполагающими, как разъясняется ранее, публичную и добровольную декларацию интересов, доходов, расходов, имущества. Важно заметить, что Канаду относят к успешным примерам осуществления аналогичного подхода наряду с Австралией, Норвегией и США, среди неудачных попыток выделяют Италию. Второй подход – регулирование случае конфликта интересов путем создания развитой и упорядоченной системы контроля за должностными лицами (государственными служащими) [20, с. 64].
Такой подход чаще всего применяется в Азии. Следует подчеркнуть, что, когда речь идет о борьбе с коррупцией в странах этой самой крупной части света, то, прежде всего, имеют в виду Сингапур. Дело в том, что указанный город-государство, расположенный в Юго-Восточной Азии, характеризуется крайне низким уровнем коррупции. Сингапур выделяется своей антикоррупционной стратегией, которая характеризуется последовательностью действий и строгостью наказаний, вплоть до смертной казни. 57 лет тому назад, в Сингапуре, в момент образования государства в 1965 г., был очень высокий уровень коррупции. Но ее удалось снизить за счет жестких методов. Было разработано и принято чрезвычайно строгое антикоррупционное законодательство, а также образован орган государственной власти с почти неограниченными полномочиями под названием «Бюро по расследованию случаев коррупции» (БРСК). Деятельность государственных служащих строжайше контролируется (проверяются их финансы, счета и т. п.), но вместе с тем хорошо оплачивается [21, с. 27].
Важно также заметить, что в Сингапуре, одном из «азиатских тигров» – стран, добившихся во второй половине двадцатого века неожиданного экономического роста – государственные служащие обязаны при вступлении в должность и далее ежегодно заполнять отдельные декларации об активах, ином имуществе, а также о расходах, связанных с приобретением недвижимости и о дебиторской задолженности. Как было отмечено ранее, борьба с коррупцией в Сингапуре осуществляется специализированным политически и функционально самостоятельным органом, Бюро по расследованию случаев коррупции. В рамках следственных мероприятий в соответствии с Актом о предотвращении коррупции возможна проверка банковских и иных счетов, имущества государственных служащих и членов семей [27].
Во Франции обязанность декларирования доходов устанавливается в Законе от 2013 года «О прозрачности (транспарентности) публичной жизни» [8]. К субъектам подачи деклараций относятся члены правительства, выбираемые должностные лица местного самоуправления, иные лица, выполняющие функции государственных служащих (ст. 1), представители Франции в Европейском парламенте, должностные лица исполнительных органов местного самоуправления (с дифференциацией по количеству жителей населенных пунктов и сумме денежных средств на счетах), члены кабинета министров, сотрудники председателя Национального собрания, президенты и генеральные директоры юридических лиц, в которых более половины уставного капитала принадлежит государству, или отдельным должностным лицам, директоры некоторых других органов.
Первая декларация подается в течение двух месяцев после вступления в должность. Полномочиями по сбору, проверке и публикации подаваемых деклараций наделен специальный административный орган — Высокий орган по вопросам прозрачности (транспарентности) публичной жизни.
В заявлении указывается построенная и незавершенная недвижимость, ценные бумаги, страхование жизни, банковские счета, движимое имущество, стоимость которого превышает установленную отдельно сумму, наземные транспортные средства, лодки и самолеты, доходы от торговли и оказания услуг, зарубежные движимое имущество, недвижимость и банковские счета, иные сведения для отдельных должностных лиц.
За непредоставление декларации устанавливается уголовная ответственность, причем наказание зависит от положения должности служащего — лишение свободы до трех лет со штрафом в 45 тыс. евро или лишение свободы на год со штрафом в 15 тыс. евро. Также уголовное преследование предусматривается за незаконную публикацию сведений, полученных из деклараций.
В свою очередь, антикоррупционный опыт ФРГ наглядно показывает, что эффективность борьбы с коррупцией актуальна именно в секторе государственной службы. Так, в ФРГ принят закон «О борьбе с коррупцией», где ключевой тезис – надлежащее соблюдение чиновниками служебной тайны. Государственный служащий после ухода из сферы управления должен держать в тайне сведения, ставшие ему известными в процессе деятельности, и без разрешения он не имеет права давать показания или делать заявления по таким фактам даже в суде. Повышенные требования и ограничения, связанные с государственной службой, компенсируются в Германии соответствующим жалованием и другими выплатами, гарантиями, обеспечивающими стабильность рабочего места и продвижение по службе, а также достойный уровень жизни [19, с. 254].
Весьма серьезное внимание уделяется моральной стороне чиновников. Эти принципы заложены в Конституции ФРГ. О сомнениях относительно правомерности служебных указаний государственный служащий должен немедленно сообщить своему непосредственному начальнику. Если распоряжение остается в силе, а сомнения не устранены, он должен обратиться к вышестоящему начальнику. Государственные служащие не вправе заниматься какой-либо предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, в том числе участвовать в деятельности правления, наблюдательного совета или в ином органе общества или предприятия [19, с. 254].
Что касается Соединенных Штатов Америки, что нужно заметить, что обязанностью госслужащего является информирование соответствующих органов о случаях злоупотреблений и коррупции. Госслужащие могут получать иной доход за услуги и работу, не входящую в его служебные обязанности, кроме госслужащих, назначаемых Президентом США. Госслужащие в США обязаны представлять информацию о своих финансах и имуществе (полный заработок, гонорары, доходы от движимого и недвижимого имущества, проценты по вкладам, дивиденды, финансовые доходы от неправительственных организаций; подарки, полученные от каких-либо лиц или организаций, в том числе в качестве питания, угощения в ресторанах, оплаты транспорта, проживания в гостиницах, договоренности с организациями о возможной работе; список всех компаний и организаций, в том числе некоммерческих, с которыми госслужащий сам или через супругу или через несовершеннолетних детей имеет отношения и сохраняющийся финансовый интерес, список кредиторов, наличие недвижимости. С целью проверки этих сведений создаются специальные комиссии [21, с. 28 – 29].
Важно отметить, что в США разработаны законодательные акты, регулирующие поведение выборных и назначаемых должностных лиц. Все федеральные должностные лица обязаны сообщать о фактах коррупции в компетентные органы. Кандидаты на выборные должности в обязательном порядке предоставляют информацию о персональных финансовых доходах [19, с. 251].
В США все должностные лица не имеют иммунитета, позволяющего избегать наказания за коррупционное поведение. Любое должностное лицо, включая президента, может быть привлечено к уголовной ответственности.
Созданы специальные государственные институты, отвечающие за соблюдение антикоррупционного законодательства на федеральном уровне и на уровне штатов. Так, ответственным институтом за расследование фактов коррупционных преступлений в суде по этим делам на федеральном уровне является Министерство юстиции. Расследование коррупционных уголовных преступлений осуществляется подчиненным ему Федеральным бюро расследований (ФБР). Обвинение в суде по этим делам осуществляют подчиненные Генеральному прокурору Управления прокуроров девяноста четырех округов и специальные коллегии обвинителей в Вашингтоне [19, с. 252].
Между тем, иные страны во многом совмещают вышеуказанные подходы; особенно это характерно для постсоциалистических стран, вынужденных за короткие сроки выстраивать систему противодействия коррупции с нуля. Так, в частности, в Словении с 2010 г. действует Закон «О добросовестности и предотвращении коррупции», предусматривающий деятельность отдельного органа, Комиссии по предупреждению коррупции (далее – КПК) [13]. В соответствии с внесенными в 2020 г. поправками, КПК не возбуждает уголовные дела, а подготавливает заключения и направляет материалы в правоохранительные органы [15].
Обязанность декларирования активов, предусмотренная нормами ст. 41 – 46 названного ранее Закона, распространяется на должностных лиц (госслужащих), мэров и заместителей мэров, членов Национального совета, должностных лиц в компаниях с контрольным или преимущественным участием государства, граждане, занимающие должности в международных учреждениях, в том числе органах Европейского Союза (ЕС).
Указанные лица обязаны уведомлять КПК о своем финансовом положении в день вступления в должность и в день прекращения полномочий, при участии в процедурах государственных закупок. В декларациях представляются сведения о недвижимом имуществе и имущественных правах; а также о движимом имуществе, о денежных средствах в банках, о наличных денежных средствах, об акциях, иных ценных бумагах, о долях в капитале юридических лиц, долгах и обязательствах, гарантиях и займах — только в случае превышения стоимости в 10 тыс. евро (в каждой из категорий отчетности).
В Чехии аналогичный Закон («О конфликте интересов») действует с 2006 г. [12], нормы которого (помимо других ограничений) обязывают отдельных публичных должностных лиц представлять в Министерство юстиции уведомления в форме деклараций – о личной заинтересованности, о иной деятельности помимо службы, о недвижимости, доходах, подарках и обязательствах. Между тем, такое требование предъявляется к небольшому числу должностных лиц – депутатам парламента, членам правительства, главам исполнительных органов и работающим на профессиональной основе депутатам местного самоуправлении [2].
Более того, в Чешской Республике отсутствует единый орган, наделенный полномочиями в сфере урегулирования конфликта интересов. Сбором и проверкой деклараций, а также изучением сведений по заявлениям о конфликте интересов наделяются внутренние подразделения соответствующих органов (мандатные и иммунитетные комитеты парламента, соответствующие должностные лица и органы местного самоуправления и правительства).
Декларации подаются по истечении каждого календарного года, однако законодательство не требует подавать декларацию при вступлении в должность. Действует дифференциация стоимости аналогично регулированию в Словении – движимое имущество и имущественные ценности декларируются, только если общая стоимость за год превышает 500 тыс. крон (около 19 780 евро, в эту сумму не включаются движимости со стоимостью ниже 25 тыс. крон, 988 евро), ценные бумаги и доли в капитале юридических лиц – только в случае превышения предела стоимости в 50 тыс. крон (около 1 980 евро) за одну ценную бумагу или компанию, или 100 тыс. крон (около 3 955 евро) за несколько ценных бумаг или компаний, доходы – если совокупная сумма превышает 100 тыс. крон (в эту сумму не включается заработная плата и иные выплаты, связанные с профессиональной деятельностью), дебиторская задолженность – если на конец календарного года составляет больше 100 тыс. крон. что единственной санкцией за нарушение порядка предоставления деклараций устанавливается денежный штраф [13].
Качественно иной подход закреплен в действующем антикоррупционном законодательстве Грузии. Закон Грузии «О несовместимости интересов и коррупции на публичной службе» от 17 октября 1997 г. устанавливает положения о наличии административной преюдиции в случае непредоставления декларации или предоставления ложной декларации в Бюро публичной службы [18].
В соответствии со ст. 20 указанного выше Закона в случае нарушения порядка представления сведений должностному лицу назначается административный штраф с двухнедельным сроком на представление достоверных сведений. В то же время, в случае непредоставления сведений и в этот срок должностное лицо подлежит уголовной ответственности, влекущей, помимо прочего, общественные работы и невозможность занимать государственные должности на срок до трех лет.
Также, в отличие от Чехии, первая декларация представляется в течение двух месяцев после назначения на должность. Более того, законодательство Грузии предусматривает значительно расширенный по сравнению с рассматриваемыми выше странами перечень подлежащих декларации сведений, в то же время устанавливая дифференциацию для меньшего количества объектов декларирования.
Так, обязательна к декларированию любая недвижимость, а также любые ценные бумаги должностного лица и семьи, любые банковские счета, наличные деньги, если превышают сумму в 4 тыс. лари (около 1145 евро), любые доли в капитале юридических лиц (в том числе зарубежных), любая оплачиваемая работа должностного лица и члена семьи в иностранном государстве, любой договор кроме получения подарка, стоимость предмета которого превышает 10 тыс. лари (около 2 860 евро), подарки должностному лицу и членам семьи стоимостью более 500 лари (около 143 евро), доходы, в случае превышения размера в 3 тыс. лари (около 860 евро), и расходы, в случае превышения размера в 5 тыс. лари (около 1431 евро). В Законе также устанавливаются размеры погрешности для целей признания нарушений в декларации несущественными (ст. 18.1).
Следовательно, важно подчеркнуть, что наиболее «жесткие» подходы к декларированию доходов, расходов и (или) имущества государственных служащих, влекущие за собой существенные наказания применяются в Юго-Восточной Азии (Сингапуре), Франции, Грузии, где за нарушения порядка подачи деклараций устанавливается уголовная ответственность, а также сформированы специальные административные органы.
В Канаде используется другой подход, который подразумевает персональную, в том числе моральную, ответственность каждого должностного лица, распространение кодексов ценностей и этики на все государственные органы, установление открытых перечней, декларируемых и не декларируемых сведений (в виде возможных примеров); декларация подается в течение двух месяцев после вступления в должность.
В постсоциалистических странах указанные подходы нередко совмещаются. Система органов государственной власти Словении включает отдельный орган, Комиссию по предупреждению коррупции, собирающий и систематизирующий декларации всех должностных лиц государства, но в то же время лишенный полномочий по административному или уголовному преследованию. Законодательство Словении устанавливает обязанность декларирования при вступлении в должность и прекращении службы, участии в государственных контрактах. Также определяется нижний предел декларирования для всех категорий объектов декларирования, за исключением недвижимого имущества и имущественных прав. Законодательство Чехии устанавливает наименьший перечень должностных лиц, обязанных подавать декларации, среди всех рассмотренных стран, за нарушение порядка декларирования предусматриваются административные (штрафные) санкции. Вместо единого органа в сфере декларирования действуют внутренние подразделения соответствующих государственных органов, дифференциация распространяется почти на все объекты декларирования. Отсутствует необходимость подавать декларацию при вступлении в должность.
В рассмотренных ранее странах зачастую отмечается существенная временная разница между моментом вступления в силу законов, предусматривающих обязанность декларирования для должностных лиц, и ратификацией Конвенции о противодействии коррупции ООН; более того, Грузия эту Конвенцию так и не ратифицировала, а в Канаде нормы о подаче деклараций начали действовать еще до принятия Конвенции ООН.
В научной литературе выделяются общие для большинства стран проблемы института декларирования государственными служащими доходов, расходов, имущества.
Одна из таких, возникшая в связи с широким распространение электронных государственных сервисом, моделей «электронного правительства» – необходимость публикации сведений из деклараций в общедоступном электронном виде; такая система внедрена в России, Албании, Косово, Латвии, Македонии, Молдове. В то же время в Норвегии для онлайн-ознакомления доступны декларации всех налогоплательщиков, а не только должностных лиц [33, с. 115].
В Испании с 2013 г. действует сервис «Портал прозрачности (транспарентности)», на сайте которого публикуется информация о доходах и расходах политических партий, юридических лиц и профсоюзов, получающих денежные средства из бюджета, а также членов правительства, других высокопоставленных чиновников, судей и даже членов Королевского дома [4]. Между тем, исследование Всемирного банка от 2013 г. показало, что только 43% участвовавших стран публикуют сведения из деклараций. Тесно связана с необходимостью публикации проблема объема публикуемых данных в случае представления широкого перечня сведений в декларации. Одно из решений такой проблемы — обнародование сведений с исключением большинства персональных данных должностных лиц, что используется в Латвии и Эстонии [33, с. 115].
Любые способы регулирования оставляют возможность в той или иной мере уклониться от требований закона, нарушить установленный порядок. Так, в странах, не обязывающих государственных служащих предоставлять декларацию при оставлении должности, в качестве способа ухода от проверки объема доходов, расходов и имущества используется увольнение с работы в период между сроками подачи деклараций [32, с. 158]. При отсутствии в перечне объектов обязательного декларирования движимого имущества и наличных денежных средств со стоимостью (размером) выше определенного предела, нередки случаи обнаружения у должностных лиц в ходе оперативно-следственных мероприятий целых хранилищ денежных средств, «золотых» элементов мебели – что само по себе не выступает нарушением законодательства и не служит основанием для сопоставления обнаруженных предметов с доходами и расходами таких лиц [32, с. 160].
Международная организация «Transparency International» в пособии по противодействии коррупции, созданном при поддержке Европейской комиссии, выделяла следующие принципы института декларирования («income and asset disclosure»), соответствующие ранее выделенным в нашем исследовании проблемам:
• декларирование должно осуществляться с конкретной целью – устранения коррупционных проявлений, как в виде конфликта интересов, так и в случаях незаконного обогащения;
• обязанность декларировать сведения должна распространяться на разумное количество должностных лиц;
• декларирование должно распространяться на наиболее подверженные коррупционным рискам должности, либо по роду деятельности, либо по положению должности в иерархии;
• перечень объектов декларирования должен расширяться постепенно;
• декларирование должно осуществляться при вступлении в должность, при прекращении службы, в случае внезапного изменения имущественного положения, или периодически (чаще всего ежегодно);
• предпочтительно создание единого органа, занимающегося вопросами декларирования;
• необходима тщательная проверка содержания деклараций, в том числе путем сопоставления со сведениями, полученными из налоговых органов;
• необходимо устанавливать существенные санкции за нарушение порядка декларирования, от штрафов и увольнения до тюремного заключения; органы, занимающиеся применением санкций, не должны иметь политический (партийный) характер деятельности;
• сведения из деклараций подлежат опубликованию в общедоступной форме, имеющей возможность поиска и сравнения среди представленных данных; желательно обнародовать сведения о санкциях, примененных к нарушителям [5].
Важно подчеркнуть, что нормы Конвенции ООН против коррупции (2003 г.), безусловно, оказали серьезное влияние на интеграцию анализируемого института в законодательство различных стран. Особо нужно отметить, что в некоторых случаях он имплементировался во внутреннее законодательство еще до момента ратификации указанного универсального международно-правового акта.
Подходы к регламентации института декларирования государственными служащими доходов, расходов, имущества в исследованных государствах можно разделить на три типа: преимущественно репрессивный, преимущественно либеральный, смешанный. К первому относятся азиатские страны (прежде всего Сингапур), из европейских стран – Франция, из постсоциалистических стран – Грузия. Ко второму типу следует причислить Канаду, а также некоторые другие страны, к которым, в частности, относится Норвегия. К смешанному целесообразно отнести Чехию и Словению.
В качестве специфических черт подходов, которые применяются в различных государствах, на наш взгляд, вполне могут использоваться следующие критерии:
• определение категории «публичные должностные лица», перечень субъектов, обязанных подавать декларации;
• наличие или отсутствие единого органа, который занимается всей совокупностью вопросов декларирования служащих;
• перечень декларируемых активов, имущества, доходов (открытое или закрытое установление):
• форма устанавливающих обязательность декларирования нормативных актов (законы, этические кодексы и т.п.);
• наличие или отсутствие дифференциации (в установлении нижнего предела размера (количества) объекта, подлежащего декларированию, в установлении различных порядков для отдельных видов должностей));
• ответственность за нарушения порядка декларирования (административная или уголовная);
• необходимость подачи декларации при вступлении в должность и прекращении службы, периодичность при осуществлении службы.
В соответствующей литературе научного характера выделяются общие для большинства государств проблемы института декларирования:
— необходимость обнародования деклараций в электронном виде;
— защита персональных данных должностных лиц при публикации сведений;
— эволюция способов уклонения от обязанностей декларирования путем использования недостатков законодательства;
— взаимосвязь с процедурой подачи налоговых деклараций;
— недостаточно серьезная ответственность за нарушение требований.
Важно заметить, что в максимальной степени действенными считаются следующие ключевые детерминанты системы декларирования: целенаправленная деятельность государства; разумный качественно (в зависимости от рисков) и количественно (в зависимости от масштабов потенциального контроля) круг субъектов декларирования; перечень объектов мониторинга (декларирования); обязательная подача декларации ежегодно, а также при вступлении в должность, прекращении служебной деятельности; значительное изменение имущественного положения; деятельность единого специализированного органа; реальность, существенность и неотвратимость наказания; максимально возможное (с учетом соблюдения тайны личной, семейной жизни) обнародование сведений из деклараций, случаев нарушения законодательства и последующего преследования.
Литература:
1. African Union Convention on Preventing and
Combating Corruption. [Электронный ресурс] – Режим доступа: https://au.int/sites/default/files/treaties/36382-treaty-0028_- _african_union_convention_on_preventing_and_combating_corruption_e.pdf (дата обращения: 15.04.2022).
2. Analysis of the enforceability of conflict of interest laws in the Czech Republic. URL: https://www.oziveni.cz/wp-content/uploads/2014/08/oziveni_analyza_stret_zajmu_en.pdf (дата обращения: 15.04.2022).
3. Directive on Conflict of Interest. URL: https://www.tbs-sct.gc.ca/pol/doc-eng.aspx?id=32627 (дата обращения: 15.04.2022).
4. Fourth Evaluation Round. Corruption prevention in respect of members of parliament, judges and prosecutors. Evaluation Report Spain Adoption. URL: https://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round4/Eval%20IV/GrecoEval4(2013)5_Spain_EN.pdf (дата обращения: 15.04.2022).
5. Income And Asset Disclosure Topic Guide. URL: https://www.transparency.org/files/content/corruptionqas/Topic_Guide_Income_and_Asset_Disclosure.pdf (дата обращения: 15.04.2022).
6. Inter American Convention Against Corruption. [Электронный ресурс] – Режим доступа: https://anticor.hse.ru/assets/upload/35_inter_american_treaties_b_against_corruption.pdf (дата обращения: 15.04.2022).
7. IRCC Code of Conduct. URL: https://www.canada.ca/en/immigration-refugees-citizenship/corporate/transparency/code-conduct.html (дата обращения: 15.04.2022).
8. LOI n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique. URL: https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000028056315/ (дата обращения: 15.04.2022).
9. Public Servants Disclosure Protection Act. URL: https://laws-lois.justice.gc.ca/eng/acts/p-31.9/FullText.html (дата обращения: 15.04.2022).
10. Values and Ethics Code for the Public Sector. URL: https://www.tbs-sct.gc.ca/pol/doc-eng.aspx?id=25049#ftn3 (дата обращения: 15.04.2022).
11. Values and Ethics Code for the Public Service. URL: https://www.tbs-sct.gc.ca/pubs_pol/hrpubs/tb_851/vec-cvetb-eng.asp (дата обращения: 15.04.2022).
12. Zákon č. 159/2006 Sb. o střetu zájmů. URL: https://www.zakonyprolidi.cz/cs/2006-159 (дата обращения: 15.04.2022).
13. Zakon o integriteti in preprečevanju korupcije (ZIntPK). URL: http://www.pisrs.si/Pis.web/pregledPredpisa?id=ZAKO5523# (дата обращения: 15.04.2022).
14. Бородаенко А.А. Коррупция и международно-правовые аспекты противодействия ей: учебное пособие. – Москва: РУДН, 2002. – 198 с.
15. В Словении внесены изменения в антикоррупционный закон. 25 ноября 2020 года. URL: https://anticor.hse.ru/main/news_page/v_slovenii_vneseny_izmeneniya_v_antikorruptsionnyy_zakon (дата обращения: 15.04.2022).
16. Глобальная программа против коррупции: принята Управлением Организации Объединенных Наций по наркотикам и преступности (ЮНОДК) от 21 июня 2001 г. [Электронный ресурс] – Режим доступа: www.unodc.org/unodc (дата обращения: 15.04.2022).
17. Гуляева Е.А. Опыт зарубежных стран в борьбе с коррупцией // Сетевое издание «Академическая мысль». – 2020. – № 3 (12). – С. 127 – 132.
18. Закон Грузии «О несовместимости интересов и коррупции в публичном учреждении» от 17.10.1997 № 982. URL: https://matsne.gov.ge/ru/document/view/33550 (дата обращения: 15.04.2022).
19. Карепова С.Г., Сорокин О.В. Разработка рекомендаций по противодействию коррупции: международный опыт // Социально-гуманитарные знания. – 2016. – № 6. – С. 250 – 261.
20. Кененова И.П. Регулирование конфликта интересов: типология зарубежного опыта // Конституционное и муниципальное право. – 2021. – № 2. – С. 64 – 69.
21. Киселев С.Г., Опокин А.Б. Зарубежный опыт борьбы с коррупцией на государственной службе // Вестник Московского государственного лингвистического университета. Общественные науки. – 2020. – № 2 (839). – С. 34 – 30.
22. Кодекс Организации Объединенных Наций о поведении должностных лиц по поддержанию правопорядка от 17 декабря 1979 г. [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.concourt.am/hr/rus/un/7_2.htm (дата обращения: 15.04.2022).
23. Конвенция о борьбе с коррупцией, затрагивающей должностных лиц Европейских сообществ или должностных лиц государств-членов Европейского Союза, принятая Советом Европейского Союза 26 мая 1997 г. // СПС «Гарант» [Электронный ресурс] – Режим доступа: https://base.garant.ru/70558260/ (дата обращения: 15.02.2022).
24. Конвенция ООН против коррупции. Принята резолюцией 58/4 Генеральной Ассамблеей ООН от 31 октября 2003 года // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. – № 26. – Ст. 2780; [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/corruption.shtml (дата обращения: 15.04.2022).
25. Кулешов П.Ю. Организация противодействия коррупции в органах государственной власти: зарубежный опыт: дис. … канд. юрид. наук. – М., 2006. – 189 с.
26. Международный кодекс Организации Объединенных Наций о поведении государственных должностных лиц от 12 декабря 1996 г. [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://daysru.narod.ru/mz/dol.htm (дата обращения: 15.04.2022).
27. Опыт зарубежных стран в борьбе с коррупцией: информационные материалы. URL: http://fso.gov.ru/wp-content/uploads/2020/03/Foreign_exp.pdf (дата обращения: 15.04.2022).
28. Руководящие принципы для эффективного осуществления Кодекса Организации Объединенных Наций о поведении должностных лиц по поддержанию правопорядка от 24 мая 1989 г. [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.akt.uz/document=l7438 (дата обращения: 15.04.2022).
29. Указ Президента Российской Федерации «О Национальном плане противодействия коррупции на 2021 – 2024 годы» от 16 августа 2021 г. № 478 // Собрание законодательства Российской Федерации. 23.08.2021. № 34. Cт. 6170.
30. Федеральный закон «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» от 3 декабря 2012 года № 230-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 10.12.2012. № 50 (ч. IV). Ст. 6953.
31. Федеральный закон от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ № 40-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 20.03.2006. № 12. Ст. 1231.
32. Цирин А.М., Севальнев В.В. Порядок осуществления контроля за расходами отдельных категорий лиц: проблемы и пути решения // Журнал российского права. – 2019. – № 7. – С. 152-161.
33. Цирин А.М., Черепанова Е.В. Правовое регулирование размещения в информационно-телекоммуникационной сети Интернет сведений о доходах, расходах и обязательствах имущественного характера отдельных категорий лиц // Журнал российского права. – 2018. – №12 (264). – С. 112 – 119.
34. Штумф Б.А. Опыт зарубежных стран по декларированию доходов и расходов государственных служащих // Молодой ученый. — 2021. — № 51 (393). — С. 281-284.
Информация об авторе:
Рябчикова Любовь Николаевна, кандидат исторических наук, доцент Департамента, гуманитарных наук Финансового университета при Правительстве Российской Федерации.
Information about the author:
Lyubov’ N. Ryabchikova L.N., candidate of historical sciences, associate Professor of the Department humanities of Finance University under the Government of the Russian Federation.
