В последние годы односторонний выход государств из международных договоров стал осуществляться чаще, что обусловило ослабление основ многостороннего сотрудничества государств на базе международных договоров. Предполагается, что механизмы выхода государств из международных договоров несовершенны и требуют модификации. В статье рассмотрены цели, особенности и причины, связанные с международно-правовым регулированием одностороннего выхода государств из международных договоров.
Ключевые слова: выход из международных договоров, денонсация, легитимность, справедливость, международное право.
Unilateral Withdrawal of a State from a Treaty: International Legal Aspects
Abstract：In recent years, unilateral withdrawal of States from international treaties has become more frequent, which has weakened the basis for multilateral treaty-based cooperation among States. It is assumed that the mechanisms of States’ withdrawal from international treaties are imperfect and require modification. The article considers goals, peculiarities and reasons related to international legal regulation of unilateral withdrawal of States from international treaties.
Keywords: withdrawal from international treaties, denunciation, legitimacy, justice, international law
Введение
Практика одностороннего выхода государств из международных договоров или, иными словами, одностороннего отказа от международного договора[1], возникает время от времени. В 21 веке известны следующие примеры одностороннего отказа государств от международных договоров: в 2003 г.[2] Северная Корея вышла из Договора о нераспространении ядерного оружия 1968 г.[3]; в 2011 г.[4] Канада вышла из Киотского протокола к Рамочной конвенции организации объединенных наций об изменении климата 1997 г.[5]; в 2016 г. африканские страны, такие как Бурунди[6], ЮАР[7] и Гамбия, последовательно направили уведомления о выходе из Римского статута Международного уголовного суда[8], однако, в итоге только Бурунди окончательно денонсировали Статут спустя год, а ЮАР и Гамбия отозвали свои уведомления о выходе[9]. Также в 2019 г. вступило в силу решение Филиппин денонсировать Статут. В начале 2023 г. Саудовская Аравия также вышла из Соглашения о деятельности государств на Луне и других небесных телах 1979 г.[10] Также США вышли из ряда международных договоров в период правления Трампа, включая Совместный всеобъемлющий план действий[11] и Договор о ликвидации ракет средней и меньшей дальности[12].
Односторонний выход государств из международных договоров не только приводит к дисбалансу в структуре международного двустороннего и многостороннего сотрудничества, но и ставит под угрозу ожидаемые интересы других государств-участников и еще больше политизирует международные отношения[13]. Более того, существующая система международного права всеобъемлюще не регулирует порядок одностороннего выхода государств. Это приводит к невозможности формирования международных отношений на стабильной основе. При этом, современная наука международного права в основном анализирует легитимность права государства на выходи причины, которые приводят к одностороннему выходу[14], тогда как формально-юридический анализ существующих положений международного права и права международных договоров отсутствует. Таким образом все большее значение для поддержания международного правопорядка имеет необходимость международно-правового регулирования одностороннего выхода государства из международного договора.
Международно-правовые основы одностороннего выхода государств из международных договоров
Намерение государства осуществить односторонний выход основывается, в первую очередь, на положениях договора, закрепляющих возможность выхода из такого договора[15]. Статья 42 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. (далее – Венская конвенция)[16] устанавливает, что «выход из договора участника может иметь место только в результате применения положений самого договора или настоящей Конвенции». Статья 54 Конвенции дублирует данное положение, а также говорит о том, что государство может выйти из договора «в любое время с согласия всех участников по консультации с прочими договаривающимися государствами»[17]. Согласно А.Н. Талалаеву наряду с термином «выход из договора» используется термин «денонсация» и юридического различия между ними нет, первый чаще используется в многосторонних договорах[18]. Необходимо отметить, что когда речь идет о возможности выхода из договора согласно его положениям, то говорят о денонсации «в собственном смысле слова»[19].
Если же в договоре прямо не предусмотрена такая возможность, то выход из договора допускается только если «a) не установлено, что участники намеревались допустить возможность выхода; или b) характер договора не подразумевает права выхода»[20]. Такой вид называют денонсация в широком смысле слова[21]. В то же время Конвенция также устанавливает определенные процедурные условия для осуществления сторонами права на выход: участник уведомляет не менее чем за «двенадцать месяцев о своем намерении выйти из договора»[22].
Хотя Венская конвенция содержит некоторые положения об одностороннем праве выхода сторон из договора, на практике эти положения не могут до конца регулировать односторонний и произвольный выход из него. С одной стороны, даже если договор предусматривает право выхода государства-участника, большинство положений о выходе ограничивают осуществление права выхода государства-участника в процедурном плане, при этом редко подчеркивают существенные элементы, которые должны быть выполнены государством-участником при осуществлении своего права выхода. Государству-участнику достаточно уведомить о своем выходе другие государства-участники в течение определенного периода времени, при этом государство не обязано заявлять, является ли его выход обоснованным. Например, согласно п. 1 ст. 50 Лиссабонского договора о внесении изменений в Договор о Европейском союзе и Договор об учреждении Европейского сообщества[23], государства-члены ЕС могут принять решение о выходе на основании своих конституций. При этом в ситуации с Великобританией предварительным условием выхода являлось проведение внутреннего референдума для начала процесса выхода из ЕС. Такую ситуацию можно наблюдать в механизме выхода из договора, в котором отсутствуют положения о материально-правовых элементах, даже если подробно рассмотрен процедурный вопрос. Такой договор не будет эффективным в регулировании одностороннего выхода государства из международного договора.
С другой стороны, что касается договоров, которые не содержат положения о выходе, Венская конвенция предусматривает, что государство-участник в принципе не может в одностороннем порядке выйти из договора за исключением ранее обозначенных положений согласно ч. 2 ст. 56. Таким образом, выход из договора, который не содержит положений о выходе, de jure не допускается, поскольку «ст. 56 признает в качестве презумпции недопустимость денонсации или выхода из договора, которые их не предусматривают»[24]. Однако на практике государства могут оставить за собой право на выход путем одностороннего заявления при ратификации договора или присоединении к нему. Например, в 1948 году, когда США готовились вступить во Всемирную организацию здравоохранения (далее – ВОЗ), они сделали заявление о том, что ввиду отсутствия в Уставе ВОЗ положения о выходе, США будут иметь право выйти из нее, уведомив об этом всего за один год[25]. Кроме того, трудно определить, намеревались ли стороны включить возможность выхода из договора, особенно если договор действует уже долгое время. Также не существует ни судебной практики, ни международно-правового обычая, которыми следовало бы руководствоваться, как и не существует авторитетной доктрины о том, как определить, содержит ли договор право на выход.
Вопросы легитимности и справедливости в международном праве с точки зрения одностороннего выхода государства из международного договора
Отдельное место в анализе одностороннего выхода государств из международного договора занимают вопросы легитимности и справедливости. Исходя из сложившейся практики выхода государств из международных договоров, государства часто в одностороннем порядке выходят из договоров, соблюдая лишь формальные стороны легитимности, не затрагивая вопросы справедливости в международном праве. Для более детального анализа целесообразно дать определения понятиям «легитимность» и «справедливость».
Легитимность международного права означает, что от всех субъектов международного права ожидается равное применение норм международного права, независимо от содержания этих правил. В случае осуществления государством права на выход из договора, требуется, чтобы все государства-участники при одностороннем осуществлении своего права на выход выполняли процедурные требования соответствующего договора и раздела V Венской конвенции, касающиеся права на выход, включая такие аспекты, как: когда делается уведомление о выходе, кому оно должно быть сделано, через какое время после его подачи оно вступает в силу и может ли уведомление о выходе быть отозвано. Эти положения применяются в равной степени ко всем государствам-участникам.
Справедливость в международном праве означает, что поведение субъекта должно быть оправданным и основываться на фундаментальных моральных нормах. В частности, международное право требует, чтобы стороны выполняли свои обязательства на основе принципа добросовестности (good faith) на практике. Хотя значение принципа добросовестности не имеет точного определения, в академических кругах принято считать, что он включает в себя такие понятия, как честность, справедливость и разумность, и что применение этих значений «во всякий конкретный момент времени зависит от доминирующих стандартов, преобладающих в международном сообществе в это время»[26].
Так, в деле, касающееся проекта Габчиково-Надьмарош (Венгрия против Словакии) Международный суд ООН заявил, что добросовестное исполнение обязательства подразумевает, что в данном случае цель Договора и намерения сторон при его заключении должны быть преобладающими над его формальным применением. Принцип добросовестности обязывает стороны применять его разумным образом и таким образом, чтобы его цель могла быть реализована[27]. Из этого следует, что добросовестное исполнение обязательств требует, чтобы стороны действовали таким образом: во-первых, не противоречить объекту и цели договора; во-вторых, он должен быть исполнен добросовестно и в соответствии с истинными намерениями сторон. Наконец, реализация прав по договору не должна снижать эффективность международного договора в целом.
Когда США вышли из Парижского соглашения по климату[28], они сделали это только на том основании, что соглашение подорвало их конкурентные экономические преимущества[29], но не упомянули, соответствовал ли их выход принципу добросовестности, и соответственно справедливости в международном праве. Аналогичным образом, в случае с ядерным вопросом КНДР объявила о своем выходе из Договора о нераспространении ядерного оружия в соответствии со ст. 10 на том основании, что Международное агентство по атомной энергии, действуя в качестве представителя США, несправедливо обошлось с КНДР и серьезно ущемило ее автономию, опять же без упоминания о том, что соответствует ли ее выход существенным элементам одностороннего выхода. Подавляющее большинство государств, выходя из договоров, практически не указывают, не противоречит ли их выход объекту и цели договоров, не говоря уже о том, чтобы доказать, удовлетворяет ли их выход принципу добросовестности. Практика государств делает упор на легитимность в ущерб справедливости при выходе из международного договора, что приводит к дальнейшему разделению на практике между легитимностью и справедливостью. К сожалению, как отмечает А.Н. Талалаев, «поскольку денонсация или выход осуществляются в соответствии с условиями договора, денонсирующее договор государство, как правило, не обязано объяснять причины этого, хотя часто причины указываются. В то же время денонсация международного договора может свидетельствовать о недружественной позиции денонсирующего государства к другому участнику договора или об изменении такой позиции. Это особенно относится к денонсации договора о союзе, дружбе и сотрудничестве»[30].
Односторонний выход государства из договора как угроза эффективности международного права
Согласно Луису Хенкину, «история международных отношений развивалась от силы к дипломатии и от дипломатии к праву»[31]. Договоры являются важным источником обязательств для всех субъектов в международном сообществе[32]. По сравнению с другими источниками международного права, в них непосредственно изложены права и обязанности субъектов и определен порядок их участия в международных отношениях. Договор может служить стандартом поведения сторон при ведении международных дел и основой для разрешения споров между сторонами в будущем[33]. Когда государства часто и в большом количестве выходят из международных договоров, такие ситуации грозят переводом международных отношений в политическую сферу, т.к. отдельно взятые сферы международных отношений не будут должным образом урегулированы. Все это может стать камнем преткновения для установления новых международно-правовых норм и тем самым приведет к неэффективности международного права в регулировании международных отношений.
С одной стороны, в случае двусторонних или региональных договоров, выход одного государства может непосредственно привести к прекращению или аннулированию договора (в последнем случае следует также рассматривать возможность применения статей 61 и 62 Венской конвенции), оставляя соответствующие международные отношения в состоянии «недоговоренности», по крайней мере, на определенный период времени. Например, Договор о ликвидации ракет средней и меньшей дальности 1987 г. – важный договор о контроле над вооружениями между США и Советским Союзом – во время холодной войны не только имел историческое значение, положив конец гонке вооружений ракет средней дальности между двумя странами в Европе и устранив ядерную угрозу друг другу, но и сыграл важную роль в поддержании безопасности современного международного сообщества и продвижении глобального процесса контроля над вооружениями. Официальное объявление Соединенными Штатами в 2018 г. о выходе из Договора нанесло ущерб геополитической обстановке в Евразии, усугубило состояние международного правопорядка и многостороннего сотрудничества в области разоружения.
Одностороннее осуществление права на выход государством из международного договора без добросовестного исполнения обязательств может спровоцировать полномасштабную враждебную реакцию, которая подорвет доверие и сотрудничество, а возможно, выстраивавшиеся между сторонами международные отношения в течение длительного периода времени. Например, решение Великобритании о выходе из ЕС было в значительной степени отказом от соглашений с другими государствами-членами ЕС в угоду собственным интересам.
Заключение
Таким образом, приведенный выше анализ должен предоставить возможности для совершенствования теоретической системы регулирования порядка одностороннего выхода государства из международного договора.
В условиях трудностей, с которыми сталкивается международное право сегодня при регулировании выхода государств из договора, возможно, не удастся эффективно устранить все проблемы в краткосрочной перспективе, однако, можно приложить усилия для улучшения соответствующих международно-правовых норм и выстроить соответствующий режим ответственности, применяемый в случае одностороннего выхода государства из договора, когда последний не будет соответствовать основам и принципам международного права. В то же время необходимо учитывать сложность международного общества и сущность международного права. Система международно-правовых норм может иметь определенные ограничения, но она может и обеспечить путь вперед для международного права, чтобы эффективно сдерживать злоупотребление правом одностороннего выхода государств.
Библиографический список
- Венская конвенция о праве международных договоров. Комментарий // сост.: А.Н. Талалаев А.Н. (коммент.), отв. ред.: Н.В. Захарова (предисл.). Москва: Юрид. лит, 1997. – 336 с.
- Ильинская О.И. Денонсация международного договора, не содержащего положений о его прекращении// Евразийский юридический журнал. 2011. № 1(32). С. 42–45.
- Соболев Д.В. Международно-правовая регламентация денонсации США парижского соглашения 2015 года // Актуальные вопросы науки. 2018. № 44.
- Bradley C A, Gulati M. Customary international law and withdrawal rights in an age of treaties // Journal of Comparative & International Law. 2010. Vol. 21. P. 1–30.
- Good faith in international law. Ed. by J.F. O’Connor. Dartmouth: Dartmouth Publishing Company, 1991. – 148 p.
- How nations behave: law and foreign policy. Ed. by L. Henkin. Columbia: Columbia University Press, 1979. – 400 p.
- Problems and process: international law and how we use it. Ed. by R. Higgins. Oxford: Oxford University Press, 1995. – 304 p.
- Schachter O. The Development of International Law through the Legal Opinions of the United Nations Secretariat // British Yearbook of International Law. 1948. Vol. 25.
- The Law of Treaties Beyond the Vienna Convention. Ed. by C. Enzo. Oxford: Oxford University Press, 2011. – 464 p.
- Treaty Interpretation: Theory and Reality. Ed. by S.Y. Edward. Lanham: University Press of America, 1987. – 298 p.
- 李明月[Ли Минюэ]. 国际制度中的国家退出行为:国内—国际互动的解释[Выход государства в международной системе: Объяснение внутригосударственных и международных взаимодействий] // 太平洋学报 [Вестник тихого океана]. 2020. № 08 (28). С. 12–26.
- 罗国强[Луо Гоцян]. 国际法本体论[Онтология международного права]. – М.: 中国社会科学出版社[Издательство общественных наук Китая], 2015. 422 с.
Информация об авторах:
Остроухов Н.В., профессор кафедры международного права юридического института РУДН
Гу Вэньшо, аспирант кафедры международного права юридического института РУДН
Information about the authors:
Ostroukhov N.V., professor of the Department of International Law (Law Institute, RUDN University)
Gu Wensho, PhD student of the Department of International Law (Law Institute, RUDN University)
[1] См.: Венская конвенция о праве международных договоров. Комментарий // сост.: А.Н. Талалаев А.Н. (коммент.), отв. ред.: Н.В. Захарова (предисл.). Москва: Юрид. лит, 1997. Ст. 56.
[2] Democratic People’s Republic of Korea: Accession to Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons (NPT) [Electronic Source]. – Access mode: https://treaties.unoda.org/a/npt/democraticpeoplesrepublicofkorea/ACC/moscow (date of access: 17.05.2023).
[3]Договор о нераспространении ядерного оружия 1968 г. URL: https://treaties.un.org/doc/Publication/UNTS/Volume%20729/volume-729-I-10485-Other.pdf (дата обращения: 17.05.2023).
[4] UN Doc. Canada’s withdrawal from the Kyoto Protocol and its effects on Canada’s reporting obligations under the Protocol. August 20, 2014. CC/EB/25/2014/2. [Electronic Source]. – Access mode: https://unfccc.int/files/kyoto_protocol/compliance/enforcement_branch/application/pdf/cc-eb-25-2014-2_canada_withdrawal_from_kp.pdf (date of access: 17.05.2023).
[5] Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change of 1997. URL: https://treaties.un.org/doc/Treaties/1998/09/19980921%2004-41%20PM/Ch_XXVII_07_ap.pdf (date of access : 17.05.2023).
[6] Withdrawal of Burundi of October 27, 2016 [Electronic Source]. – Access Mode: https://treaties.un.org/Pages/showActionDetails.aspx?objid=080000028048790e&clang=_en (date of access: 17.05.2023).
[7] Declaratory Statement by the Republic of South Africa on the Decision to Withdraw from the Rome Statute of the International Criminal Court [Electronic Source]. – Access Mode: https://treaties.un.org/doc/Publication/UNTS/No%20Volume/38544/A-38544-South%20Africa-080000028048575d.pdf (date of access : 17.05.2023).
[8] Римский статут Международного уголовного суда 1998 г. URL: https://www.un.org/ru/law/icc/rome_statute(r).pdf (дата обращения: 17.05.2023).
[9] Букуру Ж., Солнцев А.М. Вопросы легитимности Международного уголовного суда в его отношениях с африканскими государствами в сфере борьбы с международными преступлениями // Всероссийский криминологический журнал. 2019. N 2. С. 332-339
[10] Agreement Governing the Activities of States on the Moon and Other Celestial Bodies (New York, 5 December 1979); Saudi Arabia: Withdrawal [Electronic Source]. – Access Mode: https://treaties.un.org/doc/Publication/CN/2023/CN.4.2023-Eng.pdf (date of access: 17.05.2023).
[11] Joint Comprehensive Plan of Action [Electronic Source]. – Access Mode : https://2009-2017.state.gov/e/eb/tfs/spi/iran/jcpoa/index.htm (дата обращения: 17.05.2023).
[12] Договор о ликвидации ракет средней и меньшей дальности 1987 г. URL: https://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/pdf/treaty.pdf (дата обращения: 17.05.2023).
[13] Treaty Interpretation: Theory and Reality. Ed. by S.Y. Edward. Lanham: University Press of America, 1987. P. 131.
[14] 李明月[Ли Минюэ]. 国际制度中的国家退出行为:国内—国际互动的解释[Выход государства в международной системе: Объяснение внутригосударственных и международных взаимодействий] // 太平洋学报 [Вестник тихого океана]. 2020. № 08 (28). С. 18.
[15] Ильинская О. И. Денонсация международного договора, не содержащего положений о его прекращении // Евразийский юридический журнал. 2011. № 1(32). С. 43.
[16]Венская конвенция о праве международных договоров 1969 г. URL: https://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/law_treaties.shtml (дата обращения: 17.05.2023).
[17]Венская конвенция о праве международных договоров 1969 г. URL: https://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/law_treaties.shtml (дата обращения: 17.05.2023). Ст. 54. Ч. 2.
[18] Венская конвенция о праве международных договоров. Комментарий // сост.: А.Н. Талалаев А.Н. (коммент.), отв. ред.: Н.В. Захарова (предисл.). Москва: Юрид. лит, 1997. Комментарий к ст. 54, п. 5.
[19] Там же.
[20]Венская конвенция о праве международных договоров 1969 г. URL: https://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/law_treaties.shtml (дата обращения: 17.05.2023). Ст. 56. Ч. 1.
[21] Венская конвенция о праве международных договоров. Комментарий // сост.: А.Н. Талалаев А.Н. (коммент.), отв. ред.: Н.В. Захарова (предисл.). Москва: Юрид. лит, 1997. Комментарий к ст. 54, п. 5.
[22] Венская конвенция о праве международных договоров 1969 г. URL: https://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/law_treaties.shtml (дата обращения: 17.05.2023). Ст. 56. Ч. 2.
[23] Treaty of Lisbon amending the Treaty on European Union and the Treaty establishing the European Community, signed at Lisbon, 13 December 2007. URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=OJ:C:2007:306:TOC (date of access: 17.05.2023).
[24] Венская конвенция о праве международных договоров. Комментарий // сост.: А.Н. Талалаев А.Н. (коммент.), отв. ред.: Н.В. Захарова (предисл.). Москва: Юрид. лит, 1997. Комментарий к ст. 56, п. 2.
[25] Schachter O. The Development of International Law through the Legal Opinions of the United Nations Secretariat // British Yearbook of International Law. 1948. Vol. 25. P. 91.
[26] Good faith in international law. Ed. by J.F. O’Connor. Dartmouth: Dartmouth Publishing Company, 1991. P. 124.
[27] Case Concerning the Gabcikovo-Nagymaros Project (Hungary v. Slovakia) Judgment of 25 September 1997 [Electronic Source]. – Access mode: https://www.icj-cij.org/sites/default/files/case-related/92/092-19970925-JUD-01-00-EN.pdf (date of access: 17.05.2023). Item.142, p. 76.
[28] Paris Agreement of 2015. URL: https://unfccc.int/files/essential_background/convention/application/pdf/english_paris_agreement.pdf (date of access: 17.05.2023).
[29] Солнцев А.М. Изменение климата: международно-правовое измерение // Московский журнал международного права. 2018.№ 106(1).с.60-78
[30] Венская конвенция о праве международных договоров. Комментарий // сост.: А.Н. Талалаев А.Н. (коммент.), отв. ред.: Н.В. Захарова (предисл.). Москва: Юрид. лит, 1997. Комментарий к ст. 54, п. 5.
[31] How nations behave: law and foreign policy. Ed. by L. Henkin. Columbia: Columbia University Press, 1979. P. 82.
[32] The Law of Treaties Beyond the Vienna Convention. Ed. by C. Enzo. Oxford: Oxford University Press, 2011. P. 47.
[33] Problems and process: international law and how we use it. Ed. by R. Higgins. Oxford: Oxford University Press, 1995. P. 53.
