Аннотация: Вопрос правомерности односторонних экономических и политических санкций государств в науке исследован мало, а практика их применения неоднозначна. Насколько корректно с правовой точки зрения применять термин «санкции» к односторонним принудительным государственным мерам? Свою оценку дает автор статьи.
Annotation: The question of the legality of bilateral economic and political sanctions countries in science has been poorly studied, and their application is ambiguous. Is it correct, from the legal point of view, to use the term «sanctions» to the unilateral coercive measures of government? The author gives answer to these questions.
Автор:
Данельян Андрей Андреевич, заведующий кафедрой государства и права Дипломатической академии МИД РФ, кандидат юридических наук, доцент
Andrey A. Danelyan, Head of the Department of State and Law of the Diplomatic Academy of the Russian Federation, PhD, Associate Professor
Ключевые слова: иностранный инвестор, экономические санкции, политический риск.
Владимир Путин – выступление на Генеральной ассамблее ООН, фото: kazanfirst.ru
До настоящего времени наукой международного права не выработано единого понятия международно-правовых санкций. Многие отечественные специалисты согласны с определением санкций, предложенным Г.И. Тункиным: «В современном международном праве санкция выступает как правовое последствие правонарушения и выражается в применении к государству-правонарушителю мер принуждения»[1].
Большинство авторов публикаций по данной теме склоняются к тому, что термин «санкции» используется только в отношении принудительных мер, применяемых Советом Безопасности ООН и другими международными организациями на основании главы VII Устава ООН. При этом в самом Уставе ООН термин «санкции» не используется. Согласно ст. 41 Устава ООН Совет Безопасности может применять для осуществления своих решений следующие меры принуждения, не связанные с использованием вооруженных сил: полный или частичный перерыв экономических отношений, железнодорожных, морских, воздушных, почтовых, телеграфных, радио или других средств сообщения, а также разрыв дипломатических отношений[2]. Указанные меры Совет Безопасности ООН определяет как экономические санкции. Например, в резолюции Совета Безопасности ООН S/RES/665(1990) от 25 августа «Ситуация в отношениях между Ираком и Кувейтом» говорится, что «Совет Безопасности … приняв решение в резолюции 661(1990) ввести экономические санкции в соответствии с главой VII Устава Организации Объединенных Наций, …»[3].
Следует отметить, что в вышеуказанных случаях речь идет о международных санкциях в контексте реализации ответственности государств за совершенное ими правонарушение. Однако отдельной проблемой являются санкции, применяемые государствами в одностороннем порядке без решения Совета Безопасности ООН. Указанные санкции могут применяться по политическим мотивам при отсутствии правонарушения со стороны государства, в отношении которого вводятся санкции, и исходя из анализа практики их применения, могут состоять в следующем:
– запрещение или ограничение финансовых операций и внешнеэкономических сделок;
– ограничение выдачи виз и запрещение въезда на территорию страны иностранным гражданам;
– замораживание зарубежного имущества и банковских счетов должностных лиц и организаций;
– приостановление реализации программ экономической и технической помощи, военно-технического сотрудничества;
– эмбарго на поставки оружия;
– отказ от реализации различных форм сотрудничества, понижение уровня доверия и взаимопонимания, замораживание контактов и связей.
Вопрос правомерности односторонних экономических и политических санкций государств в науке исследован мало, а практика их применения неоднозначна. Насколько корректно с правовой точки зрения применять термин «санкции» к односторонним принудительным государственным мерам? Данный вопрос затрагивает проблему разграничения санкций и ответственности государств, а также неотделим от сложившейся к настоящему времени теории самостоятельности института «санкций» в международном праве.
Комиссия международного права ООН предлагает использовать для обозначения односторонних действий государств термины «ответные меры» или «контрмеры»[4]. Этой же позиции придерживаются многие представители науки. По мнению И.И. Лукашука «принуждение, будь то контрмеры или санкции, является самостоятельным институтом, который связан с ответственностью, …»[5]. Ю.Н. Жданов полагает, что «применительно к государствам адекватным термином является «контрмера» (ответная мера). Контрмеры представляют собой принудительные меры «горизонтального характера», предпринимаемые потерпевшим государством в отношении государства-правонарушителя»[6]. М.М. Богуславский подчеркивает: «Иногда санкциями в современном международном праве называются также меры принудительного характера, которые применяют государства индивидуально в рамках самопомощи в ответ на совершение другим государством без применения вооруженной силы правонарушений, затрагивающих его законные интересы или права. Как уже отмечалось выше, в этих последних случаях более правильным было бы применение термина не «санкции», а «ответные меры» или «контрмеры»[7].
Для обозначения индивидуальных мер Российской Федерации в отношении иностранного государства, иностранных организаций и граждан применяется термин «специальные экономические меры», которые применяются на основании Федерального закона от 30.12.2006 № 281-ФЗ «О специальных экономических мерах»[8] и заключаются в запрете на совершение действий и (или) возложении обязанности совершения действий и иных ограничений, перечисленных в п. 2 ст. 3 указанного закона.
По мнению М.В. Рыжовой «Односторонние экстерриториальные меры принуждения, применяемые отдельными государствами при отсутствии соответствующего решения Совета Безопасности ООН, не обладают легитимностью в соответствии с современным международным правом, основанном на Уставе ООН, и необоснованно именуются санкциями»[9]. Похожей точки зрения придерживается Ю.Н. Жданов. По его мнению «применение отдельными государствами термина «санкции» для своих односторонних принудительных действий подразумевало бы презумпцию их законности и исключало бы постановку вопроса о международно-правовой ответственности за их совершение»[10].
Однако автор статьи придерживается иного мнения. В современных исторических условиях одной из особенностей международных отношений является возросшее число случаев применения экономических санкций со стороны участников этих отношений. Так, до 1989 г. Совет Безопасности ООН применял экономические санкции дважды[11], а после 1990 г. экономические санкции применялись Советом Безопасности ООН в 16 случаях[12]. В это же время значительно в большем количестве применялись государствами односторонние экономические санкции. Как отмечают И.Ф. Газизов и Р.М. Галиев «в прошлом веке санкции применялись часто: в 1950-х г.г. – 15 случаев введения санкций, в 1960-х г.г. – 20, в 1970-х г.г. – 37, в 1980-х г.г. – 23 и более 50 случаев в 1990-х г.г.»[13].
Столь значительное увеличение случаев применения экономических санкций можно объяснить, прежде всего, процессом глобализации, в условиях которого усиливается взаимодействие экономик различных государств, происходит активная интеграция рынков капиталов, товаров, услуг, труда и др. В этих условиях ограничение или прекращение экономических связей между государствами, ограничение притока иностранных инвестиций в результате введения экономических санкций может являться реальной угрозой нормальному функционированию экономики государства, его экономической и внутриполитической стабильности, а следовательно, эффективным средством давления на государство. Особенно этим рискам подвержены экономики развивающихся стран, к числу которых относится и Россия. В современном глобальном мире экономические санкции государств, особенно принимаемые коллективно, являются эффективной альтернативой военным мерам для разрешении споров и конфликтов.
Поскольку на данном историческом этапе санкции активно используются на практике, а сам термин «санкции» достаточно часто употребляется в юридической литературе для обозначения принудительных мер отдельных государств, автор считает возможным обосновать актуальное и новационное понимание санкций по политическим основаниям в контексте их правового значения.
Автор статьи полагает, что в доктрине международного права и на практике термин «санкции» может использоваться как для обозначения принудительных мер, применяемых Советом Безопасности ООН и другими международными организациями на основании Устава ООН, так и для обозначения принудительных мер, применяемых отдельными государствами. При этом принудительные меры отдельных государств вводятся на основании актов национального законодательства и сфера их действия ограничена территорией соответствующего государства. Учитывая различие правовой природы указанных принудительных мер, сферы их действия, способов реализации и т.п., для их разграничения в первом случае возможно использовать, по мнению автора статьи, термин «международные санкции», а во втором случае – «национальные санкции».
Различие между международными санкциями и национальными санкциями состоит, в частности, в том, что Совет Безопасности ООН применяет санкции в случае угрозы миру, любого нарушения мира или акта агрессии, а национальные санкции, как показывает практика, применяются и в других случаях. Например, согласно п. 2 ст. 1 Федерального закона Российской Федерации «О специальных экономических мерах» основанием принятия таких мер помимо резолюций Совета Безопасности ООН является «международно-противоправное деяние либо недружественное действие иностранного государства или его органов и должностных лиц, представляющие угрозу интересам и безопасности Российской Федерации и (или) нарушающие права и свободы ее граждан»[14].
Единообразное понимание «национальных санкций» позволило бы устранить произвольную трактовку принудительных мер, применяемых отдельными государствами в одностороннем порядке или коллективно. Для определения понятия «национальных санкций» вполне возможно, на взгляд автора статьи, использовать отдельные положения Резолюция 56/83 Генеральной Ассамблеи ООН от 12 декабря 2001 г. «Ответственность государств за международно-противоправные деяния»[15], в которой раскрывается понятие «контрмер» в связи с международно-противоправными деяниями и условия их применения.
Согласно ст. 22 приложения к указанной Резолюции государство вправе отказаться от исполнения своих международно-правовых обязательств в отношении другого государства, когда оно совершило в отношении первого противоправное деяние. В этом случае, применяемые государством принудительные меры, будут считаться правомерными. Одним из условий правомерности принудительных мер, в соответствии со ст. 51 приложения к Резолюции, является их пропорциональность. Цель же принудительных мер состоит в том, чтобы побудить государство выполнить его международно-правовые обязательства. При этом принудительные меры государства не могут затрагивать его обязательства: а) воздерживаться от угрозы силой или ее применения; б) по защите основных прав человека; в) гуманитарного характера; г) вытекающие из императивных норм общего международного права (ст. 50).
На основании указанных положений Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН об ответственность государств за международно-противоправные деяния, а так же с учетом норм Федерального закона Российской Федерации от 30.12.2006 № 281-ФЗ «О специальных экономических мерах» автор статьи предлагает понимать под национальными экономическими и политическими санкциями «неблагоприятные принудительные меры временного характера, применяемые государством на основании акта национального законодательства, или в соответствующих случаях применяемые интеграционными объединениями государств на основании иных актов, в виде ответных мер на международное противоправное/недружественное действие иностранного государства, которое представляет угрозу интересам и безопасности государства, применяющего национальные санкции, и (или) нарушает права и свободы лиц этого государства».
В современном международном праве отсутствуют нормы, прямо запрещающие государству применять национальные санкции. Следует согласиться с утверждением профессора М. Шрёдера о том, что «попытки, которые в прошлом предпринимались странами третьего мира и социалистическими странами, квалифицировать экономические санкции как «экономическое принуждение», подпадающее под запрет применения силы согласно ст.2 (абз. 4) Устава ООН, не увенчались успехом. Резолюции ООН, в которых экономическое принуждение осуждается как мера, противоречащая принципу невмешательства, ввиду отсутствия устоявшейся правовой позиции, разделяемой большинством государств, не приобрели обязательной силы»[16].
В случаях, когда национальные санкции причиняют ущерб третьим государствам или их инвесторам, они вправе рассматривать эти санкции как недружественные акты и считать их основанием для принятия таких мер самозащиты, как реторсии и репрессалии. Если же национальные санкции нарушают международные обязательства государства перед третьим государством и его инвесторами, то у них возникает право оспаривать эти санкции в рамках многосторонних организаций, например, ВТО, ЕС, НАФТА и др. Так, Премьер-министр Российской Федерации Д. Медведев в ходе Петербургского международного юридического форума 2014 г. заявил, что санкции США в отношении России противоречат нормам ООН и ВТО, в связи с чем «Россия оспорит нелегитимные санкции США во Всемирной торговой организации, а заодно проверит объективность и непредвзятость этой организации»[17].
Справедливости ради надо отметить, что проблема экономических санкций, в результате которых вводятся запреты или ограничения на осуществление инвестиций третьих лиц в иностранную собственность, недостаточно разработана в доктрине и ей мало внимания уделяется на практике. На сегодняшний день основная часть научных работ по этой теме написана западными специалистами[18]. Среди отечественных юристов о необходимости решения указанной проблемы говорил В.Д. Денисенко[19]. При этом автор опирался в своем исследовании преимущественно на анализ теоретического материала зарубежных специалистов. Данный вопрос также освещался в работах В.М. Шумилова[20] и др. российских авторов.
Таким образом, санкции являются одной из форм принуждения. Любое государство вправе защищать собственные интересы всеми законными средствами, включая специальные меры принудительного характера. Национальные санкции применяются государством в пределах его суверенных полномочий и порождают юридические последствия в пределах его юрисдикции. По этой причине международное право не может препятствовать какому-либо государству ограничивать определенную деятельность его граждан и юридических лиц.
Сомнение в правомерности национальных санкций может появиться в тех случаях, когда они применяются при отсутствии международно-противоправного деяние, либо недружественного действия иностранного государства, т. е. без привязки к международно-правовой ответственности, либо когда национальные санкции носят экстерриториальный характер.
Список литературы:
- Богуславский М.М. Международное экономическое право. М.: Международные отношения, 1986.
- Газизов И.Ф., Галиев Р.М. Анализ влияния санкций на экономику России / Экономика и современный менеджмент: теория и практика // Сб. ст. по материалам L междунар. науч.-практ. конф. № 6 (50). Новосибирск: Изд. «СибАК», 2015. С. 46-54.
- Данельян А.А. Экономические санкции как политический риск при осуществлении иностранной инвестиционной деятельности // Аграрное и земельное право. – 2016. – № 1 (133). – С. 99–102.
- Данельян А.А. Правовые аспекты политических рисков при осуществлении иностранной инвестиционной деятельности // Евразийский юридический журнал. – 2014. – № 5 (72). – С. 52–54.
- Данельян А.А. Международно-правовые гарантии возмещения убытков в ходе осуществления иностранной инвестиционной деятельности // Аграрное и земельное право. – 2014. – №3 (111). – С. 85–90.
- Данельян А.А. Международно-правовой механизм урегулирования инвестиционных споров // Аграрное и земельное право. – 2014. – №4 (112). – С. 103–108.
- Данельян А.А. Международное экономическое право в условиях глобализации: проблемы развития // Право и государство: теория и практика. – 2014. – №1 (109). – С.127–132.
- Данельян А.А. Иностранные инвестиции: некоторые аспекты взаимодействия международного и национального права // Евразийский юридический журнал. – 2011. – № 8 (39). – С. 57–60.
- Денисенко В.Д. Международно-правовые вопросы национализации иностранных инвестиций: дис. … канд. юрид. наук: спец. 12.00.10. М.: РГБ, 2005.
- Жданов, Ю. Н. Принудительные меры в международном праве: автореф. дис. д-ра юрид. наук: спец. 00.10 / Ю. Н. Жданов. М.: МГИМО (университет) МИД РФ, 1999.
- Лукашук И. И. Кодификация права международной ответственности // Московский журнал международного права. – 2002 г. – № 3.
- Рыжова, М.В. Экономические санкции в современном международном праве: автореф. дис. канд. юрид. наук: спец. 12.00.10. / Рыжова, Мария Валерьевна. – Казань, 2006.
- Тункин Г.И. Теория международного права. М., 1970.
- Шумилов В.М. Международное финансовое право. Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Междунар. отношения, 2011.
[1] Тункин Г.И. Теория международного права. М., 1970. С.300.
[2] Устав Организации Объединенных Наций (Принят в г. Сан-Франциско 26.06.1945) // Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. – Вып. XII. – М. 1956. С. 14 – 47.
[3] Резолюция S/RES/665(1990) Совета Безопасности ООН от 25 августа 1990 г. «Ситуация в отношениях между Ираком и Кувейтом» [Электронный ресурс]. – URL: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/575/89/IMG/NR057589.pdf?OpenElement (дата обращения – 25.08.2015).
[4] См.: Ежегодник Комиссии международного права. – Нью-Йорк: ООН, 1979. – Т 2. – Ч. 2.
[5] Лукашук И. И. Кодификация права международной ответственности // Московский журнал международного права. – 2002 г. – № 3. – С. 8.
[6]Жданов, Ю. Н. Принудительные меры в международном праве: автореф.
дис. д-ра юрид. наук: спец. 12.00.10 / Ю. Н. Жданов. М.: МГИМО (университет) МИД РФ, 1999. – C. 12.
[7] Богуславский М.М. Международное экономическое право. М.: Международные отношения, 1986. – С. 247.
[8] Собрание законодательства РФ. – 2007. – № 1 (1 ч.). – Ст. 44.
[9] См.: Рыжова, М.В. Экономические санкции в современном международном праве: автореф. дис. канд. юрид. наук: спец. 12.00.10. / Рыжова, Мария Валерьевна. – Казань, 2006. – С. 8.
[10] Жданов, Ю. Н. Там же. – С. 11-12.
[11] В 1966 г. санкции применялись в отношении Южной Родезии, а в 1977 г. в отношении ЮАР.
[12] См.: Рыжова, М.В. Там же. – С. 8.
[13] Газизов И.Ф., Галиев Р.М. Анализ влияния санкций на экономику России / Экономика и современный менеджмент: теория и практика // Сб. ст. по материалам L междунар. науч.-практ. конф. № 6 (50). Новосибирск: Изд. «СибАК», 2015. С. 46-54.
[14] Собрание законодательства РФ. – 2007. – № 1 (1 ч.). – Ст. 44.
[15] Резолюция 56/83 Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций от 12 декабря 2001 г. «Ответственность государств за международно-противоправные деяния» [Электронный ресурс]. – URL: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N01/477/99/PDF/N0147799.pdf?OpenElement (дата обращения – 21.08.2015).
[16] Международное право / В.Г. Витцтум [и др.]; пер. с нем., 2-е изд. / [В. Бергманн, сост.]. – М.: Инфотропик Медиа, 2015. – С. 887.
[17] См.: Российская газета. 2014. № 6409 (137).
[18] См.: Lowenfeld A.F. Congress and Cuba: The Helms-Burton Act // The American Journal of International Law. 1996. Vol. 90. № 3. P. 419—434; Stefaan Smis S., Van der Borght K. The EU-U.S. Compromise on the Helms-Burton and D’Amato Acts // The American Journal of International Law. 1999. Vol. 93. № 1. P. 227—236; Chifor G. Caveat Emptor: Developing International Disciplines for Deterring Third Party Investment in Unlawfully Expropriated Property // Law and Policy in International Business. 2002. Vol. 33. № 2. P. 179—282; Gelpern A., Harrison M. Ideology and performance in privatization: A case study // Harvard International Law Journal. 1992. Vol. 33. № 1. Р. 240—254; Welke B.J. GATT and NFTA v. The Helms-Burton Act: Has the United States Violated Multilateral Agreements // Tulsa Journal of Comparative and International Law. 1996. Vol. 4. № 2. Р. 361—378; Hoffmann B. The Helms-Burton law and its consequences for Cuba, the United States and Europe [Электронный ресурс]. — URL: http://lasa.international.pitt.edu/lasa98/hoffmann.pdf (дата обращения — 17.03.2014), и др.
[19] Денисенко В.Д. Международно-правовые вопросы национализации иностранных инвестиций: дис. … канд. юрид. наук: спец. 12.00.10. М.: РГБ, 2005.
[20] Шумилов В.М. Международное финансовое право. Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Междунар. отношения, 2011. C. 278—284.
