Одна из главных задач Всемирной торговой организации (ВТО)[1] – совершенствование регулирования международной торговли с целью ее либерализации. Эта задача реализуется как в рамках текущей деятельности рабочих органов ВТО, так и в ходе многосторонних торговых переговоров (МТП), проводимых данной организацией.
Ключевые слова: Дохийский раунд, Всемирная торговая организация, ВТО, НАМА.
On the history of the «Doha Round» of multilateral trade negotiations of the World Trade Organization (period 2001-2010)
One of the main tasks of the World Trade Organization (WTO) [1] is to improve the regulation of international trade in order to liberalize it. This task is being implemented both within the framework of the current activities of the WTO working bodies, and in the course of multilateral trade negotiations (MTP) conducted by this organization.
Key words: Doha Round, World Trade Organization, WTO, NAMA.
Переговоры ведутся по двум главным направлениям: взаимная либерализация условий доступа на рынки товаров и услуг и совершенствование правил торговли. Однако в рамках большинства отдельных переговорных треков (например, на переговорах по услугам или по сельскому хозяйству) присутствуют элементы обоих направлений.
МТП в ВТО, как и в ГАТТ, проводятся раундами. Сначала участники согласовывают повестку будущего раунда, затем высшим органом ВТО (Министерской конференцией) принимается решение о запуске раунда, и начинается переговорная работа по всем пунктам его повестки. При этом соблюдается «пакетный принцип» — раунд не завершается, пока не найдены договоренности по всем вопросам. После того, как очередной раунд завершен, участники переговоров начинают подготовку следующего.
Четвертая Министерская конференция ВТО (Катар, Доха, декабрь 2001 г.) дала старт новому раунду многосторонних торговых переговоров. За более чем полувековую историю ГАТТ было проведено восемь раундов переговоров, цель которых — постепенная либерализация мировой торговли. В это понятие входит снижение импортных пошлин (тарифов), устранение нетарифных барьеров (лицензирование, сертификация, количественные ограничения, административные правила и т.д.), открытие рынков услуг и разработка правил мировой торговли по конкретным вопросам (например, антидемпинг, защитные меры, торговля текстилем и т.п.), содействующих этому процессу.
Дохийский раунд получил название «Раунда развития», в первую очередь благодаря настойчивости развивающихся стран в отстаивании своих интересов в ходе подготовки к Министерским конференциям в Сиэтле (1999 г.) и Дохе. Их тезис сводится к тому, что имплементация (выполнение) договоренностей Уругвайского раунда МТП показала, что содержащийся в них баланс прав и обязательств составлен в пользу развитых стран. Из-за этого развивающиеся страны теряют темпы развития, терпят экономические убытки, особенно в сельском хозяйстве, торговле текстилем. Они ограничены в маневре при оказании поддержки своей промышленности и сельскому хозяйству. Их экспортные товары подвергаются чрезмерным антидемпинговым мерам в развитых странах. По мнению развивающихся стран, необходимо пересмотреть ряд соглашений Уругвайского раунда (эта тема выделена под рубрикой «имплементационные вопросы»), а соглашения нового раунда должны включать конкретные положения о специальном и дифференцированном (льготном) торговом режиме для развивающихся стран.
Основу Дохийского раунда составляют три документа: 1) Декларация министров, содержащая программу раунда; 2) Декларация о соглашении по торговым аспектам прав интеллектуальной собственности и вопросам здравоохранения; 3) Решение по вопросам применения действующих соглашений ВТО и по существующим в этой области проблемам.
Переговоры были объявлены открытыми для членов ВТО, а также для государств, находящихся в процессе присоединения к этой организации или заявивших о своем намерении сделать это. Однако решения по итогам переговоров правомочны принимать только члены ВТО.
Для ведения переговоров раунда были созданы необходимые рабочие органы. Комитет по торговым переговорам (КТП) во главе с Генеральным директором ВТО координировал все переговоры. Вопросы, относящиеся в соответствии с Дохийской Министерской декларацией к переговорным, обсуждались на специальных переговорных сессиях постоянных рабочих органов ВТО. Кроме того, были созданы Переговорная группа по доступу на рынок (вопросы снижения импортных пошлин на несельскохозяйственные товары — НАМА) и Переговорная группа по правилам торговли – (антидемпинг, субсидии и региональные торговые соглашения). Переговоры раунда велись и ведутся по «пакетному» принципу (single undertaking): «ничего не решено, пока нет договоренности по всем вопросам».
Технически переговоры по ключевым темам – сельскому хозяйству, НАМА, услугам были организованы таким образом, чтобы сначала согласовать модальности – параметры итоговых договоренностей по данным направлениям, призванные послужить основой для дальнейших переговоров. Затем на основе модальностей начинается обсуждение конкретных цифр и формулировок.
Начальный этап переговоров раунда (2002-2003 гг.) характеризовался представлением членами ВТО своих первоначальных, как правило, завышенных предложений, с последующими дискуссиями по их аргументации. Страны пытались занять как можно больше «командных высот», чтобы в дальнейшем обеспечить себе возможности переговорного маневра.
Как известно, после фактического провала пятой Министерской конференции ВТО в Канкуне (Мексика) (сентябрь 2003 г.) Дохийский раунд многосторонних торговых переговоров зашел в тупик. Обозначившиеся в ходе канкунской встречи принципиальные разногласия между развитыми и развивающимися странами, прежде всего по проблематике сельского хозяйства, доступа на рынки промышленных товаров и «сингапурских вопросов», сопровождаемые взаимными упреками оппонентов, стали для ВТО серьезным вызовом. Дополнительно осложняло ситуацию наличие достаточно серьезных расхождений в подходах по ряду принципиальных вопросов переговорного процесса среди западных стран, в том числе и ведущих членов ВТО.
В результате постепенного осмысления «итогов Канкуна» стороны пришли к осознанию необходимости поиска компромиссных развязок, исходя из безальтернативности многосторонней торговой системы. При этом инициаторами возобновления переговоров стали США и ЕС, которые провели интенсивную дипломатическую работу в ВТО и в зарубежных столицах по продвижению раунда.
В начале 2004 г. было сменено руководство переговорных структур раунда и в марте они возобновили работу. На заседании Генсовета ВТО была достигнута договоренность — согласовать к июлю 2004 г. пакет рамочных модальностей по основным направлениям переговоров. В итоге достаточно плотной работы в течение первой половины 2004 г. появилось «окно возможностей» для нормализации переговорного процесса.
Пик напряженности в переговорах пришелся на июль 2004 г. После интенсивных консультаций специальное заседание Генсовета (27-31 июля 2004 г.) одобрило консенсусом Решение (Программа работы Раунда Дохи), давшее необходимый импульс для продолжения Дохийского раунда. Хотя для большинства стран «июльский консенсус» стал весьма непростым решением (не в полной мере остались удовлетворены текстом Китай, Бразилия, Индия, Чили, ряд участников Группы 90, Япония, Швейцария, представляющие «десятку» нетто-импортеров сельхозпродукции, Австралия, Канада), данный документ имел важное политическое для стран-членов, помогая им преодолеть «канкунский синдром» и поддержав пошатнувшийся престиж ВТО.
Согласовать, как первоначально предполагалась, полноформатные рамочные модальности не удалось. В приложениях к Решению были прописаны лишь некоторые элементы рамочных модальностей по сельскому хозяйству, НАМА, услугам, а также упрощению торговых и таможенных процедур. Доработка модальностей была отложена на следующий этап переговоров. Документ предусматривал также продолжение работы по другим актуальным вопросам раунда: правилам ВТО, торговле и экологии, ТРИПС. Важное место отведено проблематике развития.
В этот период произошло изменение конфигурации политических сил внутри ВТО. Наиболее примечателен факт образования тактического союза членов «квадро» (США и ЕС) с ключевыми развивающимися странами (Индией и Бразилией), а также Австралией, представляющей Кернскую группу. Эффективные усилия этой «пятерки» стали во многом решающим фактором для достижения июльских договоренностей, правда, в ущерб транспарентности переговорного процесса, что вызвало недовольство многих членов ВТО.
В целом заметно повысилась организованность и скоординированность действий развивающихся стран по отстаиванию своих интересов. Под все усиливающимся давлением с их стороны развитые страны были вынуждены пойти на определенные уступки при принятии июльского документа. Китай все более настойчиво стремился войти в состав «пятерки», но так и не был туда приглашен. Другие недавно присоединившиеся к ВТО страны пытались группироваться по специфическим вопросам. Пример — просьба Молдавии и Грузии о предоставлении расширенной технической помощи «переходным странам с низким уровнем доходов», которая была учтена в документе Генсовета ВТО.
Пакет договоренностей и Программа работы раунда Дохи, принятые в июле 2004 года, дали определённый импульс для интенсивной подготовки к VI Министерской конференции ВТО в Гонконге (декабрь 2005 года).
Принятое консенсусом решение, хотя и давшееся с трудом, создавало впечатление, что с «канкунским синдромом» покончено и открылось «окно возможностей» для субстантивной работы и поиска компромиссных «развязок» по наиболее острым разделам переговорного раунда. В ходе работы переговорных групп, заседаний Генсовета и КТП, прошедших трех мини-министерских встреч повестка дня Гонконгской конференции была максимально сужена, и всё внимание было сосредоточено на ограниченном количестве направлений Дохийского раунда: сельское хозяйство, НАМА, упрощение торговых процедур, правила ВТО, услуги, проблематика развития.
Это было логически обоснованное решение, принятое с учетом печального опыта конференции в Канкуне. Тем не менее, по итогам состоявшихся в июле 2005 г. заседаний Генсовета ВТО и КТП было констатировано, что к назначенному сроку так и не был подготовлен первый проект гонконгских решений, предусматривающих черновой вариант модальностей по сельхозтоварам и НАМА, а также рабочий текст соглашения по упрощению торговых процедур. Основную работу пришлось перенести на осень 2005 г.
Итоговый доклад уходившего со своего поста Гендиректора ВТО С. Паничпакди, выпущенный под его личную ответственность и принятый к сведению Генсоветом ВТО, стал единственным документом, подводящим итог работы переговорных структур раунда Дохи к Гонконгской конференции. В докладе были выделены направления, на которых целесообразно сконцентрировать внимание в оставшееся до конференции время, и содержались рекомендации о возможных путях нахождения развязок. При этом С. Паничпакди подчеркнул, что основная работа должна проводиться в Женеве, а не на выездных мини-министерских встречах, чтобы обеспечить большую транспарентность в работе и избежать излишних подозрений со стороны не приглашенных на эти встречи стран.
Заседания переговорных групп раунда МТП в 2005 г. не оправдали надежд на прорывные инициативы со стороны ведущих членов ВТО. Не принесли ощутимого прогресса и ставшие почти регулярными неформальные министерские консультации ключевых переговорщиков (США, ЕС, Бразилия, Индия, Австралия, Япония). Безуспешные попытки придать новую динамику переговорному процессу были сделаны в ходе экстренных «мини-саммитов» в Лондоне и Женеве.
В итоге члены ВТО были вынуждены пойти на пересмотр целей Гонконгской конференции в сторону снижения уровня ожиданий, при сохранении общего уровня амбиций многостороннего Раунда. Гонконгу была отведена роль промежуточной конференции на пути выработки полномасштабных договоренностей по либерализации рынков, своего рода «стартовой площадки» для успешного завершения Раунда Дохи.
2 декабря 2005 г. решением Генсовета ВТО был одобрен во второй редакции проект документа, который составил основу для министерских переговоров в Гонконге. Документ состоял из двух частей – министерской декларации и приложений к ней в форме докладов руководителей переговорных структур Раунда, содержащих их персональные оценки состояния дел на каждом из сегментов переговоров.
2006 год оказался кризисным для многосторонних торговых переговоров Дохийского раунда. В начале года в ВТО сохранялся настрой на успешную реализацию решений Гонконгской министерской конференции ВТО и завершение раунда в 2006 г. В рамках Всемирного экономического форума в Давосе (24-29 января 2006 г.) состоялась неформальная встреча министров торговли ряда ведущих членов ВТО, в ходе которой была принципиально одобрена разработанная новым Гендиректором ВТО П. Лами «дорожная карта» по реализации гонконгских договоренностей. На заседании КТП 7 февраля 2006 г. члены ВТО официально утвердили «дорожную карту», которая предусматривала, в частности, согласование решений по сельскому хозяйству, доступу на рынки промышленных товаров и транспарентности региональных торговых соглашений к 30 апреля 2006 г.
Технические переговоры в Женеве проходили достаточно интенсивно, и в ряде сегментов раунда были достигнуты существенные подвижки. Однако в ходе весенней переговорной сессии сторонам так и не удалось достичь необходимой критической массы для обеспечения должного прогресса на двух ключевых направлениях: сельхоздосье и доступ на рынки промышленных товаров.
Поворот ситуации в негативное русло наметился после неудачной серии неформальных консультаций «группы шести» ключевых переговорщиков (США, ЕС, Япония, Австралия, Бразилия и Индия) в Париже, Женеве и Лондоне. Эти консультации продемонстрировали сохранение существенных разногласий между сторонами по принципиальным вопросам. Принятое членами ВТО по рекомендации П. Лами решение о переносе «пороговой даты» для выработки модальностей по сельхоздосье и доступу на рынки несельскохозяйственных товаров (а также планировавшихся министерских консультаций в Женеве) с конца апреля на конец июня дало переговорщикам дополнительный шанс, который так и не был использован. В период с 28 июня по 1 июля 2006 г. в Женеве состоялись неформальные консультации с участием около 60 министров членов ВТО, которые также завершились безрезультатно.
На заседании КТП 1 июля 2006 г. члены ВТО впервые публично заявили о кризисе на переговорах раунда и поручили П. Лами стать посредником в поисках выхода из тупика. Большинство членов ВТО на заседании Генсовета 27 июля 2006 г. с разочарованием приняли к сведению информацию П. Лами (воздержавшись от вынесения официального решения на этот счет) и поручили ему отслеживать ситуацию и своевременно дать сигнал к возобновлению переговоров. В видении П. Лами, решение о приостановке многосторонних переговоров не означало полного краха раунда и носило вынужденный, временный характер. Он предложил зафиксировать все достигнутые на переговорах подвижки, с тем, чтобы они стали точкой отсчета после возобновления раунда.
В числе основных причин создавшейся на Раунде ситуации аналитики называют несовпадение подходов западных и развивающихся стран (РС) в отношении концепции «Раунда развития». Для западников текущий Раунд оставался инструментом для осуществления новой волны либерализации мировых рынков, в том числе рынков ведущих РС. Развивающиеся страны стремились использовать Раунд для изменения баланса сил в системе международных торгово-экономических отношений.
После решения о «замораживании» раунда полемика переместилась в столицы членов ВТО. Из заявлений высшего руководства и других официальных представителей США, Великобритании, Японии, Бразилии, Индии, Китая, Австралии следовало, что члены ВТО заинтересованы в скором возобновлении переговорного процесса (естественно, на базе их собственных интересов).
В ходе мини-министерской встречи ВТО в рамках Давосского форума ключевые игроки ВТО достигли принципиальной договоренности о возобновлении Раунда Дохи. Решение о «размораживании» Раунда носило преимущественно политический характер. На заседании Генсовета ВТО 7 февраля 2007 г. гендиректор ВТО П. Лами объявил о возобновлении полноформатных многосторонних переговоров.
Реальные переговоры продолжали вестись неформально, в узком кругу ведущих членов ВТО. Переговорный процесс не удавалось вывести на широкий министерский уровень, хотя и были достигнуты отдельные технические подвижки. В период с февраля по июнь 2007 г. в Лондоне, Париже, Нью-Дели и Вашингтоне состоялись неформальные консультации ключевых торговых переговорщиков США, ЕС, Индии, Бразилии в формате «четверки», с периодическим подключением Австралии и Японии. Консультации не принесли конкретных результатов.
В ходе заседаний КТП и Генсовета ВТО (26-27 июля 2007 г.) были подведены промежуточные итоги работы. Несмотря на критическое отношение к указанным документам со стороны различных группировок ВТО, стороны тогда сошлись во мнении, что эти проекты могут послужить основой для дальнейших переговоров. Таким образом был обеспечен плавный переход к осенней переговорной сессии. На начало сентября были запланированы консультации по сельхоздосье и доступу на рынки несельхозтоваров, а также по услугам, реформе правил торговли и по другим переговорным направлениям.
Основным проблемным блоком оставалось сельхоздосье. Новая редакция сельскохозяйственного закона США вызвала сдержанную реакцию у большинства членов ВТО. По мнению лидеров Кернской группы, данный законопроект не соответствует целям и задачам Раунда. Переговорный резерв Евросоюза на переговорах по сельхоздосье был ограничен из-за позиции Франции, ужесточившейся в связи с президентскими выборами. В июльском проекте по сельхоздосье предпринята попытка найти приемлемые развязки для США и ЕС. Одновременно развитые государства стремились форсировать переговоры по либерализации рынков услуг и экологических товаров, реформированию правил торговли.
Наблюдалось усиление координации действий развивающихся стран в ВТО. В апреле 2007 г. большая группа РС, включая Китай, провела встречу с П. Лами, добиваясь прозрачности и подлинной многосторонности переговорного процесса. В ходе июльского заседания КТП Бразилия впервые озвучила коллективное заявление от имени всех неформальных группировок РС (110 членов ВТО) в поддержку «измерения развития» Раунда Дохи. Наметилась тенденция к координации подходов и сближению позиций Индии и Китая на Раунде, что нашло отражение в апрельском совместном заявлении министров торговли двух стран.
В 2008 году планировалось начать горизонтальные переговоры, а также провести встречу на министерском уровне в середине марта. Однако возникшие разногласия на переговорах по сельскому хозяйству (в первую очередь в отношении чувствительных товаров) привели к задержке выпуска обновленных модальностей как по сельскому хозяйству, так и по НАМА. Проекты модальностей по этим двум ключевым направлениям переговоров были выпущены только в середине мая.
В обновленном проекте модальностей по сельскому хозяйству председатель Переговорной группы К. Фальконер отразил текущую позицию членов ВТО по вопросам внутренней поддержки, экспортной конкуренции и доступа на рынки.
Обновленный проект модальностей по НАМА содержал новые предложения по структуре формулы и исключениям для развивающихся стран, а также предложения стран в особой ситуации (Венесуэла, Боливия) и таможенных союзов (МЕРКОСУР, Южноафриканский таможенный союз). Текст представлял собой полный перечень позиций членов ВТО по данному переговорному направлению.
Реакция членов ВТО на обновленные модальности была неоднозначной. Делегации отметили некоторый прогресс на переговорах по сельскому хозяйству и менее оптимистично отозвались по НАМА.
В ходе заседания КТП 27 июня 2008 г. П. Лами проинформировал членов ВТО о состоянии переговоров раунда. Он в очередной раз указал, что согласование модальностей по сельскому хозяйству и НАМА является неотложной целью. В поддержку плана П. Лами прозвучал ряд заявлений на политическом уровне, в частности, в рамках АТЭС и ОЭСР. П. Лами поручил руководителям соответствующих переговорных структур подготовить обновленные проекты модальностей. Было объявлено о проведении неформальной мини-министерской встречи на неделе с 21 июля 2008 г. П. Лами также проинформировал членов ВТО о ходе переговоров по другим направлениям Дохийского раунда.
В ходе министерской встречи (21-29 июля 2008 г.) была констатирована «высокая степень конвергенции» позиций по таким направлениям, как механизм разрешения торговых споров, специальный и дифференцированный режим для развивающихся стран, вопросы ТРИПС и прогресс на т.н. «сигнальной» конференции по услугам. Однако министрам так и не удалось согласовать проекты модальностей в области сельского хозяйства и НАМА. По оценке П.Лами, члены ВТО смогли максимально сблизить позиции по 18 из 20 вопросов, вынесенных на министерский уровень. Однако по двум вопросам – специальный защитный механизм (СЗМ) и торговля хлопком (включая внутренние субсидии) – разногласия оказались непреодолимыми. Камнем преткновения также стали секторальные инициативы.
Отличительной особенностью министерской встречи стала активность ведущих развивающихся стран. Впервые в т.н. «зеленую комнату» (где проходят консультации ключевых переговорщиков) были приглашены три развивающиеся страны – Бразилия, Индия и Китай. Именно противоречия между этими странами, с одной стороны, и «тройкой» развитых стран (США, ЕС и Австралия) оказались в конченом счете неразрешимыми.
Индия и Китай при мощной поддержке большой группы развивающихся стран («Группы 33», НРС, Африканская группа, страны АКТ – всего более 100 стран) смогли отстоять интересы развивающихся стран и не допустить принятия формулировок, ограничивающих право этих стран на использование СЗМ. Их позиция основывалась на том, что в условиях нынешнего продовольственного кризиса необходимо обеспечить продовольственную безопасность развивающихся и наименее развитых стран. В качестве главного аргумента указывалось на то, что предложенное развивающимися странами пороговое значение для задействования СЗМ выше, чем то, которое западные страны использовали с начала Уругвайского раунда.
В вопросах НАМА Индия и Китай исходили из положений Гонконгской декларации о том, что участие в секторальных инициативах является сугубо добровольным. В отношении предложения западных стран об «анти-концентрации» (невозможность выведения целых секторов из-под обязательств по сокращению) они указали, что такое положение вообще не содержится в Дохийской повестке дня.
Заметно возросла активность и бескомпромиссность Китая, который твердо отстаивал национальные интересы, и, в частности, не согласился с требованием США о снижении импортных тарифов на хлопок в обмен на снижение внутренних субсидий производителям этого товара в США.
После провала встречи министров торговли в июле 2008 г. дальнейшее продвижение переговоров Дохийского раунда ВТО выглядело крайне маловероятным. Однако наступивший глобальный финансово-экономический кризис заставил членов ВТО вернуться за стол переговоров.
Первый импульс возобновлению переговоров был дан в ходе вашингтонской встречи «Группы 20» в ноябре 2008 г. Лидеры стран подчеркнули важность отказа от протекционизма в период финансовой нестабильности. Они заявили о намерении воздержаться от создания новых барьеров для торговли товарами и инвестиций, а также от введения экспортных ограничений и использования мер стимулирования экспорта, которые не соответствуют правилам ВТО. В итоговой декларации подчеркивалось намерение добиться до конца 2008 г. достижения договоренностей по условиям завершения Дохийского раунда с амбициозными и сбалансированными результатами, а также содержалось поручение министрам торговли достичь этой цели.
Заявления лидеров стран «Группы 20» способствовали интенсификации переговорного процесса по согласованию модальностей в области сельского хозяйства и несельскохозяйственных товаров. Обновленные проекты модальностей были представлены на рассмотрение членов ВТО в декабре 2008 г.
После выхода обновленных проектов модальностей П. Лами провел интенсивные консультации с ключевыми членами ВТО для сближения позиций по трем ключевым неурегулированным вопросам: специальный защитный механизм в сельском хозяйстве (возможность введения защитных мер в случае резкого увеличения импорта), секторальные инициативы (обнуление ставок пошлин на отдельные группы товаров), а также хлопковые субсидии. П. Лами четко обозначил, что в случае поступления сигналов от участников переговоров о готовности к компромиссным развязкам он мог бы созвать еще одну министерскую встречу до конца 2008 года.
Однако в ходе неофициальных консультаций ведущие страны (в первую очередь США и Китай) не выразили готовности отступить от заявленных позиций. В итоге, при общем понимании, что многосторонняя торговая система ВТО не выдержит второго неуспеха в течение 6 месяцев, министерская встреча так и не была созвана. Отказ американцев пойти на уступки во многом связан со сменой руководства США, необходимостью формирования новой администрации и выработки ее внешнеторговой стратегии.
Несмотря на эту очередную неудачную попытку, П. Лами продолжал активно выступать за продолжение рабочих консультаций по вопросам Дохийской повестки. Представляя свой первый доклад в рамках механизма мониторинга торговых мер (февраль 2009 г.), он подчеркнул, что «успешное завершение Раунда развития Дохи может быть частью решения в ситуации экономического спада». По оценкам П. Лами, согласовано порядка 80% вопросов раунда, и при наличии политической поддержки, готовности к компромиссам и реалистичных ожиданий существует возможность быстрого завершения переговоров.
В январе-феврале 2009 г. состоялись заседания ведущих переговорных структур раунда. В рамках Переговорной группы по НАМА проводились консультации по четырем темам – секторальные инициативы, нетарифные меры, подготовка перечней будущих обязательств, а также отдельные вопросы индивидуального характера. Специальная сессия Комитета по сельскому хозяйству была посвящена выявлению проблемных вопросов в проекте модальностей, дальнейшее обсуждение которых предполагалось провести сначала в формате «малой группы» (около 40 членов ВТО), а затем на многостороннем уровне.
Однако в дальнейшем переговорная активность членов ВТО заметно снизилась. На первый план вышли текущие проблемы в области торговли, связанные с глобальным финансово-экономическим кризисом. 17 стран из «Группы 20» приняли меры, направленные на ограничение торговли. Резко увеличилось число антидемпинговых и специальных защитных мер. Выработка общих действий для восстановления мировой экономики стала главной целью саммита стран «Группы 20» 2 апреля 2009 г. в Лондоне. В итоговом коммюнике саммита было подчеркнуто намерение добиваться «амбициозного и сбалансированного» завершения Дохийского раунда. Отмечено, что в случае окончания раунда выгоды для мировой торговли могли бы составить порядка 150 млрд. долл. ежегодно. Страны «Группы 20» договорились взять за основу уже достигнутые договоренности, в том числе в отношении модальностей.
Выступая перед членами ВТО накануне своего переизбрания на пост Гендиректора (30 апреля 2009 г.), П. Лами вновь отметил, что завершение многосторонних торговых переговоров Дохийского раунда является своего рода испытанием для коллективной способности членов ВТО укрепить глобальную торговую систему, и эта задача должна оставаться главным приоритетом организации. По его словам, самая большая выгода от раунда – уверенность, предсказуемость и стабильность мировой торговой системы. П. Лами призвал к возобновлению переговоров на политическом уровне, продолжив работу с того места, где она застопорилась в 2008 году. При этом он особо подчеркнул, что включение «новых тем» в переговоры (например, изменения климата, продовольственная безопасность, энергетика) не планируется.
В мае 2009 г. состоялся первый визит в Женеву вновь назначенного торгового представителя США Р. Кирка. В ВТО восприняли этот шаг с оптимизмом, расценив его как сигнал готовности США к возобновлению предметных дискуссий по вопросам повестки дня раунда. В ходе визита Р. Кирка обсуждалась возможность «обхода» модальностей и перехода непосредственно к выработке обязательств стран по сокращению тарифов и снижению уровней сельхозсубсидий. Однако большинство развивающихся стран высказали беспокойство по поводу этой идеи, указав, что такой подход может дать возможность США и другим крупным развитым странам добиться от них дополнительных уступок. Они подчеркивали, что «обход» модальностей был бы «полным выходом за пределы мандата» раунда.
26-27 мая 2009 г. на очередном заседании Генсовета ВТО было принято решение о проведении седьмой Министерской конференции в Женеве в период 30 ноября – 2 декабря 2009 г. Было решено, что предстоящая министерская конференция будет иметь иную направленность по сравнению со всеми предшествующими. Она будет посвящена «текущей работе», а не торговым соглашениям Дохийского раунда.
В условиях сохранения напряженной экономической ситуации, высокого уровня безработицы и сложной социально-политической обстановки лидеры ведущих мировых держав усилили призывы к интенсификации и скорейшему завершению переговоров Дохийского раунда, рассматривая дальнейшую либерализацию мировой торговли как средство борьбы с глобальным финансово-экономическим кризисом и протекционистскими тенденциями. Соответствующие положения содержатся в итоговых заявлениях состоявшихся в июне-июле 2009 г. встреч глав государств и правительств, а также министров торговли стран Кернской группы (Бали), ОЭСР (Париж), «Большой восьмерки» (Аквила) и АТЭС (Сингапур).
В итоговой декларации саммита «восьмерки» главы государств 13 ведущих мировых экономик (страны «восьмерки», а также 5 развивающихся стран с быстро развивающейся экономикой – Бразилия, Индия, Китай, Мексика и ЮАР) пообещали «добиваться амбициозного и сбалансированного завершения раунда Доха в 2010 году».
Как заявили мировые лидеры, переговоры раунда Доха должны основываться на уже достигнутом прогрессе, в том числе в обсуждении модальностей по сельскому хозяйству и по доступу на рынки промышленных товаров. В заявлении также подчеркивалась необходимость улучшения прозрачности и понимания достигнутых результатов переговоров. Главы государств призвали своих министров торговли незамедлительно изучить все возможные пути для непосредственного взаимодействия в рамках ВТО.
Начиная с сентября 2009 года, переговорная активность членов ВТО по вопросам Дохийской повестки дня заметно возросла. В сентябре 2009 г. П. Лами представил согласованный с представителями ключевых членов ВТО интенсивный график встреч до конца 2009 года.
Однако 23 октября 2009 г. в ходе неформального заседания КТП П. Лами заявил, что если переговоры будут продолжаться нынешними темпами, то о поставленной цели завершить раунд в 2010 году можно забыть. Хотя все переговорные мероприятия были проведены в соответствии с намеченным в сентябре графиком, реальных успехов не наблюдалось ни на одном из переговорных треков.
В комментариях представителей развивающихся стран (Бразилии, Китая, Аргентины) содержалась критика отдельных стран (с явным намеком на США) за отсутствие у них четкой переговорной позиции. Со стороны РС звучали упреки в адрес западных стран за выдвижение дополнительных требований, отказ от ранее сделанных уступок и вскрытие достигнутых договоренностей (прежде всего в отношении специального защитного механизма в сельском хозяйстве).
В условиях неопределенных сроков завершения Дохийского раунда представители наименее развитых стран (НРС) все более настойчиво продвигали идею о досрочном (до завершения раунда) предоставления им беспошлинного и бесквотного доступа на рынки как меры, содействующей преодолению последствий глобального экономического кризиса. На заседании КТП этот запрос был озвучен представителем Танзании как общее требование НРС к Министерской конференции ВТО по итогам встречи министров НРС, состоявшейся накануне в Дар-Эс-Саламе, и получил поддержку ряда делегаций.
Определенные надежды на достижение прогресса на переговорах Дохийского раунда возлагались на седьмую Министерскую конференцию ВТО (30 ноября – 2 декабря 2009 года). Хотя официально было объявлено, что эта конференция будет посвящена текущей деятельности ВТО, ожидалось, что министры торговли просто не смогут оставить без внимания Дохийский раунд переговоров.
Тем не менее, Конференция завершилась «без неожиданностей», то есть без конкретных результатов. В резюме Председателя Конференции, министра финансов Чили А. Веласко (официальной Министерской декларации принято не было) отмечено, что «Министры подтвердили необходимость завершить раунд в 2010 году и провести подведение итогов в первом квартале 2010 года». П. Лами заявил, что такое подведение итогов необходимо, чтобы определить, «достижимо или нет» завершение раунда в 2010 году. По словам Лами, чтобы переговоры можно было завершить к концу следующего года, потребуется «прорыв» к концу первого квартала.
На Конференции было принято только два конкретных решения: о продлении запрета на обращение в Орган по разрешению споров ВТО при отсутствии нарушения Соглашения ВТО по ТРИПС (если нарушен «дух» соглашения, но не буква), а также о продлении моратория на невзимание таможенных пошлин в электронной торговле (например, при продаже музыки и фильмов через Интернет).
На полях Конференции 22 развивающиеся страны объявили о заключении рамочного соглашения о снижении пошлин во взаимной торговле. Однако сразу же после этого объявления представители некоторых стран заявили, что не будут принимать участия в переговорах о снижении пошлин.
В самом начале 2010 года казалось, что переговоры Дохийского раунда могут сдвинуться с мертвой точки. В январе Швейцария организовала неформальную встречу министров торговли ведущих членов ВТО на полях Давосского форума. К этой встрече швейцарцы подготовили контрольный перечень вопросов, которые должны быть разрешены до мартовской встречи.
Главное внимание в первые месяцы 2010 года было приковано к позиции США. Однако администрация Б. Обамы дала понять, что в Вашингтоне не склонны к дальнейшему открытию торговли, особенно в условиях высокого уровня безработицы и неопределенных перспектив дальнейшего экономического развития в посткризисный период. Не последнюю роль сыграл и кадровый фактор: Администрация США так и не смогла добиться от Конгресса согласия на назначение Представителя США при ВТО в Женеве и главного переговорщика по сельскому хозяйству.
По мере приближения конца марта становилось ясным, что очередная встреча министров торговли будет обречена на провал. В этих условиях П. Лами принял решение о созыве мартовского «промежуточного подведения итогов» на уровне старших должностных лиц.
Переговорная неделя началась с заседания КТП 22 марта 2010 г., на котором председатели переговорных групп представили обзоры о текущем состоянии переговоров раунда Доха. Они не только указали те вопросы, по которым уже достигнут прогресс, но и определили существующие проблемы. Отмечалось, что в некоторых случаях даже глубина этих проблем не совсем ясна (например, на переговорах по доступу на рынки промышленных товаров и в вопросе субсидирования рыболовства), что затрудняет поиск компромиссов.
В период 22–26 марта 2010 г. П. Лами провел ряд неформальных консультаций как с региональными группами членов ВТО, так и индивидуально со странами. После консультаций с делегациями было принято решение о необходимости использования смешанного подхода в проведении дальнейших переговоров и разработке контуров пакета соглашений Дохийского раунда. В ситуациях, когда расхождения в позициях членов ВТО понятны, нужны политические решения, а в других случаях, когда разрыв менее очевиден, необходимо продолжить техническую работу (консультации на экспертном уровне).
Как отмечал П. Лами на заключительном заседании КТП 26 марта 2010 г., при продолжении переговоров должен соблюдаться ряд принципов. Во-первых, необходимо поддерживать и усиливать центральную роль многосторонних переговоров, и в то же время следует допускать возможность проведения переговоров в других форматах. Во-вторых, переговоры должны продолжаться на основе предложений, которые включены в тексты, подготовленные председателями переговорных групп, при этом следует избегать отката в переговорных позициях. В-третьих, вопросы развития по-прежнему должны занимать центральное место в переговорах раунда.
В отношении процедуры ведения переговоров и поиска путей для сближения позиций членов ВТО П. Лами также предложил использовать смешанный подход, предполагающий продолжение работы одновременно в трех форматах: а) в рамках переговорных групп с лидирующей ролью председателей этих групп; б) посредством встреч Председателя КТП с группами членов ВТО и заседаний КТП; в) путем проведения консультаций членов ВТО в малых группах и на двусторонней основе. Однако работа делегаций в переговорных группах и Комитете по торговым переговорам должна оставаться ключевым звеном переговорного процесса.
В выступлении П. Лами также прозвучал призыв к членам организации продуктивно использовать запланированные встречи на высшем и высоком уровне. В частности, речь шла о встрече Кернской группы (апрель), ежегодной министерской встрече ОЭСР (май) и саммите АТЭС (ноябрь).
Ключевые игроки раунда озвучили свои позиции. Развивающиеся страны – Бразилия, Индия и Китай – заявили, что в ходе переговоров ими уже были сделаны значительные уступки. Они выступили за завершение раунда на основе имеющихся модальностей и обязательном учете интересов развития, определенных Дохийской декларацией. Однако, по их мнению, США по ряду вопросов вышли за рамки согласованных модальностей, в связи с чем дальнейшие уступки с их стороны невозможны. США, в свою очередь, указали на необходимость получения одобрения Конгресса для завершения раунда. Для этого, по мнению американцев, необходимо показать в Вашингтоне осязаемые выгоды для деловых кругов США от расширения доступа на рынки торговых партнеров. Компромиссную позицию занял ЕС, заявивший о готовности к дальнейшей работе для успешного завершения раунда. Однако стремление завершить переговоры «любой ценой», в сочетании с разногласиями внутри самого Евросоюза, ослабляют переговорные позиции КЕС, что на практике приводит к смещению акцентов на двусторонние преференциальные соглашения между ЕС и развивающимися странами.
Характерно, что в ходе «обзорной недели» ни разу не говорилось о 2010 годе как целевой дате завершения переговоров. Очевидно, что призывы лидеров «Группы 20» успешно завершить раунд Доха к концу 2010 года рискуют остаться нереализованными.
Схожие оценки прозвучали в ходе заседания Генсовета ВТО 4-5 мая 2010 г. П. Лами сделал акцент на процедурных аспектах дальнейших дискуссий, указав на необходимость действий по трем направлениям. Первым и главным направлением является продолжение консультаций в рамках соответствующих переговорных структур под руководством председателей. Второе, не менее важное направление – встречи участников переговоров между собой как по отдельным переговорным направлениям, так и по горизонтальным вопросам. Члены ВТО рассчитывали, что предстоящие министерские встречи в рамках ОЭСР и АТЭС, а также «Большой двадцатки», дадут новые политические импульсы для преодоления разногласий на переговорах.
П. Лами в своих выступлениях продолжал указывать на то, что завершение Дохийского раунда в 2010 году не является невозможным. Выступив в роли «амортизатора» во время глобального финансового и экономического кризиса, многосторонняя торговая система предотвратила сползание стран к полномасштабному протекционизму. Но для того чтобы оставаться эффективной, правила торговли и условия доступа на рынки 15-летней давности, принятые по итогам Уругвайского раунда, должны быть обновлены.
Продление сроков окончания раунда Доха уже стало привычным явлением, но в этом кроется опасность для будущего самой организации и ее членов. Лишившись возможности урегулировать проблемы в рамках многосторонней торговой системы, члены ВТО все чаще обращаются к преференциальным региональным и двусторонним торговым соглашениям как к более эффективному инструменту реализации своих торговых интересов[2].
В этих условиях были возможны следующие варианты развития ситуации:
- Сворачивание раунда и отказ от дальнейших переговоров по Дохийской повестке. Официальное объявление о невозможности завершить переговоры выглядело крайне маловероятным. Во-первых, это означало бы признание членами ВТО того факта, что переговорные ресурсы были затрачены впустую на протяжении целых девяти лет. После призывов завершить эти переговоры, которые последовательно звучали на саммитах «Группы 8», «Группы 20», АТЭС, ОЭСР, площадках организаций системы ООН, двусторонних встречах на высшем уровне, для мировых лидеров дезавуировать эти призывы с политической точки зрения будет непросто.
Во-вторых, провал Дохийского раунда неизбежно вернул бы многостороннюю торговую систему ВТО к рассмотрению повестки дня пятнадцатилетней давности (предыдущий, Уругвайский раунд завершился в 1994 году). Мнения о том, что сформулированная в 2001 году Дохийская повестка морально устарела и должна быть пересмотрена, звучат все громче и имеют под собой определенные основания. Однако ясно и то, что в эту повестку входят серьезнейшие проблемы в международной торговле: «искажающие» рынки массированные субсидии в сельском хозяйстве; барьеры в доступе на рынок крупных развивающихся стран (Китая, Индии, Бразилии, ЮАР), уже не соответствующие уровню их развития; недостаточные права наименее развитых стран в мировой торговле, препятствующие их выходу из бедности и сокращению разрыва между богатыми и бедными государствами. Мировое сообщество попросту не сможет обойти решение этих проблем, оставив их висеть «мертвым грузом» на мировом экономическом развитии.
- Сегментирование Дохийской повестки и попытка договориться по отдельным переговорным трекам (отказ от «пакетного» принципа).
Попытка сохранения промежуточных результатов Раунда путем существенного изменения его архитектуры либо отказа от т.н. «пакетного принципа» ведения переговоров также вряд ли возможна. Для большинства членов ВТО нахождение развязок, например, в вопросах правил ВТО (антидемпинг, рыбные субсидии) возможно только в увязке с достижением договоренностей по доступу на рынки (прежде всего несельскохозяйственных товаров). Возможность диагональных уступок между переговорными треками при соблюдении «пакетного» принципа как раз и считалась выгодной особенностью организации многостороннего переговорного процесса в ВТО, позволяющей обеспечить интересы всех участников этого процесса. Попытка «секвестра» Дохийской повестки и даже предложения о ревизии имеющихся договоренностей хотя бы по одному из переговорных направлений (например, сельскому хозяйству) немедленно вызовут требования о пересмотре результатов переговоров в других областях, и все недостроенное здание договоренностей раунда обрушится, как карточный домик, из которого вынута одна карта.
- Ускоренное продвижение переговоров по отдельным направлениям, имеющим лучшие перспективы завершения.
В качестве одного из возможных подходов рассматривается вариант предыдущего сценария, который предполагает формальное сохранение нынешней повестки раунда, его фактическое замораживание в нынешнем состоянии и сосредоточение усилий на отдельных направлениях, которые имеют наибольшие шансы на успех. С учетом вышеизложенных аргументов речь может идти о вопросах, которые не затрагивают жизненно важных интересов членов ВТО (не связаны с доступом на рынки) и в отношении которых консенсус практически достигнут.
Пример удачной реализации этого сценария – решение о механизме транспарентности в отношении региональных торговых соглашений, принятое в 2006 году. Члены ВТО договорились применять его на временной основе, подчеркнув, что «пакетный» принцип ведения переговоров остается в силе.
В этой ситуации в качестве одного из возможных переговорных треков, который мог бы быть направлен по этому сценарию, виделись переговоры по упрощению торговых процедур. Все участники этих переговоров (и развитые, и развивающиеся страны) разделяли их цели и видели свои коммерческие интересы в их успешном завершении. Имелась и поддержка и со стороны бизнеса, заинтересованного в снижении административного пресса и сокращении издержек на внешнеторговые операции. Переговоры по упрощению процедур торговли менее, чем другие треки, опирались на диагональные уступки и «пакетный» принцип. Отметим, что переговоры по упрощению процедур торговли явились примером эффективного взаимодействия и результативности – Соглашение ВТО об упрощении процедур торговли было принято на Бали (Индонезия) в 2013 г.
- Ведение дальнейших переговоров по основным направлениям Дохийского раунда по принципу «изменяемой геометрии».
Некоторые эксперты оценивают реальность перевода переговоров по другим, наиболее критическим элементам Доха-раунда в режим соглашений с т.н. «изменяемой геометрией». Этот сценарий рассматривался как сугубо теоретический, но он исходил из прагматической необходимости решать ключевые вопросы Дохийской повестки (прежде всего, доступа на рынки) в условиях невозможности прийти к «пакетной» договоренности.
Принцип «изменяемой геометрии» заключается в том, что переговоры ведутся группой стран, наиболее заинтересованных в достижении договоренности. К заключенным плюрилатеральным договоренностям могут присоединиться другие члены ВТО.
Этот подход обладает определенными недостатками: размывается идея универсальности правил ВТО; есть риск разделения членов организации; не очень понятно, как при ведении переговоров по отдельным трекам могут быть использованы диагональные уступки и т.д. Кроме того, данный подход предполагает определенное единообразие обязательств участников переговоров, в то время как разработка модальностей, применяемая сейчас в Дохийском раунде, позволяет в значительной степени дифференцировать и индивидуализировать обязательства.
Чтобы избежать некоторых из указанных рисков, предлагалось использовать критерий т.н. «критической массы». Договоренность считалась бы достигнутой, когда к ней присоединяются члены ВТО, на долю которых приходится, например, 90% мировой торговли в данном секторе. При этом договоренности распространяются также и на неучаствующие страны по принципу наибольшего благоприятствования.
Подобный подход уже успешно использовался в истории ГАТТ/ВТО на переговорах по секторальным инициативам по либерализации торговли — например, при разработке в 1997 году Соглашения по информационным технологиям. Соответственно, в качестве наиболее подходящих кандидатов для реализации данного сценария рассматривались переговоры по секторальным инициативам в рамках либерализации доступа на рынки несельскохозяйственных товаров. Однако применимость такого подхода на переговорах по услугам или сельскохозяйственным субсидиям вызывала сомнение.
- Формирование новой повестки многосторонних торговых переговоров.
Каким бы ни было развитие ситуации, эксперты всегда пытались определить перечень переговорных направлений, которые остаются (или становятся) актуальными и смогут составить повестку нового раунда торговых переговоров ВТО.
В этой повестке останутся ключевые переговорные направления Дохийского раунда: сельское хозяйство, НАМА, услуги. Также предпринимались попытки укрепить направления т.н. «Сингапурской повестки», не получившие должного развития в Дохийском раунде: торговля и инвестиции, торговля и конкуренция, торговля и передача технологий, транспарентность в госзакупках. Обострение борьбы за доступ к сырьевым ресурсам способствовало попыткам создать более жесткие правила в отношении ограничений на экспорт сырьевых и энергетических товаров, а также субсидирования энергетического сектора, правил транзита энергии, инвестиций в добычу ресурсов и энергетику, доступа к энергетическим услугам. Нарастание разногласий между членами ВТО в отношении протекционистских нетарифных барьеров в торговле усиливало внимание к укреплению дисциплин технического регулирования, а также санитарных, ветеринарных и фитосанитарных мер. Наконец, одним из наиболее актуальных направлений, которое в 2010 году занимало центральное место практически на всех международных форумах и переговорных площадках, была проблематика противодействия глобальным изменениям климата. Многие меры, обсуждаемые в то время как в рамках многосторонних переговоров под эгидой ООН, так и планировавшиеся некоторыми правительствами в одностороннем порядке, непосредственно затрагивали режим международной торговли товарами и услуга
[1] Подробнее о правовой системе ВТО и членстве России в ВТО: Зенкин И.В. Право Всемирной торговой организации. – М.: Международные отношения, 2014; Вельяминов Г.М. Международное право: опыты. – М.: Статут, 2015; Он же. Право национальное и международное. – М.: РГ-Пресс, 2017; Комендантов С.В. Проблемы имплементации в Российской Федерации положений правовой системы ВТО. – Воронеж: Издательство ВГУ, 2006; Он же. Международно-правовые и внутригосударственные последствия вступления России в ВТО // Московский журнал международного права. — 2007. — № 2; Портанский А.П. Многосторонняя торговая система (1947-2014 гг.) и участие в ней России. – М.: Международные отношения, 2015; Право ВТО: теория и практика применения: монография/ под ред. Л.П. Ануфриевой. – М.: Норма: ИНФРА-М, 2016; Смбатян А.С. Всемирная торговая организация: уникальность и адекватность // Право ВТО. – 2012. – № 1; Она же. Процедура разрешения споров Всемирной торговой организации // Право ВТО. – 2014. – № 2; Она же. Толкование и применение правил Всемирной торговой организации: монография. – М.: ИНФРА-М, 2017; Шумилов В.М. Право Всемирной торговой организации (ВТО): учебник для магистров и аспирантов/ М.: Издательство Юрайт, 2013; Он же. Феномен права ВТО и законодательство России // Современный юрист. – 2013. – № 2.
[2] О роли ВТО в регулировании многосторонней торговой системы в начале XXI века подробнее см.: Основы торговой политики и правила ВТО. – М.: Международные отношения, 2005.
Информация об авторе:
С.В. Комендантов, к.ю.н., доцент кафедры международного права Дипломатической академии МИД России, государственный советник Российской Федерации III класса
Information about the author:
S.V. Komendantov, PhD in Law, Associate Professor of the Department of International Law of the Diplomatic Academy of the Ministry of Foreign Affairs of Russia, State Advisor of the Russian Federation of the III class