Материал выступления Олега Николаевича Хлестова, Профессора Дипломатической академии МИД России, Чрезвычайного и Полномочного Посла; Постоянного представителя СССР при международных организациях в Вене, в рамках «Теоретического симпозиума — 2015» на факультете Международного права Дипломатической академии МИД РФ 12 февраля 2014 г.
Хлестов Олег Николаевич
Об авторе
Олег Николаевич Хлестов — Профессор Дипломатической академии МИД России, Чрезвычайный и Полномочный Посол; Постоянный представитель СССР при международных организациях в Вене (1979-1988 гг.), Заслуженный юрист России.
About the author
Oleg N. Khlestov — Professor for the Diplomatic Academy of the Russian Foreign Ministry, Extraordinary and Plenipotentiary Ambassador; Permanent USSR Representative to the International Organizations in Vienna (1979-1988), Honored Lawyer of Russia.
Аннотация
В материале затронута тема международного права, регулирующая отношения между государствами. Так, завершившиеся минские переговоры внесли большой вклад в развитие межгосударственных событий. Мы возвращаемся к теме России как правопреемника Советского Союза. Регулирование международного права с участием СССР до Второй Мировой войны зависело от характера международного права. После войны расстановка сил на мировой арене принципиально изменилась, были внесены изменения и в международное право: путем принятия ряда резолюций и других документов война официально была признана в качестве неприемлемого средства разрешения споров.
Annotation
The article is devoted to international law governing relations between states. So the ended Minsk negotiations made a great contribution to the development of inter-state events. We return to the subject of Russia as a successor of the Soviet Union. Regulation of international law involving the Soviet Union before World War II depended on the nature of international law. After the war, the balance of forces in the world has changed fundamentally, as amended and in international law: by adopting a number of resolutions and other documents the war was officially recognized as an unacceptable means of dispute resolution.
Ключевые слова
Теоретический симпозиум, международное право, внутригосударственное право, объективный дуализм.
Говорить в этой аудитории о том, что международное право регулирует отношения между государствами – смешно. Это все знают, это основа, на которой действует государство, и поэтому тема исключительно важная. В нашей стране всё больше и больше раздаются голоса (я не беру пока за рубежом) о том, что международного права нет, что оно умерло и ничего не значит. Мы тут недавно с Алексеем Александровичем Моисеевым в интернете критиковали, у нас тут выступали несколько деятелей по разным каналам. Кинорежиссер Михалков, цитируя одного политолога, доказывал: «Да нет международного права! Это России навязали международное право. Статья 15-ая, вообще, бред какой-то. Западники, американцы внедрили нам эту статью». В Думе раздаются подобные голоса. Я смотрю, как Соловьёв ведёт дискуссию по Украине, и там выступал политолог Куликов: «Да нет международного права!». Я почему об этом говорю? Потому что мы иногда, увлекаясь в своём кругу текущими делами, забываем о том, что нам надо более активно выступать в средствах массовой информации.
В отношении международного права, почему это так важно сейчас? Идёт информационно-пропагандистская война против России. Что я вам буду здесь повторять: нас обвиняют в агрессии, аннексии Крыма, Рада делает различные заявления. Все это нужно официально опровергать. Мы стараемся делать это в Интернете, как можно больше объяснять, комментировать, потому что мы должны защищать международное право и защищать наши интересы.
Относительно Советского Союза, почему я об этом говорю? Дело в том, что Россия – продолжатель Советского Союза. Если мы посмотрим на отношение Советского Союза к международному праву, до Второй Мировой войны всё зависело от характера международного права. Вышинский, который, как известно, был одним из самых видных юристов, рассматривал довоенное международное право в значительной мере как буржуазное. Действовала Версальская система, международное право определяли Франция и Великобритания.
После Второй Мировой войны международное право принципиально изменилось, появились абсолютно другие принципы – война была запрещена как средство разрешения споров, появился Совет Безопасности ООН, наделенный колоссальными правами, которые он, к сожалению, не всегда использует правильно. В мире активно обсуждается юридическая роль или значение юридического решения Совета Безопасности. Все эти вопросы по-другому звучат в современном международном праве, поэтому отношение Советского Союза к международному праву после Второй Мировой войны принципиально изменилось. СССР начал выступать за международное право, чему можно привести массу примеров — резолюция о ликвидации колониализма 60-го года, восстановление норм международного права, участие в разработке международного права, конвенции, всё прочее.
Что касается внутреннего законодательства, то у нас иногда не все понимают, что оно тогда собой представляло. Поскольку я занимался этим на практике, я не со стороны это рассказываю. Например, законодательство Советского Союза. Начиная с 1958-го года, появлялись нормы о приоритете норм договора над нормой внутреннего права, сначала в процессуальной сфере, а с 62-го года и в материальной сфере. Закон 62-го года об основах гражданского права, и законодательство СССР и союзных республик, устанавливал приоритет норм договора в случаях коллизий с внутренним правом, причём не только союзных, но и республиканских. Если союзные республики заключили тогда договор, а они могли заключать, та же Украина, например, в случае коллизии их договора с их внутренним правом, приоритет имела норма договора.
Существовало до десятка таких законодательных актов, и оттуда берет свое начало и современное законодательство, например, Конституция, статья 15, пункт 4. Поэтому вопрос о приоритете норм договора над нормами международного права – это заслуга развития объективного в нашей стране.
Почему Россия это воспреемствовала? Да потому, что Россия после развала Советского Союза, антиконституционного переворота, который был произведён в 90-ом году, была отброшена на 20 лет назад. Было подорваны все механизмы и устои, которые только можно подорвать, и объективно только международное право помогало защищать интересы нашей страны. Поэтому Россия пошла по такому же пути.
Каково же соотношение между международным правом и внутренним правом, какая связь? Что оказывает влияние, как их разделять?
Теоретически можно взять любой вариант. Чем больше учёных, тем более они остроумны, тем более они талантливы, тем больше они найдут признаков и отличий. Но давайте подходить с практической точки зрения. Какая стратегия выгоднее для нашей страны и для развития мирового сообщества? Ограничивающая произвол мощных держав, признающая только право на самооборону в случае вооруженного нападения –стимул для прогрессивного развития всех стран и их внутреннего законодательства. Я и раньше говорил и ещё раз повторю: в Советском Союзе шел именно такой процесс. В 1973 году мы ратифицировали пакт о правах человека, что позволило усовершенствовать, демократизировать наше законодательство. Является ли это позитивным фактом? Безусловно. Поэтому, с моей точки зрения, из чего надо исходить? Является ли внедрение норм международного права во внутреннее право позитивным процессом для государства? Мой ответ – является позитивным, потому что нормы международного права позитивные, прогрессивные. И чем больше оно будет внедрено во внутреннее право, тем лучше.
И тут мы должны затронуть такой аспект. Как известно, есть договорные нормы и, так называемые, обычные, которые складываются путём принятия резолюций, заявлений, и т.п. В нашей теории неоднократно раздавались голоса о том, что можно признать и те, и другие одинаковыми, важными для России. У меня другая точка зрения. Дело в том, что договорные нормы – это, когда государство принимает договор, особенно если он многосторонний, который создаёт нормы международного права. А обычные нормы – это рискованно, потому что Россия сейчас находится не в большинстве на международной арене. Правда, есть понятие решения Совета Безопасности ООН, исполнительные акты, но если они признаются всеми государствами, то они постепенно также могут стать нормами международного права. Но я занимаю такую позицию, что там, где договор, мы всегда это можем решить, вне зависимости от того, связаны мы или не связаны, есть такая норма или нет.
В отношении такого аспекта. Я был главой делегации на конференции по разработке конвенции о праве договоров. Одним из острейших вопросов был: может ли государство односторонними актами прекращать действие международного договора? Была страшная борьба. Да, если это предусмотрено в договоре, там денонсация или выход возможны. Коренное изменение обстоятельства признано в международном праве. А других случаев нет.
США как раз активно выступали за право отменять, исключать договор, признавать его действующим, путём внутреннего одностороннего акта. Мне кажется, они поэтому до сих пор не ратифицировали конвенцию, хотя заявили, что они её применяют на практике. Потому что они выступали против этой статьи, которую мы активно защищали. Я вспоминаю об этом потому, что эти все аспекты имею важное значение для того, какую нам занимать позицию. Договор должен исполняться! Нормы международного права являются по нашей конституции составной частью нашей правовой системы. Какая именно это составная часть? Об этом можно долго и много рассуждать. А вот в случае с коллизией между договором и нормой внутреннего права, ответ однозначен – приоритет нормы договора, и поэтому это надо соблюдать.
Да, и Советский Союз нарушал международное право. Вообще, международное право можно разделить на две части. 80% – это обычные регулирующие международные отношения: экономические, культурные, воздушные, режим мирового океана, континентальный шельф, воздушное право и т.д. Там нет такой остроты. А вот 20% – это нормы, которые связаны с применением вооруженной силы. Устав говорит только о том, в каких случаях вооруженную силу можно применять, обговаривает право на самооборону или роль Совета Безопасности, в случае нападения. Именно эти статьи, конечно, и нарушаются чаще всего.
Если мы посмотрим на историю Советского Союза вплоть до распада СССР, существовало до 30-ти с лишним межгосударственных вооружённых конфликтов, в которых участвовали, в подавляющих случаях, постоянные члены Совета Безопасности ООН. США – до десяти раз, СССР – три раза, Франция, Китай, Великобритания – по два-три раза. Поэтому, конечно, Совет Безопасности ничего не мог сделать, и это естественно. Он достиг определённого уровня возможностей для поддержания мира, но это был предел. Поэтому сейчас мы должны всё-таки выступать за то, что нормы международного права должны иметь приоритет, если это прописано в договоре, и, если государство содержит такую норму.
На сегодняшний день только в Голландии, Бельгии и Люксембурге существует приоритет норм международного права над конституциями. В других странах этого нет. Россия, в этом отношении, выступает за международное право, статьи конституции существуют и должны всячески соблюдаться. Нам нужно, не стесняясь, иногда выступать за соблюдение норм закона.
В отношении закона относительно детей, о запрещении усыновления российских детей гражданам США. Конечно, его приняли по политическим соображениям, но заявили в начале января, что мы его денонсируем, а еще год необходимо будет его исполнять. Наш уполномоченный по правам человека заявлял в Думе, что у нас есть 7 или 8 решений судов, которые надо исполнить. А то, что конвенция должна действовать ещё год, об этом не было сказано. Понимаете, иногда видимо действительно трудно выступать. Но я думаю, что нам, наверное, нужно занимать более чёткую позицию в таких случаях. У нас у самих не все очень хорошо с соблюдением норм международного права, с соблюдением наших договоров.
И последнее. Россия занимает абсолютно правильную позицию в этом вопросе, и нам только надо публично, как можно больше и активнее, выступать и поддерживать вот то, что записано в статье 15-ой, пункт 4, доказывая, что это не навязано кем-то, что это объективная потребность России для защиты её национальных интересов, и для поддержания международного мира, верховенства международного права. Существует целый ряд резолюций в нашей военной доктрине, разделы 13-го, 14-го года, о том, что мы выступаем за верховенство международного права. Не всё международное право имеет верховенство над внутренним правом, но договоры, которые уже заключены, – это безусловно.
Что касается соотношения между нашими и зарубежными решениями судебных учреждений. Если мы возьмём такие международные суды как международный суд ООН, то там решение по уставу носит обязательный характер. Если суд вынес решение против государства, участвовавшего в рассмотрении дела в суде, оно обязано выполнять. Поэтому Советский Союз, как вы знаете, занимал позицию добровольной и обязательной юрисдикции международного суда. Причём некоторые иногда понимают это применительно к исполнительности решения. Но нет. Это относится к процедуре.
Обязательная юрисдикция международного суда – когда по просьбе одной стороны дело передаётся в суд. Добровольная – когда только с согласия двух сторон. И всегда, когда вырабатывались конвенции, где была статья «о порядке передачи дела в суд», мы выступали с позиции, что должна быть только добровольная юрисдикция, с согласия обеих спорящих сторон. Если там появлялась статья, что только с согласия одной стороны, мы делали оговорки. Правда, во времена Шеварнадзе, у нас было несколько таких оговорок сняты. Вот Грузия обратилась в международный суд, и мы всё рассматриваем это дело. Поэтому с международным судом – вот так. А вот что касается Европейского суда, то здесь положение другое. Решение Европейского суда имеет приоритет над решениями нашей судебной системы. Где есть Верховный суд России – там да. И у нас есть решение пленума Верховного суда, по которому признаётся, что решение Европейского суда по правам человека имеет приоритет. А решение Конституционного суда – нет, потому что Конституционный суд рассматривает, соответствует ли Конституции принятое решение или не соответствует. Поэтому приоритета решения Европейского суда над решениями Конституционного суда, с моей точки зрения, нет.
Тут, правда, возникает вопрос: зачем мы вообще присоединились к этой конвенции? Возьмем ПАСЕ. Со всех точек зрения эта организация используется против нас. Мы заплатили /за членство – прим./, если перевести на наши деньги, два миллиарда рублей раз, заплатили вперёд, и доказываем, что мы эффективно там работаем.
Знаете, это, по-моему, ошибка. Причём у нас некоторые так решают, что если есть конвенция, которая нам невыгодна, то можно её не выполнять. Нельзя! Эти все европейские конвенции, и поскольку мы стали участниками, их надо выполнять, но возникает вопрос: «А почему мы должны продолжать быть участниками неких подобных организаций?». Например, когда мы комментировали эту ситуацию, мы заявляли, что нам надо самим приостановить участие в ПАСЕ и приостановить уплату взносов, потому что наши взносы – это 8% всего бюджета ПАСЕ.
Например, американцы большинством проголосовали против Израиля в МАГАТЭ и перестали платить взносы. Говорят: «А нам Конгресс не даёт». И все участники МАГАТЭ через 4 месяца сказали: «Батюшки, так программы-то развития у нас атомной энергетики там не может быть, здесь не может быть. Нет денег». А мы платим, и против нас еще принимают решения. Я почему об этом говорю? Нам надо очень квалифицированно и настойчиво обучать людей международному праву. Вы посмотрите дискуссию Соловьёва. Ведь ничего там по международному праву сказать толком не могут. Посмотрите в Думе идёт дискуссия – плохо говорят. Я думаю, что нам, видимо, нужно нашу ассоциацию ещё больше как-то продвигать, делать акцент на том, чтобы журналисты изучали /международное право – прим./.
Одно время у нас в Дипломатической академии проводили занятия для представителей различных ведомств, как вести переговоры и всё прочее. Видимо, такие вещи надо организовывать в наших институтах, в Думе провести лекции. Я знаю, что в МИДе после войны, в 45-м, 47-м, 48-м году, проводили для высшего состава министерства, начиная с министра, соответствующие занятия, лекции по международному праву. Эта сторона должна быть нами также активно использована. Благодарю за внимание!