В статье рассмотрен вопрос о «предварительной» имплементации обязательств при присоединении к ВТО.
Ключевые слова. ГАТТ, ВТО, «предварительная» имплементация, обязательства.
On the «preliminary» implementation of commitments upon accession to the WTO: on the History and Evolution of the Problem
Annotation. The article deals with the History and Evolution of «preliminary» implementation of commitments upon accession to the WTO.
Tags: GATT, WTO, «preliminary» implementation, commitments.
В соответствии со статьей XII Марракешского Соглашения об учреждении Всемирной торговой организации от 15 апреля 1994 г. (Соглашение о ВТО) присоединение Российской Федерации к ВТО осуществлено на условиях, согласованных между Российской Федерацией и ВТО. Это согласование включает условия доступа иностранных товаров и услуг на российский рынок, параметры разрешаемой поддержки сельского хозяйства Российской Федерации, а также переходные (имплементационные/адаптационные) периоды выполнения обязательств до 2021 года (после присоединения к ВТО в августе 2012 года). Интересно, что подобные опции по выполнению обязательств, взятых в ходе переговоров о присоединении, имели место и до формального российского присоединения к ВТО в декабре 2011 года, что можно определить как «предварительную» имплементацию Россией своих международных обязательств.
Прежде, чем исследовать феномен «предварительной имплементации» в России положений правовой системы ВТО, имевший место в ходе процесса присоединения нашего государства в этой организации, необходимо сначала обратиться к терминологии. Цицерон отметил в своих «Диалогах»: «Я приступлю к рассуждению, руководствуясь правилом, которым, полагаю, следует руководствоваться при обсуждении всех предметов, если хотят избегнуть ошибки: если насчет названия предмета исследования все согласны, то надо разъяснить, что именно обозначают этим названием; если насчет этого тоже согласятся, то только тогда будет дозволено приступить к беседе; ибо никогда нельзя будет понять свойства обсуждаемого предмета, если сначала не понять, что он собой представляет»[1]. Речь идет о термине «имплементация».
С.В. Черниченко писал, что «…термин «имплементация», хотя и означает буквально «осуществление», иногда некоторыми авторами фактически толковался более широко[2]. Допуская, что он может быть использован для обозначения воздействия норм международного права на внутригосударственные отношения через внутригосударственное право, следует указать на нежелательность этого, так как его легко в некоторых случаях смешать с термином «применение», создав ошибочно впечатление, что нормы международного права могут непосредственно применяться во внутригосударственной сфере. … Процесс осуществления норм международного во внутригосударственной сфере протекает как процесс осуществления норм внутригосударственного права»[3].
А.С. Гавердовский справедливо отмечал, что, вряд ли можно выдвинуть какие-либо веские доводы против использования в международном праве термина «осуществление права» в общеупотребительном смысле, однако едва ли правомерно его употребление в смысле юридическом. По его мнению, более приемлем термин «имплементация»[4]. Содержание смысла терминов «осуществление» и «имплементация» не совпадает не только с точки зрения семантики, но и по существу. Анализ механизма реализации норм международного права позволяет сделать вывод о том, что осуществление норм международной и национальной систем права — это отнюдь не тождественный процесс и обозначение его одним и тем же термином могло бы привести к недооценке специфики международно-правового регулирования[5].
Подавляющее большинство международно-правовых норм реализуется через национальный организационно-правовой механизм имплементации. При этом и правовая, и организационная деятельность субъектов по имплементации норм международного права в национальном правопорядке регулируется нормами внутригосударственного права и практически не отличается от обычной правоприменительной деятельности. Имплементация международно-правовых норм на национальном уровне — основной, но не единственный путь реализации норм международного права.
Международно-правовой практике известно множество случаев, когда имплементация норм международного права индивидуальными усилиями государств бывает либо объективно невозможна, либо чрезвычайно затруднительна. Поэтому государства изыскивают специальные дополнительные международно-правовые и организационные средства обеспечения имплементации международно-правовых норм: создают универсальные, региональные и субрегиональные международные организации, международные контрольные органы и т.д[6]. Совокупность средств обеспечения реализации международно-правовых норм, создаваемых совместными усилиями государств, принято называть международным механизмом имплементации.
В литературе по международному праву термин «имплементация» рассматривается в различных контекстах. В одном из трудов указывается, что термины «имплементация» и «трансформация» носят довольно условный характер. В другом используется термин «реализация» норм международного права; при этом говорится, что термин «имплементация» получил распространение в различных изданиях и в официальных документах OOH. По мнению Г.М. Вельяминова, «…нормы международного права не действуют в государствах ex proprio vigore (своей собственной силой), но должны быть рецепированы в национальном праве. Это может быть генеральная рецепция или специальная.»[7]. Таким образом, под имплементацией могут пониматься различные способы реализации и действия норм международного права.
При этом необходимо учитывать, произошедший от английского «implementation» термин «имплементация» семантически соответствует в значительной степени русскому эквиваленту «осуществление». Это дало некоторым ученым (например, Е.Т. Усенко) высказать сомнения относительно целесообразности использования в теории международного права термина «имплементация», поскольку в общей теории права существует адекватный, по их мнению, русский термин «осуществление».
Понятие «имплементация» можно использовать и как обобщающее все формы вхождения международно-правовых норм в правовую систему государств, включая Россию. Используемый термин «предварительная (или заблаговременная) имплементация» обозначает целый комплекс заранее принятых мер юридического и организационного характера (как подписание международных соглашений, так и принятие внутригосударственных актов и мер по их исполнению) по обеспечению условий членства России в международных организациях (в частности, в ВТО).
Анализ российского законодательства начала 2000-х показывает, что «предварительная имплементация» положений правовой системы ВТО долгое время проводилась бессистемно. Можно также отметить и мозаичность «предварительной имплементации». Нормативные акты принимались вразнобой, вне всякой связи друг с другом. Предварительные меры осуществлялись в России практически всеми органами и различными способами. Каких-либо четких правил в этой области не существовало. Далеко не всегда из текста документа был очевиден его имплементационный характер.
Само явление «предварительной/заблаговременной/превентивной» имплементации возникло, как представляется, в силу особенностей правовой регламентации процесса присоединения к ВТО и сложившейся практики. Еще до официального присоединения государства к организации оно фактически «должно» уже «в процессе» переговоров о таком присоединении брать на себя обязательства, предусмотренные международным правом, — а именно — заключать двусторонние международные соглашения (в том числе, т.н. «протоколы» о завершении двусторонних переговоров), — и исполнять их. Принятие таких обязательств можно квалифицировать как первый (опять же, предварительный) этап (контур) имплементации. Следует отметить, что данный феномен не получил в России всесторонней доктринальной оценки, которая учитывала бы сложную и нюансированную правовую конструкцию документов и практики ВТО, и в основном, что называется, «отметался с порога»[8]. Лишь некоторые элементы «признания» этот термин получил в российской доктрине международного права только спустя годы членства нашей страны в ВТО[9], когда со сложной «правовой материей» ВТО научным и практическим кругам все-таки пришлось разбираться. Как вполне справедливо отмечают исследователи МГЮА (У) им. О.Е. Кутафина, — «Обстоятельства, вытекающие из условий присоединения России к документам ВТО, а ныне членства России в данной организации, обусловили появление и необходимость решения ряда проблем, не вполне знакомых до этого времени отечественному правопорядку. На «переднем крае» в этом отношении зачастую оказываются судебные инстанции и иные правоприменительные органы. Не всегда правоприменительная национальная судебная практика в России характеризуется единообразием. Это объясняется тем, что идет начальный этап усвоения всеми слоями в стране, в том числе российскими судами, принципов и норм права ВТО. На первых порах, когда российские суды сталкивались с правом ВТО, необходимость его применения закономерно заставляла судейский корпус стараться его избежать как не слишком хорошо знакомую действительность.»[10]. Думается, что написанное выше действительно верно не только в отношении судебных органов, но и (за редким исключением) российской доктрины международного права.
Обязательства Российской Федерации согласованы по итогам 18-летнего процесса присоединения нашей страны к ВТО как в рамках Рабочей группы (РГ) с членами ВТО, так и по результатам двусторонних договоренностей (такие международные соглашения (зачастую межведомственного уровня), в частности, по вопросам санитарных и фитосанитарных мер, интеллектуальной собственности, импортного лицензирования) за время пока шли переговоры, были подписаны как раз в порядке «предварительной» имплементации норм и правил ВТО в правовой системе Российской Федерации. Еще не став членом ВТО, Россия уже выполняла взаимные международные обязательства, достигнутые с ее членами. Финальные же согласованные условия присоединения были оформлены международным договором в форме Протокола о присоединении Российской Федерации к Соглашению о ВТО, подписанного от имени Российской Федерации 16 декабря 2011 г. министром экономического развития Российской Федерации (распоряжение Правительства Российской Федерации от 13 декабря 2011 г. № 2231-р «О подписании Протокола о присоединении Российской Федерации к Всемирной торговой организации»). Наряду с согласованными обязательствами, вытекающими из Протокола и приложений к нему (Доклада Рабочей группы и двусторонних договоренностей по доступу на рынки товаров и услуг, включая договоренности в отношении права пользования системой тарифных преференций), Российская Федерация выполняет обязательства для членов ВТО, предусмотренные Соглашением о ВТО и прилагаемыми к нему соглашениями, являющимися его неотъемлемой частью, и образующими правовую систему ВТО.
Думается, что оценки всех «за» и «против» такого неоднозначного и зачастую латентного для науки явления как «предварительная» имплементация принятых в соответствии с международным правом обязательств, будут не только ретроспективными, но и обращенными в будущее, имея ввиду, что опыт «предварительной» имплементации российских обязательств в ВТО несомненно будет полезен при вступлении России в новые международные организации и объединения.
Информация об авторе:
Комендантов Сергей Васильевич, к.ю.н., доцент кафедры международного права Дипломатической академии МИД России, член Российской ассоциации международного права, государственный советник Российской Федерации III класса
Information about the author:
Komendantov Sergey Vasilievich, Candidate of Law, Associate Professor of the Department of International Law of the Diplomatic Academy of the Ministry of Foreign Affairs of Russia, member of the Russian Association of International Law, State Counselor of the Russian Federation, Class III
_____________________
[1] Цицерон. Диалоги. М.: 1994. С. 20.
[2] См., например: Мюллерсон Р.А. Национально-правовая имплементация международных договоров // Советский Ежегодник международного права. 1978. М.: 1980. С. 130-135.
[3] Черниченко С.В. Теория международного права. В 2 т. Т. 1: Современные теоретические проблемы. М.: 1999. С. 64-65.
[4] Гавердовский А.С. Имплементация норм международного права. Киев, 1980. С. 50-51.
[5] Он же. С. 51-52.
[6] Он же. С. 60-61.
[7] Вельяминов Г.М. Международное экономическое право и процесс (Академический курс). M.: 2004. С.85.
[8] Некоторые представители российской доктрины международного права, вероятно, особо не вдаваясь в подробности, и желая лишь подчеркнуть абсурдность данного термина, сравнивали «предварительную» имплементацию с «предварительной беременностью». Правда, только кулуарно, «на словах».
[9] Например, термин «превентивная» имплементация был употреблен Д.С. Боклан в статье «Соотношение права Евразийского экономического союза и соглашений ВТО» // Современное международное право: глобализация и интеграция: LIBER AMICORUM в честь профессора П.Н. Бирюкова: сборник научных статей / отв. ред. А.Я. Капустин; Воронежский государственный университет. Воронеж : Издательский дом ВГУ, 2016. С. 39: «…в Договоре о ЕАЭС был кодифицирован Договор о функционировании Таможенного Союза в рамках многосторонней торговой системы 2011 г., с помощью которого фактически была осуществлена превентивная имплементация норм соглашений ВТО в право ЕАЭС…».
[10] Право ВТО: теория и практика применения: монография / под ред. Л.П. Ануфриевой. М.: Норма: ИНФРА-М, 2016. С. 444.
