В данной статье рассматриваются глобальные и региональные факторы, которые негативным образом сказываются на сохранности объектов морского наследия. Особое внимание уделено проблемам определения поддающейся проверке связи, правового регулирования инфраструктурных работ на море и подводных погружений, правового регулирования коммерческой эксплуатации морского наследия, а также экологическим факторам. Отдельное внимание уделено проблемам морского наследия Черного и Балтийского морей. Анализируется деятельность региональных механизмов по защите морского наследия, отмечается немаловажная роль Совета государств Балтийского моря по урегулированию данного вопроса.
Ключевые слова: международное право, морское наследие, морские музеи, ПАСЕ, Совет государств Балтийского моря, ЮНЕСКО, поддающаяся проверке связь, инфраструктурные работы, коммерческая эксплуатация, экология моря.
International legal problems of maritime heritage protection
In this article are considered global and regional factors which negatively affect safety of maritime heritage objects. Particular attention is paid to the problems of determining a verifiable link, the legal regulation of infrastructure works of the sea and diving, the legal regulation of the commercial exploitation of maritime heritage, as well as environmental factors. Special attention is paid to the problems of the maritime heritage of the Black and Baltic Seas. Activities of regional mechanisms on protection of maritime heritage are analyzed and the important role of Council of the states of the Baltic Sea for settlement of mentioned above problems is noted.
Key words: international law, maritime heritage, maritime museums, PACE, Council of Baltic Sea States, UNESCO, verifiable link, infrastructure works, commercial exploitation, sea ecology.
Морское наследие представляет собой важную часть культурного наследия человечества, объекты которого являются свидетельством важных исторических событий – освоения новых территорий, географических открытий, морских баталий, переселения народов. Осознание значимости морского наследия как ценного источника исторической информации способствовало в последние десятилетия активизации сотрудничества государств в данной области как на глобальном, так и на региональном уровнях.
Особую роль в области глобального сотрудничества государств в сфере выявления и охраны культурного наследия, в том числе подводного, играет ЮНЕСКО. Под эгидой данного специализированного учреждения ООН было принято несколько конвенций, затрагивающих правоотношения, в том числе, в области охраны морского наследия: Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия 1972 г. (далее — Конвенция 1972 г.), Конвенция об охране подводного культурного наследия 2001 г. (далее — Конвенция 2001 г.) и Конвенция об охране нематериального культурного наследия 2003 г. (далее — Конвенция 2003 г.).
Особое внимание к вопросу охране морского наследия на региональном уровне проявляет ПАСЕ (Парламентская ассамблея Совета Европы). В рамках данного органа была предпринята попытка определить перечень объектов, которые можно отнести к европейскому морскому наследию: «… исторические суда (включая затонувшие суда), недвижимое наследие (порты, прибрежные морские, речные и канальные сооружения) и документального наследия (книги, архивы, картины, музыка и другие объекты)»[1].
Необходимо отметить, что существуют глобальные негативные факторы, которые приводят к масштабному повреждению и разрушению ценных морских артефактов. К ним относятся увеличение объема инфраструктурных работ на море, добыча морепродуктов с использованием траления, развитие рекреационного дайвинга. Также к числу потенциальных угроз для морского наследия следует отнести и резко меняющиеся климатические условия, природные катастрофы, а также испытания новых видов оружия и вооруженные конфликты на территориях, где оно расположено.
Помимо перечисленных факторов можно выделить следующие проблемы, в частности, правовые, которые создают угрозу сохранности объектов морского наследия.
- Отсутствие в международном праве определения термина «морское наследие».
Ни в конвенциях, принятых под эгидой ЮНЕСКО, ни в Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. не дается определения морского наследия.
Вопрос о том, насколько необходимо закрепление в международном праве определения данного понятия остается открытым, так как большинство государств при охране соответствующих объектов вполне успешно применяют национальное законодательство, а также положения Конвенций 1972 г., 2001 г. и 2003 г., соответственно.
С другой стороны, исходя из перечня объектов, который содержится в Резолюции ПАСЕ, перечень объектов морского наследия намного шире, чем круг объектов, охватываемый вышеуказанными договорами. Таким образом, некоторые ценные объекты морского наследия могут «выпадать» из поля зрения законодателя.
- Проблема определения поддающейся проверке связи.
Необходимо отметить, что если в большинстве случаев установить принадлежность корабля не составляет большого труда, то определение принадлежности его груза, представляющего культурную или археологическую ценность, может вызывать определенные трудности и часто приводит к межгосударственным спорам.
Много нареканий у зарубежных авторов вызывает такая формулировка Конвенции 2001 г., как «поддающаяся проверке связь»[2]. Она означает, что государство может претендовать на обнаруженный объект подводного культурного наследия в том случае, если его связь с объектом может быть доказана. В «Заявлении о заинтересованности», изложенном в обновленных в 2015 г. ЮНЕСКО «Оперативных руководящих принципах для Конвенции об охране подводного культурного наследия», заинтересованному государству необходимо подтвердить «поддающуюся проверке связь» с обнаруженным объектом, путем предоставления Генеральному директору ЮНЕСКО результатов научных экспертиз, исторической или любой другой адекватной документации[3].
Вместе с тем, в самой форме «Заявления о заинтересованности» не установлено, какие именно экспертизы требуется провести, и какая другая документация достаточна для подтверждения «поддающейся проверке связи».
В качестве документов, которые могут подтвердить «поддающуюся проверке связь», мы предлагаем указывать, например, выписки из национального реестра кораблекрушений, выписки из государственного судового реестра, архивные документы, включая архитектурные, градостроительные, садово-парковые проекты зданий и сооружений (если вопрос касается затопленных ландшафтов, поселений или архитектурных объектов), а также отчеты искусствоведческих, физико-химических и историко-культурных (археологических) экспертиз.
- Проблема правового регулирования инфраструктурных работ на море.
Инфраструктурные работы на море, такие как создание гаваней, нефтяных платформ и иных установок и сооружений могут влиять на направление подводных течений и приводить к эрозии морского дна. При этом объекты морского наследия, которые ранее находились под слоем грунта, обнажаются, что приводит к их постепенному разрушению. Многочисленные исследователи отмечают негативный эффект, который оказывает освоение морских пространств, связанное с реализацией крупномасштабных экономических проектов, на морское наследие[4].
Кроме того, при прокладке кабелей и трубопроводов по морскому дну некоторые кампании намеренно уничтожают объекты, чтобы не тратить финансы на разработку нового маршрута их прокладки. В этом смысле отсутствие глобальной системы информирования о проведении инфраструктурных работ и контроля за ними, представляется особенно опасным.
На данный момент не существует международного договора, который бы обязывал и регламентировал порядок проведения предварительной археологической разведки, предпринимаемой в связи с планированием инфраструктурных работ на море с целью избежать повреждения ценных объектов расположенных на морском дне. Данным институтом нередко пренебрегают, так как расходы по его проведению лежат на компании, планирующей инфраструктурные работы.
- Проблема правового регулирования подводных погружений.
Проблема правового регулирования подводных погружений приобрела на сегодняшний момент большую актуальность, в связи с развитием рекреационного дайвинга, а также облегчением доступа к техническим средствам для глубоководных погружений. По всему миру объекты морского наследия страдают от вандализма, расхищения, так называемого «сувенирного сбора» и просто неосторожного обращения с оборудованием.
ЮНЕСКО предпринимает усилия, чтобы предотвратить повреждения объекта под водой при его осмотре и изучении. С этой целью экспертами был разработан и принят в 2013 г. Кодекс этических норм дайвинга на подводных археологических объектах»[5]. Однако данный документ носит исключительно рекомендательный характер.
- Проблема правового регулирования коммерческой эксплуатации объектов морского наследия.
Проблема правового регулирования подводных погружений тесно связана с проблемой коммерческой эксплуатации морских объектов, их незаконным оборотом. Особую актуальность в последнее время приобрела интернет-торговля указанными объектами. Также ценный груз затонувших исторических кораблей, который представляет культурную и иную ценность, распродается на международных аукционах.
За последние десятилетия останки затонувших исторических судов, в том числе «Титаника», подвергались разграблению и разрушению. В результате, большое количество артефактов было утрачено навсегда и, таким образом, не доступно для общественности.
По мнению Дж. Нафцигера, ситуация с «Титаником» подчеркивает необходимость в создании более эффективного правового режима охраны затонувших кораблей, их грузов и других ценных подводных объектов[6].
Необходимо отметить, что продажа подводных артефактов с аукционов, во-первых, приводит к их рассредоточению, оседанию в частных коллекциях, а в ряде случаев, и безвозвратной потере; во-вторых, приносит меньшую прибыль, чем экспонирование этих же артефактов в музеях; в-третьих, устраняет общественную значимость объектов морского наследия и подводных артефактов, представляющих историческую, культурную или иную ценность.
- Экологические (экобиологические) проблемы, возникающие в связи с мероприятиями по сохранению подводного артефакта.
К числу негативных факторов относятся и экологические проблемы различного рода, а также экобиологические. Например, после того, как затонувший корабль был обнаружен и установлена его историческая и культурная ценность, встает вопрос о том, какую форму охраны к нему применить. Будет ли это охрана in situ (сохранение объекта там, где он был обнаружен), как того рекомендует Конвенция 2001 г., или государство решит сделать из него музей, как в случае со шведским боевым кораблем «Ваза», что предполагает целый комплекс мероприятий по его поднятию со дна и последующей консервацией.
Если государство выбирает музеефикацию объекта, то это может повлечь целый ряд экологических проблем. Затонувшие корабли, которые долгое время находятся под водой, становятся сложной экосистемой. Тем самым, поднимая корабль со дна, будет нарушена уже сложившаяся на протяжении десятилетий, а то и столетий система обитания подводных организмов.
Перейдем к рассмотрению региональных проблем.
Региональные проблемы.
- Проблема экологии Черного и Балтийского морей.
Проблема экологии Черного и Балтийского морей затрагивает, в первую очередь, предотвращение ущерба от опасных химических веществ, которые были затоплены по окончании Второй мировой войны. В связи с тем, что на данный момент морском дне происходят процессы, разрушающие корпуса затонувших кораблей, подводных лодок, летательных аппаратов и контейнеров с опасными веществами, ситуация приобрела угрожающий характер.
С одной стороны, затонувший корабль, имеющий историческое значение, нуждается в охране. С другой стороны, встает вопрос о том, каким образом без ущерба для объекта и экологии моря будет проведена утилизация контейнеров с взрывчатыми и отравляющими веществами, находящимися на борту данного судна, либо расположенных в непосредственной близости от него.
Таким образом, эта проблема требует разработки международно-правовых актов, регламентирующих обеспечение экологической безопасности в акватории, где имеются объекты морского наследия.
- Проблема безопасности морских границ.
Существуют два аспекта данной проблемы. Во-первых, морское наследие обладает таким важным критерием, как геополитическая значимость. Это касается в первую очередь объектов, расположенных в приграничной зоне. Геополитическое значение данных объектов заключается в том, что в спорных случаях они могут являться доказательством открытия и освоения нацией (народностью) территории, которая стала предметом межгосударственного спора. Таким образом, морское наследие является свидетельством освоения морских и сухопутных пространств.
В данном контексте нельзя не согласиться с мнением П.А. Филина в том, что «объекты культурного и природного наследия являются стратегическими объектами и должны быть включены в систему государственной охраны границ»[7].
Второй аспект проблемы касается непосредственно безопасности морских границ России и других государств бывшего СССР и связан с ограничением доступа иностранных специалистов к затонувшим объектам с целю предупреждения выявления пассивной системы обнаружения подводных лодок.
- Проблема юридического оформления морских музеев.
Данная проблема характерна как для Российской Федерации, так и для государств — бывших республик СССР. В большинстве случаев, фонды ведомственных музеев при частях ВМФ, военно-морских академиях, судостроительных заводах и научно-исследовательских институтах не включены в состав Музейного фонда Российской Федерации, что может привести к утрате как самих объектов морского наследия, так и информации о них в случае реорганизации или переезда указанных учреждений. Кроме того, у ведомства может не хватать ресурсов для надлежащей консервации и хранения ценного объекта.
Как отмечает Филин П.А., «многие уникальные объекты морского наследия находятся в ведении военных ведомств и не осознаются как историко-культурные памятники. Ярким примером являются форты Кронштадта, находящиеся под угрозой уже не один десяток лет»[8].
Региональные проекты и механизмы по защите морского наследия.
Региональные проекты позволяют морским державам участвовать в международном сотрудничестве по охране и управлению объектами подводного культурного и морского наследия, вне рамок Конвенции 2001 г. Одним из таких проектов стало «Управление подводного культурного наследия» (далее УПКН), который был инициирован в рамках программы Европейского Союза «Культура-2000»[9] с сентября 2006 по август 2009 г.
Основной целью УПКН было повышение эффективности управления подводным культурным наследием, а также содействие распространению информации о подводных объектах и их состоянии[10]. В рамках данного проекта решались задачи по: инвентаризации объектов морского наследия и созданию информационной базы, как на национальном уровне государств-участников данного проекта, так и на международном уровнях, повышению эффективности национального законодательства государств-участников проекта; созданию единой и общедоступной информационной базы объектов морского наследия; информированию общественности о проблемах охраны морского наследия; созданию специальной Географической информационной системы (GIS) с целю прогнозирования негативного влияния климата на морские объекты.
Стоит отметить и такой важный региональный механизм, как Группа мониторинга в рамках Совета государств Балтийского моря, целью которого является проведение совместных мероприятий, направленных на совершенствование практики и стандартов охраны и управления морским наследием в государствах Балтийского моря.
Отдельного внимания заслуживает проект «Список 100», целью которого является выявление и сохранение наиболее ценных затонувших исторических судов найденных под водой или сохраненных на суше, построенных или используемых в Балтийском море[11].
Проблемы морского наследия государств Балтийского региона обладают определенной спецификой, решение которых возможно только при тесном сотрудничестве государств в рамках международных организаций и проектов.
Подводя итог вышеизложенному, необходимо отметить, что среди глобальных проблем правовой охраны объектов морского наследия ведущая роль принадлежит следующим проблемам:
— отсутствие в международном праве определения термина «морское наследие»;
— проблема определения поддающейся проверке связи;
— отсутствие правового регулирование инфраструктурных работ на море;
— отсутствие правового регулирования подводных погружений;
— отсутствие правового регулирования коммерческой эксплуатации объектов морского наследия.
Что касается региональных проблем, в частности, проблем охраны морского наследия прибрежных государств Черного моря и Балтии, то среди них наиболее важными являются проблемы экологии, безопасности морских границ и юридического оформления морских музеев. Необходимо отметить, что межгосударственное сотрудничество играет важную роль в повышении эффективности национального законодательства в области охраны морского наследия и мониторинга за состоянием его объектов.
[1] P. 8. Resolution 1168 (1998) Future challenges in European maritime science and technology // URL: http://assembly.coe.int/nw/xml/XRef/Xref-DocDetails-EN.asp?FileID=16652&lang=EN. – Дата обращения: 21.05.2017.
[2] Конвенция ЮНЕСКО «Об охране всемирного культурного и природного наследия» (Париж, 16 ноября 1972 г.) // Нормативные акты ЮНЕСКО по охране культурного наследия. Юни Принт, М., 2002.
[3] См.: Оперативные руководящие принципы для Конвенции об охране подводного культурного наследия CLT/HER/CHP/OG1 // ЮНЕСКО. – Август 2015. – С. 53.
[4] См., например: Чудинов, А.И. Особенности международно-правовой и национальной охраны объектов подводной археологии при проведении общественных работ // Ежегодник морского права 2008. Юбилейное издание к 40-летию Ассоциации морского права. – М.: Линкор, – 2009. – С. 463 – 467.
[5] UNESCO Code of Ethics for Diving on Underwater Cultural Heritage Sites // Сайт ЮНЕСКО [Электронный ресурс] // URL: http://www.UNESCO.org/new/en/culture/themes/underwater-culturalheritage/divers/code-of-ethics/. – Дата обращения: 21.05.2017.
[6] See: Nafziger, James A.R. Historic Salvage Law Revisited // Ocean Development and International Law. – 2000. – Vol. 31. – Issue 1–2. – Р. 81– 96.
[7] Филин, П. А. Морское наследие как важнейший фактор развития морской деятельности России // Первая Международная научно-практическая конференция «Проблемы изучения и сохранения морского наследия России». – СПб.: Терра-Балтика. – 2010. – 27–30 октября. – С. 115.
[8] С. Сивкова, В. Мартусь, Ю. Наумов, П. Филин. Морское наследие России // Морская политика России. М., Сентябрь 2009. — С. 24.
[9] See: Decision № 508/2000/EC of the European Parliament and of the Council of 14 February 2000 establishing the Culture 2000 programme //Official Journal L 063, 10/03/2000. _ P. 1 _ 9.
[10] MACHU Report Nr. 1. // Amersfoort, 2008. – January. – P. 6.
[11] См.: Домзал, Р. Рабочая группа по объектам береговой культуры и морскому наследию стран Балтийского моря // Проблемы изучения и сохранения морского наследия России: Первая Международная научно-практическая конференция. – СПб.: Терра-Балтика. – 27–30 октября 2010. – С. 47.
Библиографический список:
- Домзал, Р. Рабочая группа по объектам береговой культуры и морскому наследию стран Балтийского моря // Проблемы изучения и сохранения морского наследия России: Первая Международная научно-практическая конференция. – СПб.: Терра-Балтика. – 27–30 октября 2010. – С. 44 — 47.
- С. Сивкова, В. Мартусь, Ю. Наумов, П. Филин. Морское наследие России // Морская политика России. М., Сентябрь 2009. — С. 22 — 27.
- Филин, П. А. Морское наследие как важнейший фактор развития морской деятельности России // Первая Международная научно-практическая конференция «Проблемы изучения и сохранения морского наследия России». – СПб.: Терра-Балтика. – 2010. – 27–30 октября. – С. 107 — 117.
- Чудинов, А.И. Особенности международно-правовой и национальной охраны объектов подводной археологии при проведении общественных работ // Ежегодник морского права 2008. Юбилейное издание к 40-летию Ассоциации морского права. – М.: Линкор, – 2009. – С. 463 – 467.
- Nafziger, James A.R. Historic Salvage Law Revisited // Ocean Development and International Law. – 2000. – Vol. 31. – Issue 1–2. – Р. 81– 96.
Об авторе:
Анисимов Игорь Олегович – к.ю.н., член Российской ассоциации международного права, старший преподаватель кафедры международного права ДА МИД России (119021, г. Москва, Остоженка 53/2, строение 1).
About the author:
Anisimov Igor Olegovich — Candidate of Law, Member of the Russian Association of International Law, Senior Lecturer, Department of International Law, Ministry of Foreign Affairs of Russia (119021, Moscow, Ostozhenka 53/2, Building 1).
