В данной статье рассматривается место и роль Республики Северная Македония при массовом исходе вынужденных мигрантов из стран Ближнего Востока в период с 2015 по 2018 гг., и содержит анализ деятельности государства в ходе исполнения взятых на себя международно-правовых обязательств из Конвенции о статусе беженцев 1951 г. и Протокола к ней. Республика Северная Македония не является членом Европейского союза, однако она принимает активное участие в процессе разрешения миграционного кризиса данного периода. Автором анализируется порядок разрешения миграционного кризиса, который затронул практически все европейские государства, с точки зрения принятых мер Республики Северная Македония в области вынужденной миграции.
Ключевые слова: вынужденная миграция, беженцы, лица, ищущие убежище; Республика Северная Македония.
После распада Союзной Федеративной Республики Югославия, и выхода Республики Северная Македония из ее состава в 1991 г., внешняя политика данного государства была направлена на вступление в Европейский союз (ЕС). После положительного заключения со стороны Европейской комиссии в 2005 г. Совет ЕС предоставил статус государства кандидата на вступление в ЕС. С этого момента, государство активно работает над выполнением всех условий для начала переговоров по вступлению в ЕС, в том числе и над приближением национального законодательства к европейскому.
С начало военных конфликтов на территории Ближнего Востока (Сирия, Афганистан и др.) в 2015 г. многие лица были вынуждены покинуть свое постоянное местожительства и обратиться за помощью к другим странам. Случаи, когда речь идет о массовом притоке вынужденных мигрантов за относительно короткий период времени на определенную территорию, в юридической литературе называются массовым исходом мигрантов. В юридической литературе определение данного термина существует только в теории, несмотря на то что он широко используется в международно-правовых актах.
В период массового исхода вынужденных мигрантов из стран Ближнего Востока с 2015 по 2018 гг. многие европейские государства оказались не готовы принять на своей территории такое количество людей и оказать соответствующую правовую помощь. Согласно официальной статистике Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев, на территории ЕС за вышеуказанный период оказались более 5 млн вынужденных мигрантов[1].
Республика Северная Македония также была среди государств, которые не оказались в состоянии справиться с массовым исходом вынужденных мигрантов. Особое опасение вызывал тот факт, что через территорию данного государства проходил один из основных маршрутов передвижения из стран Ближнего Востока в Европу, где тысячи вынужденных мигрантов ежедневно пересекали государственную границу страны. В европейских средствах массовой информации и в научно-правовой литературе данный путь передвижения вынужденных мигрантов получил название «Балканский маршрут» по своему географическому признаку.
Важно отметить, что в международном праве отсутствует определение понятия «вынужденный мигрант». Оно существует только в теории. По мнению автора, данную категорию лиц можно определить как лица, которые нуждаются в помощи по независящим от них причинам и не могут быть против их воли возвращены в государство постоянного проживания.
По мнению автора такое узкое понятие является наиболее подходящим, поскольку для всех категорий вынужденных мигрантов характерно то, что они нуждаются в помощи межгосударственного сообщества; причины, по которым они обращаются за такой помощью, не зависят от их воли; и такая помощь может быть оказана им как на международном, так и на национальном уровне.
Таким образом, к категории вынужденных мигрантов относятся: беженцы, лица, ищущие убежище, лица, перемещённые внутри страны, репатрианты, экологические беженцы и вынужденные переселенцы. Однако, в данной статье, при использовании термина «вынужденный мигрант», автором имеются в виду беженцы и лица, ищущие убежище.
Республика Северная Македония была первой страной в Балканском маршруте, где вынужденные мигранты из государства-члена ЕС (Греция) пересекали границу государства, не являющегося участником ЕС, с целью повторно оказаться на территорию ЕС. Таким образом, вопрос регулирования пересечения государственной границы, порядок оказания помощи вынужденным мигрантам и их статус на территории государств не членов ЕС стал крайне актуальным не только в теории, но и на практике.
На территории ЕС существует Дублинская система оказания помощи вынужденным мигрантам, которая получила название по Дублинской Конвенции 1990 г., определяющая государство, ответственное за рассмотрение ходатайств о предоставлении убежища, поданных в одном из государств-членов Европейского Сообщества[2]. Согласно ст. 7 Дублинской Конвенции 1990 г. ответственность за рассмотрение ходатайства о предоставлении убежища возлагается на государство-член ЕС, ответственное за контроль за въездом иностранца на территорию государств-членов ЕС, кроме случаев, когда иностранец законно въехал на территорию одного из государств-членов ЕС, в котором ему виза не требуется, подает свое ходатайство о предоставлении убежища в другом государстве-члене ЕС, в котором для въезда на его территорию виза ему также не требуется. В таком случае ответственность за рассмотрение ходатайства о предоставлении убежища возлагается на последнее государство.
Однако, ст. 4 Дублинской Конвенции 1990 г. предусматривает исключения из общего правила, поскольку любое государство-член ЕС вправе рассматривать ходатайство о предоставлении убежища, представленное ему иностранцем, даже если такое рассмотрение не входит в его обязанности, при условии, что заявитель, ходатайствующий о предоставлении убежища, согласен на это.
Пользуясь подобной возможностью, канцлер ФРГ А. Меркель заявила, что Германия готова взять на себя ответственность за рассмотрение 500 000 ходатайств вынужденных мигрантов из Сирии[3]. В результате, количество вынужденных мигрантов, желающих подать ходатайство о получении соответствующего статуса в Германии, увеличилось в несколько раз. Важно подчеркнуть, что согласно официальным данным Федерального департамента ФРГ по миграции и беженцам за период с 2015 по 2018 гг. в Германии попросили убежище около 2 млн лиц.
Дублинская система обязывает пограничные службы государства, где вынужденный мигрант пересекает границу ЕС впервые, идентифицировать это лицо, установить его личность, провести первичный опрос и всю информацию внести в единую базу данных Евродак (EURODAC)[4]. С учетом того, что Греция была единственным государством на территории ЕС, где проходил Балканский маршрут, особый интерес вызывал вопрос какой правовой статус будут иметь вынужденные мигранты на территории государств не членов ЕС.
Северная Македония является участником Конвенции о статусе беженцев 1951 г., а также Протокола к ней 1967 г. Следовательно, государство несёт международно-правовые обязательства по оказанию помощи вынужденным мигрантам. Кроме того, порядок предоставления соответствующего статуса вынужденным мигрантам урегулирован Законом Республики Северная Македония «Об убежище и временной защите»[5] и Законом Республики Северная Македония «Об иностранных гражданах»[6].
Согласно ст. 25 Закона Республики Северная Македония «Об иностранных гражданах», любое лицо, которое заявляет о своем намерении подать соответствующее ходатайство о приобретении статуса «беженец» на территории Республики Северная Македония, имеет право пересечь государственную границу страны, а органы исполнительной власти не могут запретить или каким-либо образом ограничить этому лицу право на въезд[7]. Согласно ст. 16а Закона Республики Северная Македония «Об убежище и временной защите», лица, ищущие убежища, вправе заявить о своем намерении приобрести статус беженца на любом пункте пересечения государственной границы. Намерения могут подаваться в письменном или устном виде на македонском или английском языках. После подобного заявления должностное лицо выдает документ о временном пребывании на территории Македонии, который действует не более 72 часов с момента его выдачи, для окончания административной процедуры предоставления соответствующего статуса.
Осознавая факт, что Северная Македония не может принять такое количество вынужденных мигрантов на своей территории, так как отсутствовала инфраструктура для первичного приема вынужденных мигрантов, персонал, который должен осуществлять административную процедуру рассмотрения ходатайств, а также финансов для применения национального законодательства на практике, Правительство Республики Северная Македония обратилось в вышестоящие органы ЕС с целью получить необходимую помощь. Важно отметить, что руководство страны еще с момента начала массового исхода вынужденных мигрантов выступали с позицией, что государство является транзитным и подобный статус будет сохраняться до тех пор, пока не закончится миграционный кризис.
В результате, со стороны Агентства ЕС по безопасности внешних границ – Фронтекс[8], которое, среди прочих, выполняет функцию идентификации и регистрации лиц, ищущих убежища, были разработаны рекомендации, согласно которым Серверная Македония должна организовать дополнительные центры первичного приема вынужденных мигрантов на пограничных пунктах, а также был предоставлен доступ к базе данных Фронтекс для внесения данных идентифицированных вынужденных мигрантов. Идентичные рекомендации были разработаны и для остальных государств на Балканском полуострове, которые не являются членами ЕС. Таким образом, можно сделать вывод, что ЕС легализовал коридор передвижения вынужденных мигрантов через Балканский маршрут.
С другой стороны, официальная статистика пересечения границ отражала факт, что выделенная квота приема вынужденных мигрантов в количестве 500 000 человек очень быстро будет заполнена, и среди европейских государств появились опасения, что вынужденные мигранты останутся на территории ???, и согласно Конвенции о статусе беженцев 1951 г. или Протокола к ней 1967 г. они будут обязаны рассматривать ходатайства для предоставления соответствующего статуса.
Аналогичная позиция была и у Северной Македонии. По официальным данным Министерства внутренних дел, с начала 2015 г. по конец 2017 г., каждый день на пограничных постах Северной Македонии было зарегистрировано свыше 2 000 человек с намерением подать заявление о приобретении статуса «беженец»[9].
С целью защиты своих интересов, власти Северной Македонии приняли решение воспользоваться пробелом, существующим в процедуре предоставления соответствующего статуса на ее территории. Речь идет о применении ст. 16а Закона Республики Северная Македония «Об убежище и временной защите», согласно которой, лицо, ищущее убежища, после заявления о своем намерении получить соответствующий статус обязуется в течение 72 часов обратиться в Центральное отделение о предоставлении убежища, которое расположено в столице государства[10], для окончания процедуры рассмотрения ходатайства. В случае если лицо, ищущее убежища, не обращается в Центральное отделение для окончания административной процедуры в установленный срок, это лицо обязуется покинуть территорию Северной Македонии и теряет право повторного обращения с заявлением для получения соответствующего статуса. Таким образом, пограничная служба Северной Македонии одновременно стала выполнять рекомендации Фронтекс и процедуру предоставления соответствующего статуса в соответствии с национальным законодательством. Стоит отметить, что выполнение рекомендаций осуществлялось в первую очередь для защиты национальных интересов.
Для более эффективной защиты, государственные предприятия, отвечающие за перевозку пассажиров, организовали бесплатный транспорт для вынужденных мигрантов, тем не менее, никаких коридоров или сопровождения со стороны правоохранительных органов не организовалось. Таким образом, вынужденные мигранты пользовались предложенными удобствами и на легальном основании передвигались через территорию Северной Македонии в сторону Республики Сербия, где вынужденным мигрантам предоставлялась «защита» по такому же принципу.
Интересным фактом было то, что сопровождение вынужденных мигрантов не было организовано и на территории ЕС, что по мнению автора является одной из причин появления миграционного кризиса в ЕС. Как уже было сказано, в рамках ЕС не существует внутренних границ, и заявление Германии о желании взять на себя ответственность за рассмотрение определенного количества ходатайств вынужденных мигрантов de jure было обязанностью для других государств-членов ЕС пропускать через свою территорию вынужденных мигрантов из стран Ближнего Востока. Однако, отсутствие контроля за передвижение de facto представляло возможностью для вынужденных мигрантов обращаться с заявлением для получения соответствующего статуса в других странах-членах ЕС. В результате такого подхода регулирования движения потоков вынужденных мигрантов, многие государства-члены ЕС закрыли доступ на своей территории и начали строить заборы вдоль государственной границы, с целью предотвращения нелегальной миграции. Такой способ защиты выбрала и Северная Македония. Несмотря на грубое нарушение международного права, в первую очередь Конвенции о статусе беженцев 1951 г. и Протокола к ней 1967 г., ни одно из государств не понесло ответственность за подобные действия.
Из вышесказанного можно сделать вывод, что Северная Македония выполнила свои обязательства по рекомендациям ЕС и оказалась надежным партнером, однако, выполнение этих рекомендаций осуществлялись с учетом защиты национальных интересов. По мнению автора, статус транзитного государства для вынужденных мигрантов идет только на пользу стране, потому что более 99 % вынужденных мигрантов считают свое пребывание на территории Северной Македонии транзитным. Без конкретного решения ЕС в отношении транзитных государств для вынужденных мигрантов Северная Македония продолжила оказывать помощь с такой интенсивностью. Тем не менее, говорить о том, что Северная Македония является транзитным государством для вынужденных мигрантов, с юридической точки зрения не совсем корректно. В соответствии с официальными данными ООН, транзитные государства для вынужденных мигрантов – это те государства, на территории которых пребывают лица, ищущие убежища в течение более 3 месяцев, но не более 12 месяцев подряд[11]. Несмотря на то, что данное определение носит только технический характер, т.е. оно введено с целью оформления статистики передвижения вынужденных мигрантов, его нельзя не учитывать при определении статуса Северной Македонии.
Тем не менее, можно согласиться с тем, что Северная Македония разработала правовой механизм, с помощью которого можно избежать международно-правовой ответственности за нарушение положений международного права. Несмотря на то, что данный механизм разработан на основе пробелов в национальном законодательстве, он на практике применялся на протяжении несколько лет без каких-либо последствий. С другой стороны, если бы существовал механизм контроля за соблюдением или исполнением международно-правовых обязательств, Северная Македония однозначно была бы привлечена к ответственности, поскольку даже на национальном уровне установлено, что в иерархии источников права, международно-правовые акты занимают верхний уровень. Однако, подобный пассивный подход к вопросам регулирования вынужденной миграции со стороны международного сообщества говорит о том, что государствам разрешается защищать свои национальные интересы, вопреки взятых на себя международно-правовых обязательств.
Анализируя деятельность европейских государств в сфере вынужденной миграции на современном этапе развития, особенно после начала специальной военной операции на территории Украины, можно сказать, что защита национальных интересов, по-прежнему является высшим приоритетом государств, однако, на данный момент это осуществляется на легальной основе. После окончания конфликта в Югославии в 2001 г. в ЕС была принята Директива о временной защите, согласно которой вынужденным мигрантам, прибывшим на территорию ЕС, предоставляется право на законное пребывание, работу, социальную, медицинскую или иную помощь и денежное пособие. Учитывая тот факт, что данная Директива впервые стала приниматься на практике спустя 10 лет после ее принятия, можно с уверенностью сказать, что государства-члены ЕС не заинтересованы в оказании помощи вынужденным мигрантам на постоянной основе, а именно только в тех случаях, когда это крайне необходимо.
Список используемой литературы:
[1] Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев. [Электронный ресурс]. —URL: http://unhcr.ru/index.php?id=5 (дата обращения — 05.10.2022).
[2] Дублинская конвенция, определяющая государство, ответственное за рассмотрение ходатайств о предоставлении убежища, поданных в одном из государств – участников Европейского сообщества 1990 г. Европейский союз. [Электронный ресурс]. —URL:http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=OJ%3AL%3A2003%3A1 80%3ATOC (дата обращения — 18.09.2022).
[3] СМИ: Меркель миграционной политикой «сломала хребет» единой Европе. Информационный портал РИА новости. [Электронный ресурс]. —URL: http://ria.ru/world/20150919/1263384351.html (дата обращения — 21.10.2022).
[4] Система «ЕВРОДАК» – это централизованная электронная база данных, содержащая информацию о лицах, подавших ходатайство о предоставлении убежища, и лицах, незаконно пересекавших или пребывающих на территории государств – участников ЕС. Система «ЕВРОДАК» была создана Регламентом Совета ЕС № 2725/2000 «О создании системы «ЕВРОДАК» для сравнения отпечатков пальцев с целью эффективного применения Дублинской конвенции» 11 декабря 2000 г. Вычислительный центр «ЕВРОДАК» находится в Люксембурге. Помимо отпечатков пальцев, в «ЕВРОДАК» собираются и другие данные, такие как: страна происхождения; пол лица; место и дата подачи ходатайства о предоставлении убежища или задержания лица; справочный номер; дата снятия отпечатков пальцев и дата направления этих данных в вычислительный центр. Все данные собираются о лицах не младше 14 лет и направляются в вычислительный центр через национальные точки доступа. Подробнее см.: Регламент Совета № 2725/2000 «О создании системы «ЕВРОДАК» для сравнения отпечатков пальцев с целью эффективного применения Дублинской конвенции» от 11 декабря 2000 г. Европейский союз. [Электронный ресурс]. —URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ EN/TXT/?uri=CELEX:32 000R2725 (дата обращения — 21.09.2022).
[5] Закон Республики Северная Македония об иностранных гражданах от 23.03.06. Государственная газета Республики Северная Македония. [Электронный ресурс]. —URL:http://www.slvesnik.com.mk/besplatni-izdanija.nspx (дата обращения — 24.09.2022).
[6] Закон Республики Северная Македония об иностранных гражданах от 23.03.06. Государственная газета Республики Северная Македония. [Электронный ресурс]. —URL:http://www.slvesnik.com.mk/besplatni-izdanija.nspx (дата обращения — 24.09.2022).
[7] Закон Республики Северная Македония об иностранных гражданах от 23.03.06. Государственная газета Республики Северная Македония. [Электронный ресурс]. —URL:http://www.slvesnik.com.mk/besplatni-izdanija.nspx (дата обращения — 24.09.2022).
[8] Агентство Европейского союза по безопасности внешних границ (Фронтекс). [Электронный ресурс]. —URL: https://frontex.europa.eu/ (дата обращения — 05.10.2022).
[9] Министерство внутренних дел Республики Северная Македония. [Электронный ресурс]. —URL: http://www.mvr.gov.mk/ (дата обращения — 05.10.2022).
[10] Там же.
[11] UN Depatment of Economic and Social Affairs Statistics Division. Recommendations on Statistics of international Migration. Statistical Paper Series М. – N 58. – Rev. 1. – New York : United Nations, 1998. [Электронный ресурс]. —URL: http://unnstats.un.org/unsd/publication/SeriesM/SeriesM_58revlE.pdf (дата обращения — 24.09.2022).
Информация об авторе:
Йордановски Стевица, магистр международного права, стажер кафедры международного права Дипломатической академии МИД России.
Information about the author:
Yordanovski Stevica, Master of International Law, Intern at the Department of International Law of the Diplomatic Academy of the Russian Ministry of Foreign Affairs.
