В статье рассматривается сотрудничество государств в сфере вынужденной миграции в XXI в. Особое внимание уделяется принятию Глобального договора о безопасной, упорядоченной и легальной миграции в декабре, 2018 г. Международное сообщество на протяжении несколько лет сталкивается с огромным потоком вынужденных мигрантов, которые были вынуждены покинуть свое место жительства из-за военных действий на Ближнем Востоке. Об этом свидетельствуют огромные потоки вынужденных мигрантов, прибывшие на территорию Европейского союза (ЕС), и которые до сих пор не могут получить необходимую правовую помощь. Опасаясь нового массового исхода, ЕС принуждает международное сообщество к усиленному сотрудничеству по вопросам усовершенствования действующих нормативно-правовых актов, которые регулируют правовой статус всех категорий вынужденных мигрантов, а также процедуру предоставления статуса беженца. На основе проведенного правового анализа автором предпринята попытка раскрыть основные причины неэффективности действующего законодательства в сфере вынужденной миграции, изучить причины принятия Глобального договора о безопасной, упорядоченной и легальной миграции, дать правовой анализ и правовую оценку и, наконец, понять, что нужно ожидать в будущем.
Ключевые слова: миграция, лица, ищущие убежище, беженцы, Нью-Йоркская декларации о беженцах и мигрантах, Глобальный договор о миграции.
International legal aspects of state cooperation in the field of forced migration and the adoption of a global treaty
The article discusses the cooperation of states in the field of forced migration in the XXI century. Special attention is paid to the adoption of the Global Compact for Safe, Orderly and Legal Migration in December, 2018.The international community has been facing a huge stream of forced migrants for several years who were forced to leave their place of residence due to military operations in the Middle East. This is evidenced by the huge flows of forced migrants who arrived on the territory of the European Union (EU), and which still cannot receive the necessary legal assistance. Fearing a new mass exodus, the EU is forcing the international community to intensify cooperation on improving existing regulations that regulate the legal status of all categories of forced migrants, as well as the procedure for granting refugee status. Based on the legal analysis, the author made an attempt to reveal the main reasons for the inefficiency of the current legislation in the field of forced migration, to study the reasons for the adoption of the Global Compact for safe, orderly and legal migration, to give a legal analysis and legal assessment and, finally, to understand what should be expected in the future.
Key words: migration, asylum seekers, refugees, New York Declaration on Refugees and Migrants, Global Compact on Migration.
Вооруженные конфликты и осложненная политическая ситуация в ряде стран Ближнего Востока и Африки, и также бесчисленные внутригосударственные вооруженные конфликты, привели к появлению миллионов вынужденных мигрантов, которые были вынуждены покинуть свое постоянное местожительство в поисках международной защиты. Согласно официальным данным Управления Верховного Комиссара ООН по делам Беженцев (УВКБ ООН), количество вынужденных мигрантов по состоянию на 2019 год составляет 70.8 млн. людей. Из них 41.3 млн. являются внутриперемещенные лица (internally displaced people), 25.9 млн. являются беженцами (refugees) и 3,5 млн. лица, ищущие убежище (asylum seekers). Официальная статистика устанавливает, что 57% от общего количества беженцев происходит из Сирии (6.7 млн.), Афганистана (2.7 млн.) и Южного Судана (2.3 млн.)[1].
Если сравнить статистические данные за последние 5 лет можно констатировать факт, что только в результате военных действий в Афганистане, Ираке и Сирии количество вынужденных мигрантов увеличилось за более 20 млн. человек[2]. Несмотря на то, что большая часть вынужденных мигрантов обратились за помощью к соседним государствам, в том числе и к Турции, огромное количество вынужденных мигрантов прибыло на территории ЕС с просьбой получить соответствующий статус.
Несмотря на то, что проблема с вынужденными мигрантами из стран Ближнего Востока и Африки стала набирать обороты еще в 2010г., международное сообщество стало активно принимать соответствующие меры уже после того, как огромное количество выходцев из вышеуказанных стран обратились в то или иное государство ЕС с просьбой получить статуса беженца. По мнению автора, именно неконтролируемая миграция на территории ЕС обратила внимание на данную проблему, которая нуждалась в срочном решении. Несмотря на то, что количество вынужденных мигрантов, обратившимися за помощью в ЕС, в разы меньше чем, например, количество мигрантов прибывших на территорию Турции[3], ситуация с вынужденными мигрантами на территории ЕС стала ключевым элементом принятия Глобального договора.
В рамках ЕС существует своеобразная система предоставления статуса беженца, которая известна как «Дублинская система предоставления убежища»[4]. В рамках Дублинской системы разработан особый механизм предоставления статуса беженца, который отличается от многих национальных механизмов, или, например, от процедуры предоставления подобного статуса в рамках УВКБ ООН. Несмотря на то, что Дублинская система предоставления убежища четко устанавливает какое из государств является ответственным за рассмотрение ходатайства, данная система предусматривает исключения, т.е. любое государство-участник ЕС, вправе взять на себя ответственность за рассмотрение ходатайства лиц, ищущих убежище. Таким образом, лидер Германии, в 2015г. заявил о готовности государства взять на себя ответственность по рассмотрению 500 000 ходатайств, но, в конечном итоге количество вынужденных мигрантов, только за 2015г. на территории Германии превысило 1 млн. человек[5].
Отступление от установленных правил рассмотрения ходатайства лиц, ищущих убежище представляло возможность, не только для вынужденных мигрантов, но, и для трудовых мигрантов перебраться на территорию ЕС в поисках лучшей жизни. Пользуясь неготовностью государств принять на своей территории и идентифицировать такое количество мигрантов, трудовые мигранты, не только пересекали внешнюю границу ЕС вместе с вынужденными мигрантами, но и обращались за статусом «беженец», поскольку принимающим государствам крайне тяжело отличить вынужденных от трудовых мигрантов и многие трудовые мигранты получали статуса беженца[6].
Анализируя практику применения Дублинской системы за последние несколько лет, можно сделать вывод, что она является провальной. Об этом достаточно говорит то, что среди государств-участников ЕС отсутствует единая и согласованная политика по вопросам охраны государственных границ. В отсутствии надлежащего управления на территории ЕС появилось большое количество вынужденных мигрантов с неопределенным юридическим статусом, которые создали чрезмерную экономическую, политическую и социальную нагрузку. Кроме того, действия, которые были приняты со стороны Европейской комиссии, с целью взять под контроль огромный поток лиц из стран Ближнего Востока на территории ЕС оказались крайне неудачными. В качестве примера можно привести Соглашение между ЕС и Турцией о реадмиссии лиц, незаконно проживающих на территории[7], которое предоставило Турции политический рычаг воздействия на политику ЕС по отношению к Турции, а также огромную финансовую выгоду.
Все вышеперечисленные действия указывают на то, что на территории Европы возникла насущная необходимость укрепить сотрудничество государств по вопросам миграции. С другой стороны, не только Европа сталкивается с огромным количеством вынужденных мигрантов. Подобная проблема существует и на территории Африки и Ближнего Востока. Таким образом, международное сообщество принимает решение разработать всеобъемлющий план действий, направленный на укрепление сотрудничества государств в сфере вынужденной миграции с целью решения проблем с вынужденными мигрантами. Суть данного плана действий заключается в установлении справедливого распределения бремени по вопросам вынужденной миграции на глобальном уровне.
В результате межправительственных переговоров, под эгидой Организации Объединённых Наций (ООН), Генеральная Ассамблея (ГА) приняла в 2016г. Нью-Йоркскую декларацию о беженцах и мигрантах. Основная задача данного документа является создание почвы для принятия Глобального договора, который должен урегулировать вопросы распределения бремени среди государств на предмет вынужденной миграции на глобальном уровне[8].
Нью-Йоркская декларация содержит обязательства, которые применяются в равной степени ко всем категориям вынужденных мигрантов. Положения Декларации направлены на спасение жизни людей; удовлетворение конкретных нужд и потребностей; противодействие расизму и ксенофобии, а также торговле людьми; обеспечение принципа равенства и защиты всех перед законом; и обеспечение интеграции программы в национальные планы развития[9].
Кроме того, Нью-Йоркская Декларация призывает государства урегулировать вопросы нелегальной миграции; обеспечить свободный выбор в вопросах миграции; содействовать мигрантам, учитывая базовые нужды в странах, переживающих конфликты или стихийные бедствия; сокращение расходов, связанных с трудовой миграцией; обеспечивать соблюдение этических норм в отношении найма; и обеспечивать применение минимальных стандартов в области труда[10].
Нью-Йоркская Декларация представляет собой план действий, в котором зафиксированы основные задачи для государств-участников. Особое внимание заслуживает пункт, где зафиксирована обязанность участников Декларации пересмотреть национальное законодательство по вопросам миграции, а также разработать соответствующие процедуры о предоставлении необходимой помощи с момента обращения лица, ищущего убежище, до момента присвоения статуса беженца или до момента отказа от присвоения подобного статуса. Речь идет о необходимой медицинской помощи, предоставлении основных условий гигиены, жилья, и т.д[11]. Данный вопрос впервые стал рассматриваться на международном уровне. До этого, государства самостоятельно регулировали этот вопрос с помощью национального права.
Не менее интересным фактом является то, что Нью-Йоркская Декларация предусматривает возможность привлечения частного сектора в оказания помощи лицам, ищущим убежище. В международном праве подобная практика применялась крайне редко. С одной стороны, привлечение частного сектора не является нарушением международного права, но с другой стороны, данные действия вызывают очень много вопросов, поскольку основная задача частного сектора является извлечение прибыли от своей деятельности.
Декларация не предусматривает никакого контроля или ответственности в случае неисполнения положений Декларации. Напротив, Декларация имеет рекомендательный характер, а это означает, что все нарушители Декларации, a priori не будут наказываться[12].
В основе Декларации говорится, что вынужденные мигранты, способные продолжать обучение, развивать свои навыки и обеспечивать свои семьи, будучи далеко от дома, имеют больше возможностей для того, чтобы начать новую жизнь в другом месте или вернуться домой в случае, если для этого будут созданы благоприятные условия.
Поставленная задача Нью-Йоркской Декларации была реализована 10 и 11 декабря 2018 г. в г. Марракеше (Марокко), где был принят Глобальный договор о безопасной, упорядоченной и законной миграции[13] (далее – Глобальный договор).
Генеральный секретарь ООН Антониу Гутерреш назвал Глобальный договор «дорожной картой, которая поможет избежать страданий и хаоса» и выразил надежду, что отказавшиеся от него страны изменят свое решение[14].
Необходимо заметить, что Глобальный договор по своему содержанию отличается от других международно-правовых договоров. Договор не разделен на статьи и пункты. В нем отражены основные цели международного сообщества, которые должны быть достигнуты после его принятия. Отсюда, можно согласиться с Генеральным секретарем, что данный документ является дорожной картой, где зафиксирован определенный план действия государств по тем или иным вопросам.
Анализируя Глобальный договор о миграции, автор считает, что это политический документ, с помощью которого самые затронутые государства последним исходом мигрантов[15] пытаются внести некоторые изменения в процесс регулирования миграции. Необходимо подчеркнуть, что в данном документе существует много непонятных и двусмысленных предложений, и в связи с этим, договор был подвергнут критике со стороны большинства государств.
В качестве примера можно взять п. 4 Глобального договора, где говорится о том, что мигранты и беженцы — это отдельные группы, в отношении которых применяются разные нормативно-правовые документы. Только беженцы имеют право на конкретную международную защиту, определенную нормами международного беженского права[16].
Во-первых, в международном праве «мигрант» расценивается как лицо, которое проживает в чужой стране в течение более одного года и независимо от причин его миграции (недобровольных/добровольных), методов (нелегальных/легальных). УВКБ ООН определяет понятие «мигрант», как лицо, которое по причинам, отличающиеся от содержащихся в определении, добровольно покидает страну, для того чтобы поселиться в другом месте»[17]. Во-вторых, в Глобальном договоре закреплены одинаковые права и обязанности государств по отношению к вынужденным и трудовым мигрантам. В-третьих, Глобальный договор устанавливает, что только беженцы наделены исключительным правом пользоваться международной защитой. Остальные категории вынужденных мигрантов, не могли претендовать на международную помощь и в связи с этим, был принят Глобальный договор, который должен устранить эти недостатки.
По мнению автора, нельзя утверждать, что только беженцы имеют право на конкретную международную защиту. Известный российский ученый Д.В. Иванов утверждает, что все категории вынужденных мигрантов, пользуются международной защитой. Существенная разница между разными категориями лиц заключается в том, что некоторые категории лиц пользуются меньшим объемом прав по сравнению с другими, независимо от универсального или регионального уровня регулирования их правового положения[18].
Это всего лишь один из многих примеров, которые крайне негативно воспринимаются со стороны государств-участников Глобального договора.
С другой стороны, с помощью Глобального договора была сделана попытка направить развитие международного права в сфере вынужденной миграции в другое направление. История показывает, что многие нормы действующего международного права в сфере миграции устарели. В связи с этим, в Глобальном договоре представлены 23 цели, которые должны быть достигнуты государствами-участниками после принятия данного документа. Все они направлены на усовершенствование управления миграцией на национальном, региональном и универсальном уровнях. Большинство поставленных целей уже нашли свое место в действующих договорах в сфере вынужденной миграции, таких как мирное регулирование споров, уважение прав и свобод человека, оказание помощи вынужденным мигрантам и т.д.
Анализируя поставленные цели в Глобальном договоре, их можно разделить на 4 основные группы. К первой группе относятся положения, которые направлены на смягчение неблагоприятного воздействия различных сил и структурных факторов, которые не позволяют людям создавать и сохранять устойчивые источники средств к существованию в странах их происхождения. Ко второй группе относятся положения Глобального договора, нацелены на снижение рисков и устранение факторов уязвимости, с которыми сталкиваются мигранты на различных этапах миграции, путем соблюдения, защиты и осуществления их прав человека и оказания им помощи и содействия. К третей группе относятся положения, которые призывают участников регулировать демографические, экономические, социальные и экологические изменения разного масштаба, которые могут влиять на миграцию или быть ее следствием. И наконец, к последней группе относятся положения, которые направлены на создание благоприятных условий в обеспечение устойчивого развития миграционного права на национальном, региональном и общемировом уровнях.
Как было сказано выше, данный документ несет исключительно политический характер. Он не имеет обязательную юридическую силу, а это означает, что государства-участники могут и не выполнять положения данного документа. Особое внимание заслуживает позиция США, чей лидер неоднократно заявлял, что национальная политика по отношению мигрантов не совпадает с положениями Нью Йоркской декларации и Глобальным договором. Иными словами, США ставит национальный интерес на первое место, игнорируя интересы международного сообщества, хотя, с другой стороны, США были одним из самых ярких представителей международного сообщества, которые настаивали на принятие Глобального договора.
Глобальный договор задает определенный вектор в развитии современных взглядов и подходов к проблематике международной миграции. Однако, в данном Договоре очень много противоречий, которые стали основной причиной критики еще до момента его принятия. В результате такой критики, ООН приняла решение, что данный документ будет приниматься консенсусом, несмотря на то, что изначально планировалось голосование[19].
В заключении можно сделать вывод, что международной миграции с ее сложным взаимодействием множества социальных, экономических и политических факторов и их последствиями уделяется теперь первоочередное внимание, как в национальной, так и в международной повестке дня. Несмотря на огромный опыт, который накопило международное сообщество в данной проблематике, по непонятным причинам допускаются те же ошибки, которые рано или поздно приведут к очередному провалу, а в таком случае принятые документы теряют всякий смысл. В статье неоднократно упоминалось, что Декларация несет рекомендательный характер, а это означает, что даже государства, которые будут ее ратифицировать, могут отказаться от ее исполнения. С другой стороны, в международном праве в сфере вынужденной миграции нет ни единого документа, где предусмотрена санкция за неисполнение или за ненадлежащее исполнение ее положений. История свидетельствует о многих примерах подобных нарушений.
Автор предполагает, что действующее международное право по вопросам вынужденной миграции нуждается в глобальном переосмыслении. В первую очередь необходимо закрепить ответственность государств за неисполнение положения единой политики в сфере вынужденной миграции. Кроме того, необходимо принять меры по усовершенствованию действующего международного права и его приспособлению к современным общественным отношениям. Для достижения максимального эффекта, без всяких сомнений нужно учесть рекомендации Исполнительного комитета УВКБ ООН, положения мягкого права (soft law), научную литературу и судебную практику национального, регионального и международного уровня. Только таким образом можно ожидать, что механизм регулирования вынужденной миграции станет эффективным.
Список литературы:
- Официальный сайт Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев. URL: https://www.unhcr.org/en-us/figures-at-a-glance.html (дата обращения 10.08.2019).
- Scholten P., Ostaijen M.V. Between Mobility and Migration: The Multi-Level Governance of Intra-European Movement. Springer, 2018. С. 229-231.
- Иванов Д.В., Йордановски С. 2017. Международно-правовые аспекты общеевропейской системы убежища: практика применения Дублинской конвенции, определяющей государство, ответственное за рассмотрение ходатайств о предоставлении убежища, поданных в одном из государств-членов. – 25 лет внешней политике России: Сборник материалов Х Конвента РАМИ (Москва, 8–9 декабря 2016 г.): В 5 т. Т. 4: Россия и современный мир: экономика и право: В 2 ч. Ч. 2. Под общ. ред. А.В. Мальгина. М.: МГИМО-Университет. С. 207–226.
- Diab J.L. International Migration and Refugee Law. Does Germany’s Migration Policy Toward Syrian Refugees Comply? Anchor Academic Publishing, 2017. C.10-11.
- Wacker Е., Becker U., Crepaz K. Refugees and Forced Migrants in Africa and the EU: Comparative and Multidisciplinary Perspectives on Challenges and Solutions. Political Science, 2018. C. 120.
- Соглашение между ЕС и Турцией о реадмиссии лиц, незаконно проживающих на территории. Официальный сайт Европейского Союза. URL: http:// eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=OJ%3AL%3A2014%3A134%3ATOC (дата обращения: 10.08.2019).
- Szilveszter P. Law and (B)Order: Will Border Fence and Transit Zones Stop the Asylum Seekers’ Wave on the Balkan Route? // Refugees and Migrants in Law and Policy: Challenges and Opportunities for Global Civic Education. Kury H., Redo S. Springer, Cham. 2018. C. 106.
- Krämer A., Fischer F. Refugee Migration and Health, Migration, Minorities and Modentiry. Springer,2018. C. 22-26.
- Нью-Йоркская декларация о беженцах и мигрантах // Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 3 октября 2016 г. № A/RES/71/1. URL: https://www.un.org/en/development/desa/population/migration/generalassembly/docs/globalcompact/A_RES_71_1.pdf (дата обращения: 09.08.2019).
- Gammeltoft-Hansen T. The Normative Impact of the Global Compact on Refugees // Forthcoming in International Journal on Refugee Law, Special Issue on the Global Compacts. Oxford University press. 2019. С. 1-8.
- Micinski N.R. Implementing the Global Compact for Migration: The Role of States, UN Agencies, and Civil Society. Friedrich-Ebert-Stiftung, Global Policy and Development, 2018. C. 21-23.
- Официальная страница ООН. URL: https://www.un.org/sg/en/content/sg/statement/2018-12-19/un-secretary-general-the-adoption-of-the-global-compact-for-safe-orderly-and-regular-migration (дата обращения: 09.08.2019).
- Миграционный кризис в Европе / под ред. А. П. Кошкина. – Вып. 6. – М.: ФГБОУ ВО «РЭУ им. Г. В. Плеханова», 2016.
- Исаева М.З. Международно-правовые аспекты сотрудничества государств по борьбе с незаконной перевозкой мигрантов: диссертация … кандидата юридических наук. 12.00.10 // Исаева Мадина Хамзатовна, Москва, 2018.
- Иванов Д.В. Соотношение статуса беженцев и лиц, ищущих убежище, в международном праве/ Д.В.Иванов // Международный правовой курьер. — 2018. — №5 (29). — С. 11-16.
[1] Официальный сайт Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев. URL: https://www.unhcr.org/en-us/figures-at-a-glance.html (дата обращения 10.08.2019).
[2] Там же.
[3] Scholten P., Ostaijen M.V. Between Mobility and Migration: The Multi-Level Governance of Intra-European Movement. Springer, 2018. С. 229-231.
[4] Свое название получила по названию города Дублин, где была принята Конвенция, определяющая государство, ответственное за рассмотрение ходатайств о предоставлении убежища, поданных в одном из государств-членов Европейского Сообщества. Подробнее об этом см. Иванов Д.В., Йордановски С. 2017. Международно-правовые аспекты общеевропейской системы убежища: практика применения Дублинской конвенции, определяющей государство, ответственное за рассмотрение ходатайств о предоставлении убежища, поданных в одном из государств-членов. – 25 лет внешней политике России: Сборник материалов Х Конвента РАМИ (Москва, 8–9 декабря 2016 г.): В 5 т. Т. 4: Россия и современный мир: экономика и право: В 2 ч. Ч. 2. Под общ. ред. А.В. Мальгина. М.: МГИМО-Университет. С. 207–226.
[5] Diab J.L. International Migration and Refugee Law. Does Germany’s Migration Policy Toward Syrian Refugees Comply? Anchor Academic Publishing, 2017. C.10-11.
[6] Wacker Е., Becker U., Crepaz K. Refugees and Forced Migrants in Africa and the EU: Comparative and Multidisciplinary Perspectives on Challenges and Solutions. Political Science, 2018. C. 120.
[7] Текст см.: Соглашение между ЕС и Турцией о реадмиссии лиц, незаконно проживающих на территории. Официальный сайт Европейского Союза. URL: http:// eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=OJ%3AL%3A2014%3A134%3ATOC (дата обращения: 10.08.2019).
[8] Szilveszter P. Law and (B)Order: Will Border Fence and Transit Zones Stop the Asylum Seekers’ Wave on the Balkan Route? // Refugees and Migrants in Law and Policy: Challenges and Opportunities for Global Civic Education. Kury H., Redo S. Springer, Cham. 2018. C. 106.
[9] Krämer A., Fischer F. Refugee Migration and Health, Migration, Minorities and Modentiry. Springer,2018. C. 22-26.
[10] Нью-Йоркская декларация о беженцах и мигрантах // Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 3 октября 2016 г. № A/RES/71/1. URL: https://www.un.org/en/development/desa/population/migration/generalassembly/docs/globalcompact/A_RES_71_1.pdf (дата обращения: 09.08.2019).
[11] Там же.
[12] Gammeltoft-Hansen T. The Normative Impact of the Global Compact on Refugees // Forthcoming in International Journal on Refugee Law, Special Issue on the Global Compacts. Oxford University press. 2019. С. 1-8.
[13] Micinski N.R. Implementing the Global Compact for Migration: The Role of States, UN Agencies, and Civil Society. Friedrich-Ebert-Stiftung, Global Policy and Development, 2018. C. 21-23.
[14] Официальная страница ООН. URL: https://www.un.org/sg/en/content/sg/statement/2018-12-19/un-secretary-general-the-adoption-of-the-global-compact-for-safe-orderly-and-regular-migration (дата обращения: 09.08.2019).
[15] Данный термин был веден СМИ, и был принять международным сообществом. Подробнее об этом см.: Миграционный кризис в Европе / под ред. А. П. Кошкина. – Вып. 6. – М.: ФГБОУ ВО «РЭУ им. Г. В. Плеханова», 2016.
[16] П.4 Глобального договора о миграции. URL: https://undocs.org/ru/A/CONF.231/3 (дата обращения: 09.08.2019).
[17] Исаева М.З. Международно-правовые аспекты сотрудничества государств по борьбе с незаконной перевозкой мигрантов: диссертация … кандидата юридических наук. 12.00.10 // Исаева Мадина Хамзатовна, Москва, 2018.
[18] Иванов Д.В. Соотношение статуса беженцев и лиц, ищущих убежище, в международном праве/ Д.В.Иванов // Международный правовой курьер. — 2018. — №5 (29). — С. 11-16.
[19] Формат проведения Межправительственной конференции был утвержден в резолюциях Генеральной Ассамблеи 71/280 от 6 апреля 2017 г., 72/244 от 24 декабря 2017 г. и 72/L.67 от 31 июля 2018 г.
Информация об авторе:
Йордановски Стевица, магистр международного права
Information about the author:
Yordanovsky Stevica, Master of International Law