Важнейшим событием в сфере международно-правового регулирования вопросов доступа к экологической информации является принятие в 1998 году Конвенции о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (Орхусская конвенция). Многие государства-участники СНГ ратифицировали Орхусскую конвенцию и привели в соответствие с ней национальное законодательство.
Ключевые слова: Орхусская конвенция, экологическое право, охрана окружающей среды.
Providing access to environmental information in the CIS countries: international and domestic aspects
Abstract: The most important event in the field of international legal regulation of issues of access to environmental information is the adoption in 1998 of the Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-Making and Access to Justice in Environmental Matters (Aarhus Convention). Many CIS member states have ratified the Aarhus Convention and brought their national legislation into line with it.
Keywords: Aarhus Convention, environmental law, environmental protection.
Орхусская конвенция занимает особое место среди международных природоохранных конвенций. Например, Кофи Аннан, Генеральный секретарь ООН с 1997 по 2006 гг., оценил разработку и начало внедрения Орхусской конвенции как «самый значительный шаг в формировании мирового гражданского общества».[1] Английский правовед М. Шоу пишет, что хотя «отсылки к правам человека» есть и в иных международно-правовых документах, предшествующих Орхусской конвенции (например, в Рио-де-Жанейрской декларации по окружающей среде и развитию, принятой на Конференции ООН по окружающей среде и развитию в 1992 г. ), тем не менее именно она стала «важной стадией», на которой произошло «явное объединение защиты прав человека и охраны окружающей среды».[2]
Исследователи отмечают, что Орхусская конвенция является одним из самых интересных по механизму реализации международно-правовых актов, нормы которого позволяют защищать окружающую среду и экологические права граждан в различных государствах.[3] Общепризнанно, что положения Орхусской конвенции отвечают высочайшим современным стандартам в сфере свободы информации и демократии участия. Конвенция, как ни один другой международный правовой документ высочайшего уровня по вопросам экологической политики, базируется на идее прав человека и прав общественности. Она уникальная также тем, что имеет процедурный характер и касается любой сферы, где может оказываться влияние на окружающую среду.
Как верно отметили белорусские ученые Авдей, А.Г., Хатеневич Т.Г., обеспечение права на доступ к экологической информации, которое провозглашено на международном уровне, должно быть отождествлено с оптимальным действием во внутреннем праве всего механизма гарантий реализации указанного неотъемлемого, подлежащего защите права человека.[4]
C 1998 года конвенцию подписали и ратифицировали более 40 стран западной и восточной Европы, центральной Азии (кроме Узбекистана). Россия подписала конвенцию, но до сих пор не ратифицировала ее, хотя официальные лица часто говорят о том, что работа по ратификации ведется.[5]
В 2022 году Республика Беларусь (РБ)прекратила участие в Орхусской конвенции в соответствии с указом Президента РБ № 247 от 18.07.2022 «О выходе Республики Беларусь из международного договора». За 20 лет с момента вступления в силу Орхусской конвенции для Республики Беларусь, в стране были проведены мероприятия по приведению положений национального законодательства в соответствие с требованиями Орхусской конвенции. Так, в соответствии с положениями статьи 4 Орхусской конвенции в Закон Республики Беларусь от 26.11.1992 №1982-XII «Об охране окружающей среды» внесены изменения и дополнения по вопросу доступа к экологической информации. В статье 74 указанного закона даны понятия «экологическая информация», определен состав, источники и виды экологической информации, формы ее представления и распространения, указаны требования к содержанию заявления о предоставлении экологической информации, установлены порядок и условия ограничения доступа к экологической информации, порядок предоставления экологической информации государственным органам и иным государственным организациям, гражданам и юридическим лицам, порядок предоставления специализированной экологической информации, порядок распространения экологической информации общего назначения.[6]
В большинстве государств СНГ приняты нормативно-правовые акты, регламентирующие правовой режим информации о состоянии окружающей среды и вопросы доступа к экологической информации.
Несколько стран СНГ, ратифицировавших Орхусскую конвенцию, приняли специальные законы об экологической информации. Например, в 2002 году был принят Закон Азербайджанской Республики «О получении информации об окружающей среде».[7] Согласно статье 1 данного закона, информация об окружающей среде — это сведения о состоянии земли, воды, недр, атмосферы и живых организмов, изменениях, происходящих и могущих произойти в компонентах окружающей среды в результате деятельности, оказывающей или могущей оказать воздействие на окружающую среду, жизнь людей, об оценке данных изменений, мерах и расходах, связанных с охраной и рациональным использованием окружающей среды. Для выполнения данных задач государственные органы и органы местного самоуправления обязаны создать необходимые системы сбора информации, распространение информации о чрезвычайных ситуациях, рассматривать в установленных законом сроках запросы и обращения, непрерывно обновлять базу данных экологической информации, ознакомить обращающихся с запросом со списками органов, имеющих информацию и с документами, содержащих экологическую информацию. Для координации внутри министерств и на межведомственном уровне процесса информирования должностных лиц, участвующих в других уместных международных форумах носят постоянный характер. Экологическая информация доводится до общественности через официальные сайты Министерства Экологии и Природных Ресурсов и других государственных органов Азербайджанской Республики.
В Республике Таджикистанв 2011 году был принят Закон «Об экологической информации»,[8] определяющий правовые, организационные, экономические и социальные основы обеспечения экологической информации в Республике Таджикистан, содействующий обеспечению права физических и юридических лиц на получение полной, достоверной и своевременной экологической информации и регулирует отношения в этой сфере. В соответствии со статьей 1 данного закона, экологическая информация – это документированная информация, содержащая сведения о состоянии окружающей среды и воздействии на нее, мерах по ее охране, а также о воздействиях окружающей среды на человека.
В зависимости от правового режима экологическая информация в Республике Таджикистан подразделяется на общую (для общего пользования) и специализированную. К специализированной информации относится экологическая информация, которая предоставляется на основании договора и для предоставления которой требуется дополнительная подготовка, включая сбор, обработку и анализ данной информации. Общая экологическая информация распространяется обладателями экологической информации путем ее размещения в печатных изданиях, других средствах массовой информации, на своих официальных сайтах в глобальной компьютерной сети или иными общедоступными способами в соответствии с законодательством Республики Таджикистан.
В других странах СНГ положения о порядке доступа к экологической информации были включены в законодательные акты об охране окружающей среды. В Республике Казахстан в 2021 году был принят новый Экологический кодекс Республики Казахстан (от 2.01.2021 № 400-VI ЗРК (далее – ЭК РК).[9] Глава 4 ЭК РК полностью посвящена экологической информации.
Несмотря на то, что большинство государств-участников СНГ ратифицировали Орхусскую конвенцию, эффективные механизмы для ее практической реализации разработаны не во всех странах СНГ.
В некоторых государствах — участниках СНГ наблюдается коллизионная ситуация – противоречие внутригосударственных нормативно-правовых актов Орхусской конвенции в вопросах порядка и сроков предоставления экологической информации. Например, Действующий закон Киргизской Республики от 16 июня 1999 № 53 «Об охране окружающей среды» в абзаце 4 ст. 50 устанавливает срок предоставления информации об окружающей среде — 6 недель. Тогда как пункт 2 ст. 4 Орхусской конвенции гласит, что экологическая информация должна предоставляться «в максимально сжатые сроки, но не позднее одного месяца после подачи просьбы». Таким образом, главный природоохранный закон страны содержит в себе больший срок, хотя в отличие от другого рода запрашиваемой информации информация о состоянии окружающей среды, ее качество и быстрота предоставления играют важную роль в принятии решения заявителем, а также могут непосредственно повлиять на его жизнь и здоровье.
Формулируемые при создании СНГ цели сотрудничества в области экологии не были всего лишь «лозунгами»: сложившиеся в СССР системы государственного экологического мониторинга, государственного экологического контроля, единые стандарты качества окружающей среды, система государственных природных заповедников, заказников, национальных парков и других особо охраняемых природных территорий требовали принятия реальных мер для дальнейшего эффективной деятельности уже не в границах единого государства, а в рамках сотрудничества независимых государств, объединяемых межправительственной организацией.
Необходимо отметить особую роль СНГ в разработке модельного экологического законодательства для государств. Основными целями принятия таких модельных законов — рекомендательных документов является определение основных направлений политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, а также помощь государствам-участникам СНГ в формировании экологического законодательства на основе модельных нормативных актов, подготовленных экспертами с учетом действующих международных договоров и прогрессивного опыта решения тех или иных экологических проблем. Примерами таких модельных экологических законов могут служить Модельный экологический кодекс для государств-участников СНГ, модельные законы «Об экологической экспертизе», «Об экологической безопасности», «Об экологическом страховании», «О животном мире», «О гидрометеорологической деятельности».
При разработке модельных законов разработчиками учитывается то обстоятельство, что в государствах-участниках СНГ нормативно-правовое регулирование в сфере охраны окружающей среды находятся на разных ступенях развития. Различия в государственном регулировании рассматриваемых вопросов обуславливаются, прежде всего, уровнем экономического развития, а также взятыми на себя государствами СНГ международными обязательствами и участием в других межправительственных организациях.
Тем не менее, одной из основных задач модельных нормативных актов является гармонизация законодательств государств СНГ. Данная задача выполняется, в том числе, в сфере обеспечения экологической безопасности и охраны окружающей среды.
На десятом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ был принят модельный закон «О доступе к экологической информации» (далее – Модельный закон 1997).[10]
На сегодняшний день данный модельный закон нуждается в пересмотре по следующим причинам:
- после принятия Модельного закона 1997, была принята Орхусская конвенция (в 1998 году);
- нуждается в пересмотре регламентация порядка предоставления информации о состоянии окружающей среды (не соответствует Орхусской конвенции);
- за последние 25 лет возможности применения цифровых технологий существенно расширились, что может быть использовано для широкого распространения экологической информации;
- круг сведений, составляющих термин «экологическая информация» требуется расширить в соответствии с положениями Орхусской конвенции, включив в данный термин информацию о состоянии здоровья и безопасности людей, условиях жизни людей, в той степени, в какой на них воздействует или может воздействовать состояние окружающей среды;
- в связи с высокой актуальностью вопросов предотвращения изменения климата, представляется целесообразным включить в определение экологической информации сведения об уязвимости к изменению климата, о существующих и прогнозируемых воздействиях изменения климата, а также мерах по адаптации к изменению климата;
- экологическое законодательство государств-участников СНГ с 1997 года претерпело значительные изменения. Во многих государствах были приняты законодательные акты о доступе к экологической информации, которые также необходимо принимать во внимание при разработке новой редакции модельного закона.
В соответствии с Программой разработки в 2020–2022 годах проектов модельных законодательных актов и других документов МПА СНГ, проведения международных мероприятий, инициированных Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации для сближения и гармонизации законодательства государств – участников СНГ, утверждённой Советом палаты Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (протокол заседания Совета палаты № 15/3-сп
от 7 июля 2020 года), Санкт-Петербургским научно-исследовательским центром экологической безопасности РАН был начат процесс разработки проекта модельного закона «О доступе к экологической информации» (новая редакция) (далее – проект модельного закона).
Целями разрабатываемого проекта модельного закона является обеспечение права каждого на доступ к экологической информации и установление механизма реализации данного права, а также предоставление гарантий широкого распространения экологической информации путем использований цифровых технологий.
К числу задач проекта модельного закона относятся:
— определение круга сведений, составляющих экологическую информацию;
— установление обладателей экологической информации, их прав и обязанностей;
— определение порядка предоставления экологической информации;
— установление порядка сбора и распространения экологической информации;
— создание в государствах единой, централизованной системы сбора, учета, систематизации, хранения, распространения экологической информации и иной нормативной, статистической, учетной, отчетной, научной и аналитической информации, касающейся вопросов окружающей среды, природных ресурсов, устойчивого развития и экологии, в письменной, электронной, аудиовизуальной или иной формах – Государственного фонда экологической информации.
В проекте модельного закона большое внимание уделено проблеме распространения экологической информации среди неопределенного круга лиц, обеспечению открытости и общедоступности экологической информации. В целях обеспечения права каждого на доступ к экологической информации и участия общественности в процессе принятия решений по вопросам, касающимся окружающей среды, а также содействия предотвращению и сокращению загрязнения окружающей среды, на официальных интернет-ресурсах размещаются базы данных, которые ведутся органами государственной власти. В круг сведений, содержащихся в вышеуказанных базах данных, планируется включить нормативы качества окружающей среды, сведения о влиянии загрязняющих веществ на здоровье населения и окружающую среду, научно обоснованная информация по выбросам и переносам загрязняющих веществ, а также информация об объектах, осуществляющих эмиссии загрязняющих веществ.
Информация об авторе:
Кодолова Алена Владимировна, кандидат юридических наук, старший научный сотрудник НИЦЭБ РАН – СПб ФИЦ РАН, г. Санкт-Петербург.
Information about the author:
Alena V. Kodolova, Ph.D. in Law, Senior Research Fellow, NICEB RAS — St. Petersburg FRC RAS, St. Petersburg.
[1] Стек С., Кэйси-Лефковиц С. Орхусская конвенция: руководство по осуществлению // aigr.pdf (unece.org)
[2] Shaw M. International Law. 8th ed. Cambridge: Cambridge University Press. 2017. 1033 p., Дудыкина И.П. Орхусская конвенция: российские и зарубежные доктринальные оценки // Московский журнал международного права. 2018. № 4. С. 99
[3] Макрицкая Е.Д. Право на доступ к экологической информации в парадигме Орхусской конвенции: опыт реализации в некоторых государствах // Сибирский юридический вестник. 2020. № 4. С. 116
[4] Авдей, А.Г., Хатеневич Т.Г. Административно-правовые аспекты эколого-информационного обеспечения граждан в контексте реализации права на благоприятную окружающую среду // Вестник Белорусского государственного экономического университета. — 2022. — № 3 — C. 90-98.
[5] Минприроды России подготовило документы по ратификации Орхусской конвенции, Конвенции Эспо и Протоколу по стратегической экологической оценке к Конвенции Эспо / Экологические новости / Экология производства — научно-практический портал (ecoindustry.ru)
[6] Захарова О.П. Анализ законодательных, нормативных и других мер по осуществлению положений Орхусской конвенции в Республике Беларусь // Экологический вестник. 2015. № 3. С. 112
[7] Закон Азербайджанской Республики от 12 марта 2002 года №270-IIГ «О получении информации об окружающей среде» // Закон Азербайджанской Республики от 12 марта 2002 года № 270-IIQ «О получении информации об окружающей среде» (с изменениями и дополнениями по состоянию на 19.05.2020 г.) (zakon.kz)
[8] Закон Республики Таджикистан от 25.03.2011 № 705 «Об экологической информации» // Закон Республики Таджикистан от 25 марта 2011 года № 705 «Об экологической информации» (zakon.kz)
[9] Экологический кодекс Республики Казахстан (от 2.01.2021 № 400-VI ЗРК), вступил в силу с 1 июля 2021 // Экологический кодекс РК Экологический кодекс Республики Казахстан от 2 января 2021 года № 400-VI ЗРК — Законодательство Ресупблики Кахастан 2021 год (kodeksy-kz.com)
[10] Постановление МПА СНГ № 10-7 от 6 декабря 1997 года // Модельный закон «О доступе к экологической информации» (принят на десятом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ постановлением № 10-7 от 6 декабря 1997 года) (zakon.kz)
