Как показывает история, в течение многих лет исключения из международных договоренностей по торговле товарами в основном не функционировали надлежащим образом. Введение института общих исключений связано с процессами изменения торговых отношений, с одной стороны, и реформирования основных институтов, с другой, на основе потребностей развития[1].
Ключевые слова: ГАТТ, АТС, ТРИПС, ВТО.
On the evolution and understanding of the institution of general exceptions in Articles XX and XXI of the General Agreement on Tariffs and Trade (GATT)
Annotation:
History shows that for many years, exceptions to international merchandise trade arrangements have largely failed to function well. The introduction of the institution of general exclusions is associated with the processes of changing trade relations, on the one hand, and the reform of basic institutions, on the other, based on development needs.
Key words: GATT, ATC, TRIPS, WTO
Исключения такого рода впервые появились в Генеральном соглашении по тарифам и торговле 1947 года (ГАТТ 1947 года)[2], а затем были включены в Генеральное соглашение по тарифам и торговле 1994 года (ГАТТ 1994 года)[3] после учреждения Всемирной торговой организации (ВТО)[4]. Однако исключения в отношении безопасности также существуют в ряде других норм системы ВТО, включая Соглашение по торговым аспектам прав интеллектуальной собственности (ТРИПС, TRIPS)[5] и Генеральное соглашение по торговле услугами (ГАТС, GATS)[6]. До недавнего времени Органу по разрешению споров ВТО (ОРС ВТО)[7] не приходилось выносить окончательных решений относительно значения и сферы применения этих исключений. Тем не менее, проблематика, связанная с исключениями из международных договоренностей по торговле товарами, находится в центре многочисленных торговых споров.
В современной российской доктрине за последние годы появилось немало исследований, посвященных проблемам применения и толкования норм и правил ВТО. При этом центральное место во многих работах стал занимать анализ практики ОРС ВТО[8]. Наряду с этим проводятся исследования и мероприятия, посвященные, кроме прочего, анализу положений статьи XXI. Особо стоит отметить работу по данному направлению коллективов кафедр международного права Дипломатической академии МИД России и юридического факультета МГУ[9].
О.В. Кадышевой детально исследован т.н. «прецедент Катара», когда в 2017 году ОАЭ, Саудовская Аравия и Бахрейн предприняли в отношении Катара ряд мер: закрытие морских границ с Катаром и запрет доступа катарских воздушных судов в воздушное пространство; запрет захода в свои порты всем судам, принадлежащим Катару, катарским физическим или юридическим лицам; и всем судам под флагом Катара; закрытие офисов некоторых катарских поставщиков услуг на территории и т.д[10]. При этом определение услуг в международной торговле на многостороннем уровне не установлено и выделяют[11] различные подходы к его содержанию.
История формирования международных норм в области исключений из международных договоренностей о торговле товарами свидетельствует о давнем признании договаривающимися сторонами ГАТТ, а теперь и членами ВТО, весьма чувствительного характера этого исключения. Члены ВТО традиционно воздерживаются от предъявления юридических возражений против мер, основанных на безопасности, и от ссылки на исключение из правил безопасности в качестве защиты. Нынешние споры, связанные не только с недавними тарифами, введенными Соединенными Штатами, но и с другими торговыми ограничениями, введенными Объединенными Арабскими Эмиратами (ОАЭ) и Россией, нарушают эту «культуру сдержанности», поднимая вопрос о том, в какой степени исключение безопасности является «самооценкой». Вместо того чтобы понуждать ВТО выносить решения по этому спорному вопросу, члены ВТО должны сотрудничать по более широкому спектру вопросов для решения обостряющихся проблем международной торговой системы.
Всемирная торговая организация признана высоким достижением международного сообщества в деле эффективного и недискриминационного регулирования мировой торговли[12]. ВТО является регулирующим органом, основывающимся на многосторонних соглашениях и консенсусном принятии решений ее членами. Чтобы сохранить демократическую и справедливую систему, ВТО пытается избежать односторонности, обеспечивая участие членов в многосторонних переговорах, а не в односторонних действиях, которые экономически неэффективны и несправедливы. Односторонность в контексте международной торговли обычно ассоциируется с протекционизмом, который искажает рынки путем возведения барьеров; это превращает свободный рынок в контролируемый рынок. Отдельные авторы при этом отмечают тенденцию усиления глобального протекционизма в мировой экономике с начала мирового кризиса 2008–2009 годов[13].
Односторонние действия не поощряются и не одобряются в рамках ВТО. Об этом свидетельствует частая односторонность США, которая была частью импульса и мотивации, вдохновивших создание новой системы разрешения споров в рамках ВТО. Однако многосторонние соглашения далеки от совершенства. Международные соглашения могут быть заведомо трудными для выполнения, и свидетельством тому служат многочисленные неудачные раунды торговых переговоров; тем не менее, они признаны стать справедливой и открытой системой. Поэтому уже давно было признано, что членам ВТО должно быть разрешено отклоняться от своих обязательств по праву ВТО и предпринимать односторонние действия для достижения определенных законных и надлежащих политических целей, таких как защита окружающей среды, здоровье или общественная мораль.
Способность участвовать в достижении политических целей за пределами сферы торговли является суверенной прерогативой любого члена ВТО. Таким образом, статья XX ГАТТ позволяет государствам-членам отступать и отклоняться от своих обязательств по многосторонним соглашениям и предпринимать односторонние действия в соответствии с областью применения этой статьи. Этот правовой инструмент является императивным, поскольку он позволяет членам ВТО иметь определенный уровень автономии в отношении ценности, которую они придают вышеупомянутым вопросам, таким как здоровье и общественная мораль, что, в свою очередь, позволяет членам ВТО устанавливать согласованные правила в контексте их приоритетных убеждений и целей. Без такого механизма система ВТО стала бы излишне жесткой; она была бы не в состоянии приспособиться к разнообразной иерархии, которую страны устанавливают для различных ценностей. Таким образом, режим может стать слишком ограничительным и поставит либерализацию торговли на первое место в повестке дня без должного учета других целей.
Структура статьи XX ГАТТ выглядит следующим образом. Статья XX оперирует двухэтапной проверкой несогласованной ВТО меры, которую член организации может попытаться навязать со своей стороны. Во-первых, эта мера должна быть обоснована в соответствии с пунктами статьи (пункты a – j). Во-вторых, эта мера также должна быть обоснована в соответствии с вводной частью, являющейся существенным критерием для обеспечения того, чтобы эта мера не была просто прикрытием для произвольно дискриминационных действий, которые на самом деле являются замаскированным торговым ограничением[14]. Толкование статьи XX ГАТТ, благодаря ее способности позволить членам узаконить несогласованные с ГАТТ меры, является вопросом, который вызвал многочисленные споры.
Первый шаг к установлению того, может ли член ВТО узаконить несогласованное с ГАТТ действие, состоит в том, чтобы проиллюстрировать, что эта мера вписывается в один из подразделов статьи XX, а именно пункты a – j[15]. Эти разделы охватывают широкий круг политических оснований, таких как: защита общественной морали; защита жизни или здоровья человека, животных или растений, или сохранение исчерпаемых ресурсов.
Подразделы содержат различные квалификационные утверждения в отношении их применимости. Например, пункт b требует, чтобы мера, которую член пытается обосновать, была «необходимой», тогда как пункт g просто требует, чтобы мера «соответствовала» цели политики. Возможно, неудивительно, что подразделы, требующие, чтобы мера просто «соотносилась» с целью политики, были широко истолкованы, как это показано в решении группы экспертов «Канада – меры, влияющие на экспорт сельди и лосося»[16].
Cледует отметить, что, когда Канада подняла этот вопрос в рамках старого режима урегулирования споров ГАТТ, несмотря на это низкое требование, она не смогла удовлетворить его с точки зрения третейской группы. Если бы Канада добилась успеха в осуществлении своих мер в соответствии с канадским законом «О рыболовстве» 1970 года, это означало бы искусственную защиту части ее рыбной промышленности посредством односторонних действий.
Эта широкая интерпретация была подтверждена в «знаковом» решении США о запрете импорта креветочных продуктов[17], в котором Апелляционный орган ВТО подтвердил расширительную оценку, касающуюся того, может ли та или иная мера быть временно обоснована в соответствии с пунктом g. Эти решения группы экспертов иллюстрируют преднамеренное использование ВТО слов с широкими определениями для первоначальной классификации меры в рамках сферы применения g. Такое широкое и расширительное понимание и толкование в соответствии с пунктом g можно рассматривать как маяк для членов ВТО, чтобы узаконить односторонние и протекционистские действия под видом статьи XX, тем не менее, эта широкая формулировка требований была поддержана экологическими группами и органами, и для некоторых эти решения демонстрируют высокую ценность, которую ВТО готова придавать общественным идеалам, таким как окружающая среда, даже по сравнению с основной целью ВТО по либерализации торговли.
В своей работе Д.С. Боклан указывает на необходимость включения в пакет дополнительных стандартов соглашений ВТО по охране окружающей среды[18].
Нам такой подход кажется неоднозначным. Когда рассматривая эти вопросы, следует иметь в виду, что ВТО не это организация, занимающаяся защитой окружающей среды.
Включенные в него положения об охране окружающей среды только способствуют достичь целей других специализированных международных организаций. Кроме того, в содержащихся положениях только подчеркивается, что в ВТО участники признают наличие проблем для торговли и интересов каждого участника.
Статья XX (b) ГАТТ позволяет сторонам принимать меры необходимо для защиты жизни и здоровья людей, животных или растений. Как уже было сказано при рассмотрении критерия необходимости, защита всегда признаётся за жизнь и здоровье человека, животных и растений, международное сообщество в качестве всеобъемлющей задачи. ВТО никогда не оспаривало этот тезис. Также не оценивается и выбираемая государством степень необходимой защиты жизни и здоровья.
Широкое толкование квалифицирующего заявления в отношении подразделов, таких как пункт g, вряд ли является новым применением закона. Однако, возможно, более неортодоксальным является широкое и всеобъемлющее толкование положений, таких как пункт b, которые требуют, чтобы мера «была необходимой».
Естественно, можно было бы ожидать, что «необходимое» будет иметь более высокий порог для установления. Однако, несмотря на то, что он начинался как относительно строгий тест, квалификационное утверждение «необходимо» с тех пор стало интерпретироваться на низком уровне. Ранние панельные решения, такие как дело «США-бензин»[19], в которых говорилось об «обязанности сбалансировать либерализацию торговли с другими общественными ценностями»[20], сначала установили планку приемлемого стандарта. Однако это продолжалось недолго.
Еще одним ранним решением группы было дело «Таиланд-ограничения на ввоз сигарет»[21]. В этом случае третейская группа должна была оценить, могут ли меры Таиланда, направленные на импорт сигарет, которые являются несогласованной мерой ГАТТ, быть оправданы в соответствии с пунктом XX (b) «охрана здоровья человека». Здесь группа постановила, что до тех пор, пока не будет найден вариант, который был бы менее противоречил ГАТТ и достиг бы той же цели и законной защиты, эта мера будет «временно оправдана»[22]. Это решение ясно демонстрирует расширение сферы применения статьи XX. Однако Таиланду в данном случае не удалось продемонстрировать, что эти меры являются наименее противоречивыми из имеющихся мер ГАТТ. Это решение отражает стандарт, первоначально применявшийся ВТО для оценки того, что следует считать «необходимым».
Упомянутое выше правило быстро стало еще более размываться другими недавними решениями группы экспертов, которые применяли заметно более низкие стандарты. Например, в деле «ЕС – меры, затрагивающие асбест и продукты, содержащие асбест»[23], группа постановила, что решение о том, является ли эта мера «необходимой», фактически зависит от того, является ли мера, введенная Францией, «разумной». В подтверждение этого другое решение группы, дело «Корея-меры, влияющие на импорт говядины», снова предприняло шаги по снижению требований «необходимости», заявив, что мера не должна быть «необходимой или неизбежной». Далее группа пришла к выводу, что мера, которая просто «вносит вклад» может быть адекватной[24]. Это было дополнительно дополнено и поддержано самым последним решением третейской группы в деле «Китай-публикации и аудиовизуальной продукции», которое подтвердило подход, принятый в решении группы экспертов в Корее. Таким образом, предоставляя членам ВТО возможность действовать в одностороннем порядке и отдавать приоритет другим важным целям и задачам, стоящим выше цели либерализации торговли.
Все вышеприведенные решения демонстрируют мягкое толкование, которое третейская группа и апелляционный орган решили принять при рассмотрении вопроса о том, как истолковать слово «необходимо». Именно эти решения привели ученых к критике постоянно расширяющейся сферы применения статьи XX.
Рост и расширение пункта g для включения живых существ в качестве исчерпаемого ресурса является примером того, как можно развивать подраздел статьи XX. Не исключено, что и другие подразделы могут подвергнуться такой же «метаморфозе». Например, было предложено, чтобы пункт e, касающийся продуктов тюремного труда, мог бы стать ключевым элементом статьи XX, если бы он включал продукты рабского труда. Кроме того, некоторые ученые обсуждали вопрос о том, можно ли увеличить размер пункта, касающегося общественной морали, с тем чтобы включить в него вопросы прав человека. Таким образом, даже уже в значительной степени интерпретированной формулировкой пунктов a – j все еще существует потенциал для дальнейшего роста и расширения, еще более отходя от консенсуса и демократической системы многосторонних соглашений в сторону усиления односторонности.
Такое расширительное толкование обусловлено вновь обретенным вниманием к другим аспектам международного права и признанием государствами-членами того, что либерализация торговли должна быть взвешена и сбалансирована с другими важными общественными целями и задачами. В противоположность этому, однако, если бы оставалась узкая интерпретация, то законные цели вне либерализации торговли могли бы быть проигнорированы и «маргинализированы». Это может сигнализировать ВТО как международному институту представляющему правовую и политическую позицию, что торговля всегда должна «превзойти» другие ценности.
Учитывая вышеизложенное, можно предположить, что институтам и праву ВТО во многом еще только предстоит стать (при том понимании, что членами ВТО будут преодолены нынешние политические «нигилистические» договоренности относительно роли этой международной организации в деле защиты от «санкций» и односторонних экономических мер государств) эффективным средством защиты торгово-экономических интересов, в том числе, и Российской Федерации[25].
Именно это широкое толкование привело некоторых к утверждению, что статья XX в настоящее время является слишком обширной и поэтому может использоваться членами ВТО для сокрытия протекционистских мер, препятствующих свободной торговле. Отдельные авторы отмечают, что развивающиеся страны и Россия в большей степени используют меры, ограничивающие импорт, в то время как развитые страны, применяют меры, стимулирующие экспорт[26].
В этой связи в статье утверждается, что это чрезмерное упрощение вопроса и что существование вводной части и ее строгое и ограничивающее толкование означает, что это невозможно и что государства-члены не могут действовать в одностороннем порядке, чтобы эгоистично защитить себя ценой повышения эффективности в рамках международной торговли.
Статья XXI ГАТТ гласит, в частности: ничто в настоящем Соглашении не должно толковаться …
- b) как препятствующее любой договаривающейся стороне предпринимать такие действия, которые она считает необходимыми для защиты существенных интересов своей безопасности: …
- ii) в отношении торговли оружием, боеприпасами и военными материалами, а также торговли другими товарами и материалами, которая осуществляется, прямо или косвенно, для целей снабжения вооруженных сил;
iii) если они принимаются в военное время или в других чрезвычайных обстоятельствах в международных отношениях …[27]
Это положение имеет некоторую неопределенность. В протоколе Секретариата ГАТТ 1987 года по статье XXI ГАТТ 1947 года был зафиксирован случай, в котором договаривающиеся стороны ГАТТ обсудили меры, принятые в соответствии со статьей XXI(b)(ii), и восемь случаев, в которых они обсудили меры, принятые в соответствии со статьей XXI(b)(iii).[28] Кроме того, Секретариат ГАТТ заявил, что в 1975 году Швеция уведомила об ограничениях импорта кожаной обуви, пластмассовой обуви и резиновых сапог, «принятых в соответствии с духом статьи XXI»[29]. в то время Швеция пояснила, что эти импортные квоты основываются на соображениях безопасности: «Политика [Швеции] в области безопасности … требует поддержания минимального внутреннего производственного потенциала в жизненно важных отраслях промышленности … для обеспечения поставок основных продуктов, необходимых для удовлетворения основных потребностей в случае войны или других чрезвычайных ситуаций в международных отношениях»[30].
Этот пример подчеркивает, насколько обширным может быть исключение ВТО в отношении безопасности, если читать воспринимать его в контексте охвата всей отрасли, которую член ВТО может счесть необходимой для «удовлетворения основных потребностей»[31]. Другие договаривающиеся стороны «выразили сомнение в обоснованности «шведских мер в соответствии со статьей XXI, отметив отсутствие» подробного экономического обоснования «и тот факт, что они были введены «в период высокой безработицы в их собственных странах». Тем не менее, проблема решилась, когда Швеция позже решила прекратить квоты, по крайней мере, в отношении кожаных и пластиковых ботинок[32].
За последние несколько лет в ВТО возник ряд споров, связанных с исключением из правил безопасности. Наиболее показательный — это спор Украины с российскими ограничениями на транзитные перевозки из Украины в третьи страны через Россию. Украина заявляла о нарушении положений статьи V[33] ГАТТ о «свободе транзита». В ответ Россия сослалась на исключение безопасности в статье XXI[34].
В 2017 году Катар обратился с просьбой о создании третейской группы в отношении «мер, принятых в контексте принудительных попыток экономической изоляции», якобы введенных ОАЭ против Катара[35]. Катар предъявлял претензии в соответствии с ГАТТ, ГАТС и ТРИПС, в том числе, в соответствии с положениями, касающимися транзита и отсутствия дискриминации. ОАЭ утверждали, что в соответствии с исключениями из этих трех соглашений в области безопасности они были «вынуждены принять меры в ответ на финансирование Катаром террористических организаций»[36].
Дополнительные споры возникли и в связи с введением США тарифов на импорт стали и алюминия в соответствии со статьей 232 («обеспечение национальной безопасности») Закона о расширении торговли 1962 года. Из стран, экспортирующих эти продукты в Соединенные Штаты, только Аргентина, Австралия, Бразилия и Республика Корея освобождены от этих тарифов, причем Австралия подлежит мониторингу в рамках нераскрытого соглашения, а остальные три страны соглашаются на импортные квоты сомнительной законности ВТО. Восемь стран и ЕС инициировали споры ВТО против Соединенных Штатов в связи с этими тарифами: Китай, Индия, Канада, Мексика, Норвегия, Россия, Швейцария и Турция. Кроме того, Соединенные Штаты начали шесть споров против ответных тарифов, введенных Канадой, Китаем, Европейским Союзом, Мексикой, Россией и Турцией. По большинству из этих пятнадцати споров уже были запрошены третейские группы ВТО[37].
Заявления членов ВТО с момента начала этих споров ВТО выражали, с одной стороны, идею о том, что политические действия выходят за рамки урегулирования споров ВТО или ВТО вообще, а с другой стороны, что торговые действия, предпринятые по соображениям безопасности, должны быть тщательно изучены при рассмотрении конкретного спора ВТО, как и любые другие торговые действия, и в случае констатации нарушений, должна быть реализована соответствующая ответственность государств-участников за ненадлежащую реализацию международных договоров. А. Петренко утверждает, что исключения из правил торговли по соображениям безопасности уравновешиваются хорошо функционирующим пониманием того, что исключение должно применяться редко, обдуманно и добросовестно[38].
Предположение о том, что исключение в отношении безопасности является полностью определяемым вводящей его страной, приобретает еще более крайнюю форму с точки зрения Соединенных Штатов, которые рассматривают это исключение как «не подлежащее судебному разбирательству». То есть, согласно Соединенным Штатам, как только член ВТО ссылается на исключение в отношении безопасности в споре ВТО, все, что может сделать третейская группа ВТО, занимающаяся этим вопросом, — это признать эту ссылку и не делать никаких дальнейших выводов[39]: «Вопросы национальной безопасности – это политические вопросы, которые не подлежат пересмотру и не могут быть разрешены путем урегулирования споров ВТО»[40].
Если ВТО возьмет на себя обязательство пересмотреть ссылку на статью XXI, это подорвет легитимность системы урегулирования споров ВТО и даже «жизнеспособность» ВТО в целом[41].
Эти заявления не преувеличивают значения исключения в области безопасности для будущего ВТО. В нынешнем «климате» и с учетом сохраняющейся озабоченности США в отношении Апелляционного органа ВТО Соединенные Штаты теоретически могут выйти из ВТО, если комиссия решит оценить ссылку члена на статью XXI (особенно свою собственную). Поскольку Дохийский раунд практически завершился, выход США из него может стать последним ударом, от которого ВТО не сможет оправиться. Однако решение группы не делать этого может быть столь же проблематичным для легитимности ВТО, создавая возможность огромного потенциала для несогласованных торговых действий: «На том основании, что безопасность может быть подорвана зависимостью от иностранных поставок, страна может … ограничить свой импорт, либо дискриминационно, либо иным образом, ссылаясь на оговорку о безопасности соглашения. Это способствовало бы тенденции к автаркии, которую соглашение якобы должно было устранить»[42].
Группа экспертов, которая просто согласилась с тем, что член ВТО сослался на исключение в отношении обеспечения в соглашении ВТО, может также не выполнить свое обязательство «провести объективную оценку рассматриваемого вопроса, включая объективную оценку … применимости и соответствия соответствующим охватываемым соглашениям»[43].
Члены ВТО, которые согласны с Соединенными Штатами в том, что третейские группы ВТО не могут рассматривать обращение члена ВТО к исключению безопасности ВТО, — это ОАЭ, Бахрейн, Саудовская Аравия и Египет[44]. Россия, по-видимому, придерживается аналогичной точки зрения в споре, возбужденном против нее Украиной[45]. Однако Россия может столкнуться с трудностями в достижении последовательной позиции по статье XXI, учитывая ее собственные претензии к американским тарифам на сталь и алюминий.
С другой стороны, Европейский союз утверждает, что статья XXI представляет собой «позитивную защиту», в отношении которой ответчик несет бремя доказывания, включая доказательство того, что оспариваемая мера подпадает под один из пунктов этого положения. По мнению Европейского Союза, слова, которые он считает в статье XXI(b), квалифицируют только слово «необходимые», а не подпункты (i) — (iii), которые третейская группа должна отдельно и объективно оценить. Группа должна также определить, может ли ответчик «обоснованно считать, что эта мера необходима», основываясь на объяснениях ответчика[46]. Европейский союз подчеркивает сходство между статьей XXI ГАТТ[47] и статьей XX, предполагая, что подход к толкованию, разработанный Апелляционным органом ВТО в отношении статьи XX, включая строгий критерий необходимости, может быть адаптирован к статье XXI[48].
Вопрос о том, являются ли слова, которые он считает необходимыми, квалифицирующими или только слова «для защиты его существенных обеспечительных интересов» в статье XXI(b), а также подпункты (i) — (iii) пункта (b), имеет важное значение. Например, в подпункте ii) говорится о существенных интересах безопасности, связанных не только с торговлей оружием, но и «с такой торговлей другими товарами и материалами, которая прямо или косвенно осуществляется в целях снабжения военного учреждения». Как показано на примере шведской обуви, торговля практически любыми товарами или материалами может рассматриваться как косвенное участие в военных поставках, в зависимости от того, насколько широко определяется это понятие. Аналогичным образом, в подпункте (iii) говорится о существенных интересах безопасности, принимаемых во время не только войны, но и «других чрезвычайных ситуаций в международных отношениях», которые могут быть истолкованы третейской группой или ответчиком в узком или широком смысле.
Отсутствие практики, основанной на пунктах «c», «e», «f», «h», «i», «j» указывает на надвигающиеся трудности с внедрением таких основ. В частности, в рамках исследования мы рассмотрели основания, по которым они существуют на данный момент или подтверждаются практикой ОРС ВТО. Это подпункты «a», «b», «g», «d».
В контексте пункта «а» статьи XX ГАТТ[49], согласно общественной морали, на наш взгляд, стандарты «хорошего» и «плохого» поведения понятны, поддерживаются обществом или нацией или существуют от их имени. При применении конкретной нормы важно, чтобы мера была направлена на защиту интересов сообщества или нации[50].
Эти споры, связанные с безопасностью, и особенно те, которые непосредственно затрагивают Соединенные Штаты, создают очень непростые обстоятельства на фоне глобальной торговой напряженности. Девять заявителей ВТО против тарифов США, по-видимому, попытались смягчить некоторую напряженность, охарактеризовав эти тарифы как защитные меры, которые допускаются при условии соблюдения подробных требований, изложенных в соглашении ВТО о гарантиях. Эта характеристика, предназначена для того, чтобы позволить членам ВТО вводить ответные тарифные меры против импорта из США в соответствии со статьей 8 Соглашения о гарантиях. Такой подход позволяет избежать прямого применения исключения в отношении безопасности в статье XXI ГАТТ[51], хотя это исключение все еще может применяться к соглашению о гарантиях. Однако, как подчеркивали Соединенные Штаты, эти тарифы были введены в соответствии с разделом 232, а не законом США о гарантиях, и Соединенные Штаты оправдывают их в соответствии со статьей XXI, а не Соглашением о гарантиях[52].
Системные реформы по любому проблемному вопросу деятельности или регулирования ВТО в настоящее время маловероятны. В любом случае, исключение в его нынешнем виде уже отражает баланс между потребностью государств-членов в автономии в обеспечении собственной безопасности и интересами многосторонней торговой системы в предотвращении односторонних торговых действий. Если третейская группа должна вынести решение об исключении из обеспечительного права, то ее единственно возможным вариантом действия является применение почтительного подхода, оценивающего обращение ответчика к исключению в соответствии с обычными правилами толкования договоров для определения того, действовал ли ответчик добросовестно[53].
Чтобы избежать вынесения решения, спорящие стороны должны найти взаимоприемлемое решение этих споров вне системы урегулирования споров ВТО при поддержке соответствующих органов, Секретариата ВТО и других членов ВТО. Что касается споров с США, в частности, то эта возможность, вероятно, будет зависеть от прогресса на других направлениях, таких как обсуждение в рамках ВТО вопроса о назначении состава апелляционного органа (в настоящее время заблокированного по вине США), заключение новых или пересмотр действующих торговых соглашений США с третьими странами и китайско–американские торговые конфликты. Только обратившись к анализу этих проблем, ВТО смогла бы прийти к более стабильному пониманию в отношении оценки исключений по соображениям безопасности.
[1] Тонких П.С. Исключения по соображениям национальной безопасности в контексте реформы ВТО // Торговая политика. 2019. № 3. с. 7.
[2] Генеральное соглашение по тарифам и торговле от 30 октября 1947 года. Всемирная торговая организация / Электронный ресурс/Режим доступа: https://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/gatt47_01_e.htm (дата обращения: 20.10.2020).
[3] Генеральное соглашение по тарифам и торговле, Марракеш, 1994. Всемирная торговая организация / Электронный ресурс / Режим доступа: http://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/gatt47_01_e.htm. (дата обращения: 20.10.2020).
[4] Всемирная торговая организация (ВТО) / Электронный ресурс / Режим доступа: https://www.wto.org/ (дата обращения: 20.10.2020).
[5] Соглашение по торговым аспектам прав интеллектуальной собственности от 15 апреля 1994 года. Всемирная торговая организация / Электронный ресурс / Режим доступа: https://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/27-trips_01_e.htm (дата обращения: 20.10.2020).
[6] Генеральное соглашение по торговле услугами. Всемирная торговая организация / Электронный ресурс / Режим доступа: https://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/26-gats.pdf (дата обращения: 20.10.2020).
[7] Орган по разрешению споров Всемирной торговой организации. Всемирная торговая организация / Электронный ресурс / Режим доступа: https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/dispu_body_e.htm (дата обращения: 20.10.2020).
[8] Зенкин И.В. Право Всемирной торговой организации. – М.: Международные отношения, 2014; Исполинов А.С. Применение норм соглашений ВТО национальными судами: теория и практика // Государство и право. – 2014 . — № 9; Вельяминов Г.М. Международное право: опыты. – М.: Статут, 2015; Он же. Право национальное и международное. – М.: РГ-Пресс, 2017; Право ВТО: теория и практика применения: монография/ под ред. Л.П. Ануфриевой. – М.: Норма: ИНФРА-М, 2016; Смбатян А.С. Всемирная торговая организация: уникальность и адекватность // Право ВТО. – 2012. – № 1; Она же. Процедура разрешения споров Всемирной торговой организации // Право ВТО. – 2014. – № 2; Она же. Толкование и применение правил Всемирной торговой организации: монография. – М.: ИНФРА-М, 2017; Шумилов В.М. Право Всемирной торговой организации (ВТО): учебник для магистров и аспирантов; М.: Издательство Юрайт, 2013; Он же. Феномен права ВТО и законодательство России // Современный юрист. – 2013. – № 2. Цит. по: Комендантов С.В. О реализации «исключений по соображениям национальной безопасности» в практике ГАТТ/ВТО. Образование и право. 2019. № 10. С. 36.
[9] Кадышева О.В. Может ли защитить ВТО от санкций? – доклад в рамках круглого стола «Западные санкции и российский бизнес: комплаенс в эпоху новых вызовов», юридический факультет МГУ, Москва, 30 марта 2018 г.
[10] Цит. по: Комендантов С.В. О реализации «исключений по соображениям национальной безопасности» в практике ГАТТ/ВТО. Образование и право. 2019. № 10. С. 37.
[11] Еликбаев К.Н. Содержание понятия «услуга» применительно к международным торгово-экономическим отношениям // Научный журнал «Государственное и муниципальное управление. Ученые записки». № 3 (сентябрь). 2019. — С. 259-262.
[12] Право ВТО: теория и практика применения: монография / под. ред. Л.П. Ануфриевой. М.: Норма, 2016. С. 347.
[13] Еликбаев К.Н. Мировые тенденции развития интеграционных отношений в условиях усиления протекционистских настроений // Вестник Башкирского института социальных технологий. Серия «Регионалистика и этнополитика» № 3 (40) сентябрь 2018. – с. 50 – 67.
[14]Генеральное соглашение по тарифам и торговле, Марракеш, 1994. – URL: http://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/gatt47_01_e.htm. (дата обращения: 20.10.2020).
[15]Там же.
[16] L/6268. Panel Report, Canada — Measures Affecting Exports of Unprocessed Herring and Salmon. 22/03/1988. – https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/gatt_e/88icecrm.pdf. (дата обращения: 20.10.2020)
[17] DS58: United States – Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products. – https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds58_e.htm. (дата обращения: 20.10.2020)
[18] Боклан Д.С. О необходимости включения в многостороннее соглашение ВТО норм об охране окружающей среды // Международное право. 2009. № 3.
[19] DS2: United States – Standards for Reformulated and Conventional Gasoline. – https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds2_e.htm. (дата обращения: 20.10.2020)
[20]Там же.
[21] DS371: Thailand – Customs and Fiscal Measures on Cigarettes from the Philippines. – https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds371_e.htm. (дата обращения: 20.10.2020)
[22]Ibid.
[23] DS135: European Communities – Measures Affecting Asbestos and Products Containing Asbestos. – https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds135_e.htm. (дата обращения: 20.10.2020)
[24] DS161: Korea – Measures Affecting Imports of Fresh, Chilled and Frozen Beef. – https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds161_e.htm. (дата обращения: 20.10.2020)
[25] Комендантов С.В. О применении норм и правил Всемирной торговой организации (ВТО) и реализации положений института «исключений по соображениям безопасности» в практике ГАТТ/ВТО // Международный правовой курьер. 2019. № 1. С. 35.
[26] Еликбаев К.Н. Ключевые особенности и причины нового глобального протекционизма // Евразийский юридический журнал № 12 (127) 2018 – с. 481 – 483.
[27] Генеральное соглашение по тарифам и торговле, Марракеш, 1994. – URL: http://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/gatt47_01_e.htm. (дата обращения: 20.10.2020)
[28] Negotiating Group on GATT Articles, Article XXI: Note by the Secretariatpara. 14, GATT Doc. MTN.GNG/NG7/W/16. (дата обращения: 20.10.2020)
[29] General Agreement on Tariffs and Trade,Minutes of Meeting Held in the Palais des Nations, Geneva, on 31October1975, GATT Doc. C/M/109, 9 (Nov. 10, 1975).
[30] GATT 1947,Sweden – Impor tRestrictions onCertain Footwear, para. 4, GATT Doc. L/4250 (Nov. 17, 1975). (дата обращения: 20.10.2020).
[31]Там же.
[32] General Agreement on Tariffs and Trade [GATT 1947],Minutes of Meeting Held in the Palais des Nations, Geneva, on 31October1975 , GATT Doc. C/M/109, 9. (дата обращения: 20.10.2020).
[33]Слезы Украины: Россия победила в ВТО. Режим доступа — https://www.gazeta.ru/business/2019/04/26/12324163.shtml (дата обращения: 20.10.2020).
[34] Australia’s Third Party Executive Summary, Russia – Measures Concerning Traffic in Transit, para. 13, WT/DS512. (дата обращения: 20.10.2020). По информации Минэкономразвития России, 5 апреля 2019 г. третейская группа Органа по разрешению споров ВТО признала необоснованными претензии Украины к России по спору об ограничении транзита товаров, следующих с территории Украины через территорию Российской Федерации (DS512). Оспариваемые Украиной запреты и ограничения введены, в частности, на основании Указа Президента РФ от 1 января 2016 г. № 1 «О мерах по обеспечению экономической безопасности и национальных интересов Российской Федерации при осуществлении международных транзитных перевозок грузов с территории Украины на территорию Республики Казахстан или Киргизской Республики через территорию Российской Федерации» и постановления Правительства РФ от 1 января 2016 г. № 1 «О мерах по реализации Указа Президента РФ от 1 января 2016 г. № 1». Спор был начат в сентябре 2016-го. По результатам рассмотрения претензий Украины третейская группа пришла к выводу, что все оспариваемые меры приняты Россией для защиты существенных интересов своей безопасности в условиях чрезвычайных обстоятельств в международных отношениях. Они полностью соответствуют Статье XXI Генерального соглашения по тарифам и торговле («Исключения по соображениям безопасности») и иным обязательствам России в ВТО. Этот спор имеет системное значение для организации в целом. На протяжении всего существования структуры ГАТТ/ВТО страны неоднократно прибегали к мерам, ограничивающим торговлю, по соображениям национальной безопасности. Однако до настоящего момента в ВТО отсутствовало какое-либо толкование статьи XXI ГАТТ. Выводы третейской группы особо важны в контексте инициированных некоторыми членами ВТО, в том числе Российской Федерацией, судебных разбирательств против США. «В прошлом году США ввели пошлины на импорт стали и алюминия, и теперь американские власти пытаются объяснить этот шаг именно необходимостью защиты национальной безопасности. Принятое решение делает наши аргументы в споре с США более весомыми. Наша победа в ВТО, таким образом, имеет системное значение для развития организации и должна стать одним из элементов планирующейся реформы», — отметил глава Минэкономразвития России. Решение в споре DS512 вступит в силу после его утверждения Органом ВТО по разрешению споров, если одна из сторон спора не направит апелляцию. (Источник: http://economy.gov.ru/minec/about/structure/depTorg/2019040202, дата обращения 7 ноября 2020 г.).
[35] Request for the Establishment of a Panel by Qatar, United Arab Emirates – Measures Relating to Trade in Goods and Services, and Trade-Related Aspects of Intellectual Proper ty Rights, para. 1, WT/DS526/2. (дата обращения: 20.10.2020)
[36]Qatar Seeks WTO Panel Review of UAE Measures on Goods, Services, IP Rights, WTO (Oct. 23, 2017).See also WTO, Dispute Settlement Body – Minutes of Meeting – Held in the Centre William Rappard on 23 October 2017, para. 4.4, WT/DSB/M/403 (Feb. 20, 2018) (дата обращения: 20.10.2020)
[37] Request for the Establishment of a Panel by the United States, Canada – Additional Duties on Certain Products from the United States, WT/DS557/2 (Oct. 19, 2018). P. 45
[38] Петренко А. Экономические санкции и их оспаривание в ВТО в контексте исключений по соображениям национальной безопасности (статья XXI:(b)(iii) ГАТТ) // Международное правосудие. 2016. № 2 (18). С. 73.
[39] Third Party Executive Summary of the United States of America, Russia – Measures Concerning Traffic in Transit, paras. 7–8, 18, WT/DS512 (дата обращения: 20.10.2020)
[40] United States – Certain Measures on Steel and Aluminium Products, WT/DS548/13 (July 6, 2018). (дата обращения: 20.10.2020)
[41]Statements by the United States at the Meeting of the WTO Dispute Settlement Body34 (Oct. 29, 2018). (дата обращения: 20.10.2020)
[42] Генеральное соглашение по тарифам и торговле, Марракеш, 1994. – URL:http://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/gatt47_01_e.htm. (дата обращения: 20.10.2020)
[43]Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Dispute sart. 11, Marrakesh Agreement Establishing the World Trade Organization, Annex 2, Apr. 15, 1994, 33 ILM 1125. (дата обращения: 20.10.2020)
[44] European Union: Third Party Written Submission, Russia – Measures Concerning Traffic in Transit , paras. 24, 38, WT/DS512 (Nov.8, 2017). (дата обращения: 20.10.2020)
[45] Australia’s Third Party Executive Summary, Russia – Measures Concerning Traffic in Transit, para. 13, WT/DS512 (Feb. 27, 2018). (дата обращения: 20.10.2020)
[46] European Union: Third Party Written Submission, Russia – Measures Concerning Traffic in Transit , paras. 24, 38, WT/DS512 (Nov.8, 2017). (дата обращения: 20.10.2020)
[47] Генеральное соглашение по тарифам и торговле, Марракеш, 1994. Всемирная торговая организация / Электронный ресурс / Режим доступа: http://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/gatt47_01_e.htm. (дата обращения: 20.10.2020).
[48]European Union: Third Party Written Submission, Russia – Measures Concerning Traffic in Transit , paras. 24, 38, WT/DS512 (Nov.8, 2017). (дата обращения: 20.10.2020)
[49] Генеральное соглашение по тарифам и торговле, Марракеш, 1994. Всемирная торговая организация / Электронный ресурс / Режим доступа: http://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/gatt47_01_e.htm. (дата обращения: 20.10.2020).
[50] Бикмаметова Р.Р. Статья ХХ Генерального соглашения по тарифам и торговле в практике Органа по разрешению споров Всемирной торговой организации. Дисс. на соискание ученой степени кандидата юридических наук. МГУ им. М.В. Ломоносова. – М.: 2016. с. 16.
[51]Генеральное соглашение по тарифам и торговле, Марракеш, 1994. Всемирная торговая организация / Электронный ресурс / Режим доступа: http://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/gatt47_01_e.htm. (дата обращения: 20.10.2020).
[52]Statements by the United States at the Meeting of the WTO Dispute Settlement Body 34 (Oct. 29, 2018).
[53] Australia’s Third Party Executive Summary, Russia – Measures Concerning Traffic in Transit, para. 13, WT/DS512 (Feb. 27, 2018) (дата обращения: 20.10.2020)
К.Н. Еликбаев
Заместитель директора
Департамента функционирования
внутренних рынков
Евразийской экономической комиссии,
магистрант Дипломатической академии МИД России
С.В. Комендантов
к.ю.н., доцент кафедры международного права
Дипломатической академии МИД России,
член Российской ассоциации
международного права,
государственный советник Российской Федерации III класса
wtolaw@yandex.ru
