Настоящая публикация посвящена актуальной проблеме научно-практического характера, непосредственно сопряженной с изучением опыта использования института конфликта интересов в борьбе с коррупцией за рубежом в историко-правовом контексте. Автор, уделяя повышенное внимание правоприменительной практике этого института в зарубежных странах в ретроспективном плане, пришёл к главному обобщающему выводу, согласно которому институт конфликта интересов прошел свою длительную эволюцию от морально-этической категории до одного из ключевых правовых инструментов глобальной антикоррупционной политики.
Ключевые слова: коррупция, коррупционные проявления, институт конфликта интересов, антикоррупционное законодательство, государственные органы, зарубежный опыт борьбы с коррупцией.
Experience of Using of the Conflict of Interest Institution in the Fight against Corruption in foreign countries: historical and legal Context
This publication addresses a pressing scientific and practical issue directly related to the study of the use of the conflict of interest concept in the fight against corruption abroad in a historical and legal context. The author, focusing on the law enforcement practice of this concept in foreign countries in retrospect, has arrived at the key general conclusion that the concept of conflict of interest has undergone a long evolution from a moral and ethical category to one of the key legal instruments of global anti-corruption policy.
Keywords: corruption, corrupt practices, conflict of interest concept, anti-corruption legislation, government agencies, international anti-corruption experience.
Вопрос противодействия коррупции, устранение совокупности факторов, способствующих ее возникновению и разрастанию, подобно метастазам, в социальном организме – обществе, представляет собой в настоящее время одну из глобальных проблем политических систем многих стран мира. Среди коррупционных преступлений высокий уровень латентности, что требует формирования устойчивых институциональных и культурных механизмов их превенции. Изучение успешных зарубежных моделей, включая специфику организации антикоррупционных органов и практические инструменты воспитания гражданской нетерпимости к коррупции, является необходимым условием для разработки эффективной национальной стратегии, нацеленной не только на правовое преследование, но и на системное устранение причин этого социального явления.
Следует заметить, что проблематика, напрямую связанная с изучением зарубежного антикоррупционного опыта в последние два десятилетия привлекает к себе внимание российских исследователей, что подтверждает наличие в литературе научного формата довольно существенного числа работ и публикаций [3, с. 87 – 92; 4, с. 225 – 230; 6, с. 145 – 152; 8, с. 127 – 132; 11, с. 195 – 197; 19, с. 47 – 49; 20, с. 163 – 166; 21, с. 68 – 73, и др.]. Часть авторов в своих статьях рассматривает перспективы использования зарубежного опыта борьбы с коррупцией в Российской Федерации [14, с. 749 – 752; 23, 211 – 215, и др.].
В то же время, нужно отметить, что, несмотря на наличие весьма значительного числа работ о зарубежном антикоррупционном опыте, проблеме применения института конфликта интересов в сфере противодействия коррупции за рубежом российскими исследователями уделяется не столь пристальное внимание, и число подобных публикация совсем небольшое [5; 9; 15, с. 357 – 359; 18, с. 13 – 18; 22, с. 50 – 60, и др.].
А ведь социально-правовой институт конфликта интересов давно уже признан в мировой антикоррупционной практике в качестве одного из главных инструментов минимизации коррупционных проявлений, а также факторов, способствующих их возникновению. Речь идёт о специфическом механизме, предоставляющим реальную возможность выявлять и пресекать ситуации, в которых личная заинтересованность должностного лица может существенным образом повлиять на объективность исполнения им своих служебных полномочий. Именно, благодаря профилактической природе указанный институт позиционируется многими государствами в качестве добротного фундамента устойчивой антикоррупционной структуры [18, с. 13].
Международный опыт наглядно демонстрирует, что действенность борьбы против коррупции непосредственно сопряжена с качеством нормативно-правового урегулирования конфликта интересов, а также эффективностью функционирования механизмов его правоприменения. В этой связи, бывший Генеральный секретарь Организации Объединенных Наций Кофи Аннан (при принятии Конвенции ООН против коррупции) особо подчеркивал: «Это предупреждение коррупционерам о том, что общество впредь не намерено терпеть предательство общественных интересов и доверия. Оно подтверждает важность уважения принципов верховенства закона, подотчётности и гласности»[17].
За последние десятилетия многие зарубежные государства предприняли значительные усилия по созданию системного подхода к регулированию конфликта интересов. В ряде стран были приняты специальные законы, введены стандарты этики государственной службы, сформированы независимые комиссии по обеспечению прозрачности принятия решений, внедрены электронные механизмы контроля и мониторинга. Проведение международных конференций, экспертных форумов и межгосударственных проектов способствует формированию универсальных стандартов добросовестного поведения должностных лиц, а также обмену успешными практиками.
Несмотря на очевидный прогресс, сравнительный анализ зарубежных моделей показывает: универсального решения проблемы конфликта интересов не существует. Одни правопорядки делают ставку на жёсткие формальные требования и систему санкций, другие — на развитие этической культуры, саморегулирование и независимые механизмы контроля. При этом каждая система сталкивается с собственными вызовами — от сложности доказательств скрытого интереса до необходимости адаптации нормативных моделей к цифровой среде и новым формам взаимодействия власти и общества.
Таким образом, обращение к международному опыту правового регулирования конфликта интересов представляется актуальным и важным не только для сравнительно-правового анализа, но и для выработки предложений, потенциально значимых для российской правовой системы. Изучение теоретических основ, практики отдельных государств и оценки эффективности их подходов позволяет выявить элементы, которые могут быть адаптированы с учётом национальных особенностей и уже существующих механизмов противодействия коррупции в России.
В то же время, нельзя согласиться с Р.А. Аталиковой и А.В. Пономаревым, которые в своей статье, посвященной анализу зарубежного опыта борьбы с коррупцией (2021), утверждают, что «Российская Федерация находится лишь на пути борьбы с таким негативным и мощным явлением как коррупция. Эффективное обновление и модернизация национальной правовой системы приводит к необходимости осуществления сравнительного анализа законодательства и правоприменительной практики государств, которые прошли путь, на который наша страна лишь недавно вступила, что позволяет приобрести позитивный опыт и не повторять чужих ошибок (курив мой, – Л.Р.)» [4, с. 225].
Хорошо известно, что наша страна, начиная с декабря 2008 г., когда был принят базовый законодательный акт – Федеральный закон «О противодействии коррупции» № 273-ФЗ[1], объявила реальную войну коррупции, которая уже продолжается более 17 лет. Тогда же была определена Национальная стратегия противодействия этому крайне негативному социально-правовому феномену и принят первый Национальный план противодействия коррупции. За прошедший отрезок времени в России был создано полноценное антикоррупционное законодательство. И в настоящее время вполне успешно решаются задачи по организации работы в сфере противодействия коррупции, которые определены Национальным планом противодействия коррупции на 2021 – 2024 гг., утвержденным Указом Президента РФ от 16 августа 2021 г. № 478[2].
Говоря об исторических аспектах института конфликта интересов, целесообразно подчеркнуть, что в древних государствах (задолго до нашей эры) существовали некие аналоги рассматриваемого института, хотя они были менее формализованными и в большей степени основывались на моральных принципах. Речь идет о так называемых «семейных запретах» (ограничения на совместное несение государственной службы родственниками); принципе «отказа от участия», наиболее полноценном аналоге современного конфликта интересов; системе ответственности (за нарушение норм, регулирующих конфликт интересов в современном понимании этого понятия). Со временем – в ходе своей исторической эволюции – институт конфликта интересов становился объектом исследований философов, социологов, а потом уже и правоведов [18, с. 14].
Идея о недопустимости противоречия между личным интересом должностного лица и его публичными обязанностями носит фундаментальный характер и уходит своими корнями в философию. Так, Платон в диалоге «Государство», разрабатывая модель идеального полиса, постулировал необходимость формирования для сословия «стражей» особого социально-правового статуса. Его суть заключалась в радикальном абстрагировании от частноправовых связей, включая отмену частной собственности и института семьи. Эта мера имела своей целью не что иное, как полное устранение самой возможности возникновения ситуации, в которой личные или частные интересы могли бы оказать детерминирующее влияние на принятие публично-значимых решений [10].
В трактате «О духе законов» Шарль Луи Монтескье отмечал необходимость предотвращения ситуации, при которой государственные должностные лица используют власть в личных целях. В XIX веке идеи несовместимости личной выгоды и публичных функций развивал Макс Вебер, подчёркивая необходимость формирования бюрократии нового типа, основанной на принципах служения обществу [7, с. 142].
В XX веке на фоне роста общественного запроса на прозрачность и подотчетность власти, концепция конфликта интересов стала активно кодифицироваться в публичном праве, особенно в Соединенных Штатах Америки (далее – США). Своеобразной «отправной точкой» в рассматриваемой сфере стал Уотергейтский скандал — политический скандал в администрации президента США Ричарда Никсона в период избирательной кампании 1972 года и его второго президентского срока. Хотя первоначальным поводом для расследования послужили противоправные действия политического характера, в его ходе были выявлены фундаментальные системные изъяны. К ним относились недостаточный уровень прозрачности деятельности государственного аппарата, широкое распространение финансовых злоупотреблений, а также использование служебных полномочий для достижения личных и партийных целей. Прямым правовым ответом стало принятие в США «Закона об этике в правительстве» 1978 года. Данный законодательный акт стал знаковым событием, ознаменовавшим собой первые попытки в регулировании вопросов личной заинтересованности государственных служащих. Его суть заключалась в переходе от восприятия конфликта интересов как исключительно морально-этической проблемы к его закреплению в качестве полноценного предмета правового регулирования[22, с. 52].
Ряд американских авторов отмечали, что регулирование сместилось от оценки субъективных мотивов государственного служащего к установлению объективных правил, превентивно запрещающих определенные ситуации.
В российской юридической доктрине конфликт интересов трактуется в качестве коллизии частного и публичного интереса, создающей потенциальную угрозу объективности и беспристрастности реализации должностных полномочий.
Важно отметить, что в нашей стране институт конфликта интересов появляется значительно позже и, прежде всего, берет свое начало из совокупности норм международного права. В качестве одного из источников возникновения названного правового института выступает Рекомендация № R (2000) 10 К министров Совета Европы o кодексах поведения для государственных служащих. В ст. 13 данного акта законодатель использует понятие «столкновение интересов» [5, с. 30].
Кроме того, доминирующую роль в процессе формирования правового регулирования конфликта интересов в современной России сыграл факт ратификации Конвенции ООН против коррупции, принятой 31 октября 2003 года[3]. Статья 7 данного международно-правового акта возлагает на государства-участники правовую обязанность по формированию, развитию и поддержанию эффективно функционирующих систем, призванных гарантировать необходимую прозрачность государственной службы и служить превентивным инструментом в отношении коллизий интересов. Целесообразно отметить, что в этой Конвенции была закреплена новая дефиниция рассматриваемого института – «коллизия интересов».
Таким образом, историко-правовой анализ позволяет констатировать, что конфликт интересов сформировался в качестве самостоятельного правового института в результате длительной эволюции — от философской идеи, корни которой прослеживаются уже в античной мысли, до современного инструмента противодействия коррупции. Российское законодательство, имплементировав международные стандарты, закрепило легальную дефиницию конфликта интересов.
В зарубежных правопорядках институт конфликта интересов развивался неоднородно: в одних странах (США, Канада, Великобритания) он сформировался ещё в середине XX века как реакция на рост влияния частного капитала; в других (страны ЕС, Сингапур) активная эволюция пришлась на 1990–2010-е годы, когда требования открытости и подотчётности стали основой административных реформ. Несмотря на различия, общая тенденция заключается в признании конфликта интересов как фундаментального элемента политики предупреждения коррупции, а также в расширении роли специализированных институтов, обеспечивающих нормативную и организационную устойчивость регулирования.
В Конвенции ООН против коррупции конфликт интересов прямо упоминается как обязательный элемент государственного антикоррупционного регулирования; страны — участницы должны создавать эффективные механизмы предотвращения и выявления ситуации, при которой личная заинтересованность влияет на исполнение должностных обязанностей. Организация экономического сотрудничества и развития в руководстве Managing Conflict of Interest in the Public Service (2005 г.) формирует комплекс принципов, которые сегодня считаются мировым эталоном нормативного и организационного управления конфликтом интересов. Это следующие основополагающие начала: прозрачность, подотчетность, честность, беспристрастность.
Вместе с тем применение этих стандартов в различных странах демонстрирует широкий спектр подходов — от серьёзного нормативного контроля (США, Сингапур) до моделей, основанных на институциональной независимости специализированных органов (Франция, Италия, Канада) и цифровых инновациях (Эстония, Латвия).
Вполне возможно сделать важное умозаключение, что анализ зарубежного опыта показывает отсутствие единого, универсального подхода к регулированию конфликта интересов. Национальные системы тяготеют к одной из нескольких доминирующих моделей, которые различаются по своим целям, инструментам и институциональному дизайну.
Следует выделить институционально-этическую модель (англосаксонская модель), которая характерная для США, Великобритании и Канады. Эта система делает специальный акцент не столько на едином кодифицированном законодательном акте, сколько на создании независимых этических комиссий, а также разработке детальных кодексов поведения и превентивном декларировании.
Англосаксонская модель исторически строится на принципе превенции через транспарентность. Сущность данного подхода состоит в том, что публичное декларирование частных интересов и наличие независимых, авторитетных надзорных органов вполне способны создать «эффект сдерживания» и тем самым обеспечить общественное доверие.
Правовая основа США в сфере конфликта интересов во многом сформирована «Законом об этике в правительстве» 1978 года (Ethics in Government Act), который был упомянут нами ранее. Названный акт и последующие нормы, кодифицированные в Разделе 5 Свода федеральных нормативных актов (5 C.F.R.), устанавливают сложную, многоуровневую систему.
Одним из ключевых органов, регулирующих рассматриваемый институт в США, является Управление по правительственной этике (Office of Government Ethics – OGE). Оно представляет собой независимое учреждение в составе исполнительной власти, которое отвечает за руководство политикой, касающейся превенции конфликтов интересов со стороны должностных лиц федеральной исполнительной власти. Главная специфика OGE заключается в том, что это не столько карательный, сколько превентивный орган: оно разрабатывает методики, консультирует чиновников и, что крайне важно, управляет системой финансового декларирования[2].
Добротным фундаментом данной системы является обязательная публичная финансовая отчетность для высших должностных лиц (форма SF 278). OGE ежегодно обрабатывает тысячи подобных деклараций, проверяя их на наличие потенциальных конфликтов. При обнаружении, основным методом урегулирования является «recusal» (самоотвод) от принятия решений или «divestiture» (отчуждение актива). Для высших постов (например, членов Кабинета) широко используется механизм «слепого траста» (qualified blind trust).
Уголовное преследование за непосредственно конфликт интересов затруднено. Оно, как правило, наступает, когда конфликт начинает иметь конкретный состав преступления, например, взяточничество или мошенничество. Однако показательной является практика по делам о нарушении ограничений «вращающихся дверей» (post-employment restrictions). Министерство юстиции США обращает особое внимание на бывших государственных служащих, лоббирующих интересы компаний в ведомствах, где они ранее работали.
Поворотным моментом для понимания границ конфликта и коррупции стало дело McDonnell v. United States (2016 г.). Верховный суд США единогласно отменил обвинительный приговор губернатору Вирджинии, сузив понятие «официального действия» (official act), необходимого для состава коррупции. Суд постановил, что простая организация встреч или продвижение интересов (даже в обмен на подарки) не является «официальным действием», если чиновник не принимает конкретного решения (не выдает лицензию, не голосует по контракту). Это решение продемонстрировало сложность доказывания в суде наличия конфликта интересов [1].
Необходимо подчеркнуть, что в Великобритании подход традиционно основывается на этических стандартах. Основой служат «Семь принципов общественной жизни» (честность, объективность, подотчетность, открытость, бескорыстие, добросовестность, лидерство), рекомендованные Комитетом по стандартам в общественной жизни. Главным элементом является полная транспарентность и личная подотчетность.
В современной Великобритании в целях регулирования конфликта интересов реализуется программа утверждения принципов честности и неподкупности в сфере государственной службы. В Британии принят Моральный кодекс поведения государственных служащих, который закрепляет: лояльность по отношению к государству; избежание конфликтов между официальными обязанностями и частными интересами; воздержание от деятельности, которая дискредитирует гражданскую службу; честность, беспристрастность, сдержанность в отношении политических вопросов и споров; стремление к достижению согласия и компромисса в отношениях с коллегами. В Великобритании создаются независимые консультативные Комитеты по стандартам поведения норм общественной жизни [13, с. 112 -114].
Канадская модель, особенно на федеральном уровне, представляет собой один из самых строгих и формализованных подходов. Здесь действуют Закон о конфликте интересов (Conflict of Interest Act) для должностных лиц и Кодекс конфликта интересов для членов Палаты общин. В целях минимизации коррупционных рисков в Канаде учреждена специальная должность Комиссара по конфликту интересов и этике. Функционирование данного независимого органа направлено на системное предотвращение злоупотребления административным ресурсом со стороны ключевых публичных должностных лиц, включая членов Кабинета министров, парламентариев, а также руководителей государственных корпораций, в целях, противоречащих публичным интересам.
В 2020 г. в Канаде разгорелся скандал, связанный с решением правительства о предоставлении крупного контракта благотворительной организации «WE Charity». Комиссия по этике объявила о начале расследования в отношении премьер-министра Джастина Трюдо и его связей с «WE Charity». Оказалось, что вознаграждения получал также министр финансов Билл Морно, который позднее подал в отставку. В своем отчете Комиссар пришел к выводу, что премьер-министр Трюдо нарушил раздел 21 Закона о конфликте интересов, не сумев вовремя взять самоотвод при обсуждении вопроса, в котором у него был очевидный частный интерес [16].
В связи с изложенным выше, вполне возможно сделать вывод, согласно которому англосаксонская модель достаточно наглядно показывает, что эффективное управление, как правило, базируется на независимом контроле и обязательной транспарентности.
Во-вторых, эксперты выделяют континентальную (романо-германскую) модель. Вместо акцента на публичную прозрачность, приоритет здесь отдавался административному контролю, четкой правовой регламентации статуса служащего и внутреннему (иерархическому) или судебному надзору.
Данную модель следует рассмотреть на наиболее классическом примере, а именно на примере Германии. В этой стране действуют Федеральный закон о государственной службе (Bundesbeamtengesetz) и аналогичные законы земель. Важно отметить, что немецкая система является исключительно строгой по отношению к любой деятельности служащего за пределами его прямых обязанностей – «Nebentätigkeit» (вторичная/дополнительная деятельность). Для практически любой такой деятельности (будь то чтение лекций, работа в совете директоров или даже написание книги за гонорар) служащий обязан получить предварительное письменное разрешение от своего руководящего ведомства. Суды в подавляющем большинстве случаев встают на сторону государства, подтверждая, что даже видимость небеспристрастности или возможность использования служебного положения (даже непреднамеренного) являются достаточным основанием для запрета.
В последние время в Германии стало очевидно, что проблема коррупции не решится только посредством принятия нового антикоррупционного закона, а необходимы морально-нравственные способы воздействия. Важнейшей задачей, стоящей перед государствами, в настоящее время является сохранение и поддержание традиционной системы ценностей. Поэтому при решении проблемы противодействия коррупции нельзя опираться только на репрессивные ресурсы, а следует использовать также моральные и нравственные регуляторы, этические нормы. Антикоррупционное законодательство должно быть дополнено альтернативными социальными регуляторами [19, с. 48].
В этой связи в Германии были разработаны кодексы поведения. Так, с 1995 г. действуют Кодекс антикоррупционного поведения, Рекомендации к соблюдению Кодекса, а также «Инструкция для руководящего состава». Данные документы основаны на понятии общепринятых традиционных нормах морали и нравственности. Кодекс поведения устанавливает стандарты правильного поведения, ожидаемые от государственных служащих. Он подчеркивает важность ответственности государственной службы и призван способствовать эффективному управлению и ответственному поведению, законности и доверию граждан. Кодекс поведения дополняет существующее законодательство и правила и способствует борьбе с коррупцией и повышению общественного доверия[19, с. 48].
Автор настоящей публикации выражает полную солидарность важным выводам, к которым пришла в своей статье А.В. Серебрянникова, согласно которым «опыт предупреждения и пресечения коррупции в Германии имеет долгую историю, в связи с этим основные нормы по предупреждению, пресечению и борьбе с коррупцией уже на протяжении десятилетий содержатся в комплексном антикоррупционном законодательстве страны. Опыт Германии по предупреждению и пресечению коррупции показал, что коррупция, являясь сложным, многоуровневым явлением, затрагивающим все стороны общественной жизни, для ее предупреждения и пресечения требует комплексного подхода. Поэтому, в Германии для борьбы с этим негативным явлением на стражу правопорядка становится не только национальное антикоррупционное законодательство, но и другие альтернативные ресурсы, способствующие искоренению этого зла, такие как кодексы поведения служащих, различные формы контроля должностных лиц, находящихся на руководящих постах [19, с. 48 – 49].
Следует особо отметить, что Франция также придерживалась классического романо-германского подхода, но серия политических скандалов (в частности, «дело Каюзака» в 2013 г., когда министр бюджета был уличен в наличии тайного иностранного счета) привела в конечном счете к проведению радикальной реформе, которая сближает её с англосаксонской моделью [12].
В стране действуют Закон «О прозрачности общественной жизни» (2013) и Закон Sapin II (2016). Высший орган по обеспечению прозрачности общественной жизни (HATVP — Haute Autorité pour la transparence de la vie publique) занимается повсеместно вопросами конфликта интересов. Это независимый административный (квази-судебный) орган, который заменил собой предыдущие консультативные комиссии. Орган не просто собирает, а тщательно проверяет декларации об интересах и имуществе более 15 тыс. высших должностных лиц. HATVP также дает обязательные заключения по поводу разрешения или запрета служащему переход в частный сектор. Если HATVP обнаруживает признаки необъяснимого обогащения или утаивания существенных интересов, что может свидетельствовать о конфликте интересов, орган обязан передать дело в Национальную финансовую прокуратуру. Ежегодные отчеты HATVP являются прямым источником данных о правоприменении. Например, в своих отчетах орган регулярно указывает, что по итогам проверок деклараций несколько десятков дел ежегодно передается прокурорам. Это демонстрирует переход от формального сбора деклараций к их реальной верификации и наступлению последствий.
Следовательно, если американская модель борется с последствиями через публичность, то немецкая — превентивно устраняет саму возможность возникновения конфликта через жесткий административный запрет на совмещение деятельности. Французская же модель демонстрирует современную гибридизацию, внедряя англосаксонские инструменты прозрачности в жесткую континентальную систему административного контроля.
Некоторые эксперты предлагают другую классификацию моделей, выделяя помимо англосаксонской, кодифицированную (нормативную) модель, а также уголовно-правовую модель (азиатская). Первый подход, распространенный в странах Восточной Европы и ряде государств постсоветского пространства, предполагает принятие специальных (отраслевых) законов о конфликте интересов. Часто это является частью общей стратегии противодействия коррупции. Примерами служат Латвия (Закон «О предотвращении конфликта интересов в деятельности должностных лиц»), Чехия (Закон «О конфликте интересов»), Литва (Закон «О согласовании общественных и частных интересов на государственной службе») и Молдова (Закон «О конфликте интересов»). В других странах, таких как Польша или Австрия, нормы о конфликте интересов инкорпорированы в общие законы о государственной службе.
В странах с традиционно низким уровнем толерантности к коррупции, таких как Сингапур, регулирование конфликта интересов как такового отходит на второй план. Акцент смещается на жесткое уголовное преследование любых коррупционных проявлений, где конфликт интересов выступает лишь детерминантой. Сингапурский Закон о предотвращении коррупции (PCA) и широкие полномочия Бюро по расследованию коррупционной практики (CPIB) создают среду, в которой любой нераскрытый конфликт интересов, повлекший принятие решения, рассматривается как потенциальное уголовное деяние.
Подобно Сингапуру Китай выступает примером, когда применяются крайние меры борьбы с коррупцией. По законодательству данной восточной страны за взяточничество или хищение государственного имущества, эквивалентному размеру свыше миллиона долларов США, виновному назначается приговор вплоть до высшей меры – расстрела, при этом дополнительно применяется конфискация имущества, которое обращается в доход государства. Чиновники госаппарата, которые согласно меркам местного законодательства о коррупции получили взятку в размере относительно небольшой суммы денег, привлекаются к наказанию в виде уплаты достаточно крупного штрафа, а также к ним может быть применено наказание в виде лишения свободы, снятия с занимаемой должности. Приведем пример, за дачу или же получение взятки в размере 100 тыс. юаней (эквивалентно 15 тыс. долларов США) китайский служащий может понести уголовное наказание в виде лишения свободы сроком до десяти лет. Истории развития борьбы с коррупцией в Китае известен случай 2008 г., когда на стадионе, расположенном около столицы г. Пекин, были расстреляны 150 коррупционеров-бизнесменов, незаконно получивших подряды на строительство олимпийского комплекса с помощью подкупа госслужащих[8, с. 130 – 131].
Несмотря на различие моделей, страны используют схожий набор правовых инструментов, варьируя лишь степень их императивности и охвата. Так, например, декларирование является фундаментальным превентивным механизмом. Однако его глубина и публичность сильно различаются. Публичности декларации варьируются от полной открытости (Латвия, Португалия) до частичной (Германия, Италия – только для членов парламента) или полного отсутствия публичного раскрытия (Франция, Венгрия).
В частности, многие зарубежные страны вводят прямые запреты на принятие на работу родственников. Наиболее типичным примером в этом отношении является латиноамериканское государство Аргентина, в котором существует строгий запрет назначения на любые должности в национальном публичном секторе лиц, находящихся в родстве (вплоть до второй степени) с президентом, министрами и иными высшими должностными лицами.
Во Франции публичному должностному лицу, осуществлявшему контрольно-надзорные функции, запрещено в течение пяти лет работать в ранее поднадзорных частных предприятиях.
В Чехии Закон «О конфликте интересов» предусматривает систему штрафов за соответствующее нарушение, что отмечается как весьма эффективная мера. В других странах (Польша, Венгрия, Латвия и др.) предусмотрены приостановка выплаты зарплаты и увольнение. В ряде европейских стран (Бельгия, Испания, Нидерланды и др.) непосредственно факт «служебной активности», создающей конфликт интересов, криминализирован.
Доминирующей тенденцией текущего столетия века стал переход от так называемого «бумажного» контроля к цифровому. В данном отношении в качестве наглядного примера является Южная Корея и ее антикоррупционная Комиссия (K-ICAC), которой разработана и внедрена интегрированная система «Cheongbaek-e Portal» (Портал «Честность»). Названная система, основанная на использовании «больших данных» (Big Data), агрегирующая в режиме реального времени данные из различных государственных информационных баз (система государственных закупок, налоговая служба, реестр недвижимости, таможня, правоохранительные органы и др.). Она автоматически выявляет критерии, указывающие на потенциальный конфликт интересов или коррупцию. Например, конкретный государственный служащий рассматривает заявку на лицензию от компании, конечным бенефициаром которой (по данным налоговой) является его родственник. Или иная ситуация: сотрудник, который входит в состав тендерного комитета, неожиданно приобретает дорогостоящую недвижимость. Таким образом, данный подход трансформирует «обычный» контроль в проактивный (предотвращение конфликта интересов на основе анализа данных)[24].
Ряд стран, в частности Великобритания и Австралия, активно используют наработки поведенческой экономики («теорию подталкивания») для минимизации рисков конфликта интересов. Например, декларации делают максимально простыми и понятными, так как сложность формы — главный барьер для ее заполнения. Работает система автоматических напоминаний, приходящих служащему непосредственно перед тем, как он приступит к задаче с высоким риском.
Таким образом, сравнительный анализ демонстрирует отсутствие универсальной модели регулирования конфликта интересов в зарубежных правопорядках. Несмотря на общие международные стандарты, национальные системы выработали различные подходы: от англосаксонской модели, основанной на принципах прозрачности и независимом этическом контроле (США, Великобритания, Канада), до континентальной, сочетающей административные запреты с элементами надзора (Германия, Франция), и строгой уголовно-репрессивной практики (Сингапур). Доминирующей современной тенденцией является цифровизация контроля, переход от реактивного выявления нарушений к проактивному предотвращению рисков на основе анализа «больших данных», что наглядно демонстрирует опыт Южной Кореи. Выявленные эффективные механизмы (такие как система обязательного декларирования, институт независимых комиссаров по этике, четкое нормативное закрепление ограничений и запретов) представляют значительный интерес для возможной адаптации в целях совершенствования российской правовой системы.
Несмотря на развитость нормативного регулирования конфликта интересов в ряде зарубежных юрисдикций, правоприменительная практика свидетельствует о наличии устойчивого разрыва между формальными предписаниями и реальной эффективностью их применения. Сравнительно-правовой анализ в рассматриваемой сфере позволил выявить ряд проблемных аспектов, с которыми сталкиваются зарубежные страны, что обусловливает научный и практический интерес к их изучению в контексте совершенствования российской антикоррупционной политики.
Во-первых, это проблема, так называемых, «вращающихся дверей» (pantouflage). Это переход государственных служащих на работу в частный сектор, интересы которого они ранее курировали, и наоборот. Судебная практика Франции и США доказывает, что в этом случае привлечь служащего к ответственности очень сложно. Исследование Transparency International показывает, что в Еврокомиссии более 50% комиссаров после отставки переходят в организации, занимающиеся лоббизмом. Это создает высокие риски в дальнейшем появления конфликта интересов, когда служащий принимает решения в пользу будущей карьеры, а не государства.
Во-вторых, сложность доказывания «нематериального» интереса. В англосаксонской системе (США, Великобритания) суды требуют доказательства «quid pro quo» (услуга за услугу). Как показало дело McDonnell v. United States (США), если действия служащего формально не нарушают регламент (например, просто организация встречи), но мотивированы личной выгодой, суды могут не признать это коррупцией.
В-третьих, формализм декларирования. В странах Восточной Европы (Румыния, Болгария), где механизмы были внедрены под давлением ЕС, наблюдается феномен «усталости от декларирования». Огромные массивы данных, подаваемые чиновниками, не обрабатываются должным образом из-за нехватки ресурсов у контролирующих органов. Эффективность института снижается до нуля, если за декларацией не следует автоматизированная проверка.
С учетом выявленных проблем и лучших зарубежных практик представляется целесообразным рассмотреть следующие направления адаптации рассмотренного опыта ряда стран:
1. Внедрение риск-ориентированного цифрового мониторинга (Опыт Южной Кореи и Франции). Российская система декларирования доходов и расходов является одной из самых масштабных в мире по охвату. Однако её проверка зачастую носит выборочный характер или инициируется по факту уже совершенного нарушения. Опираясь на опыт системы Cheongbaek-e (Южная Корея) и HATVP (Франция), целесообразно создание в РФ Единой государственной информационной системы мониторинга конфликта интересов, интегрирующей базы данных ФНС, Росреестра, ЗАГС (для отслеживания родственных связей) и ЕИС в сфере закупок. Например, есть возможность внедрить алгоритмы автоматического перекрестного анализа, которые будут сигнализировать о потенциальном конфликте до совершения юридически значимого действия (например, если член комиссии по закупкам и участник тендера являются свойственниками). Это позволит перейти от карательной модели к превентивной.
2. Расширение понятия «личная заинтересованность» (Стандарты ОЭСР). В настоящее время ч. 2 ст. 10 ФЗ № 273 определяет личную заинтересованность преимущественно через возможность получения доходов (денег, имущества, услуг). Однако, как отмечают ведущие правоведы, коррупция трансформируется. Зарубежный опыт (Канада, Бельгия) показывает эффективность более широкого толкования, включающего неимущественные интересы: карьеризм, фаворитизм, месть, идеологические предпочтения. Следует скорректировать дефиницию ст. 10 ФЗ № 273, включив в нее «иную личную заинтересованность, которая влияет на беспристрастность должностного лица», по аналогии с Модельным кодексом поведения для государственных служащих Совета Европы.
3. Институционализация независимого контроля (Канадская модель). В России функции по урегулированию конфликта интересов возложены на профильные Комиссии внутри ведомств. Это создает риск «корпоративной солидарности», когда коллеги склонны оправдывать действия сослуживца. Опыт Канады (институт Комиссара по этике) и Франции (HATVP) доказывает эффективность внешнего надзора. Следует рассмотреть возможность наделения органов прокуратуры РФ или специального подразделения в структуре Минюста РФ полномочиями по проведению независимой экспертизы ситуаций конфликта интересов, особенно в отношении лиц, замещающих государственные должности, выводя эту функцию из-под ведомственного контроля.
4. Совершенствование механизма предотвращения конфликта интересов в системе принудительного исполнения. Учитывая специфику деятельности Федеральной службы судебных приставов (ФССП), где должностные лица имеют дело с управлением активами и взысканием средств, риск конфликта интересов крайне высок. Здесь применим опыт США (Department of Justice policies), где существуют жесткие запреты на работу с активами, к которым пристав или его родственники имели отношение в прошлом. П отношению к нашему законодательству можно ввести императивный запрет на ведение исполнительного производства в отношении должников, с которыми судебный пристав-исполнитель имел деловые или корпоративные связи в течение последних 3-5 лет до поступления на службу.
Проведенный анализ позволяет утверждать, что эффективность института конфликта интересов зависит не столько от суровости санкций, сколько от неотвратимости выявления скрытых связей. Для российской правовой системы наиболее перспективным вектором является не слепое копирование зарубежных норм, а имплементация цифровых инструментов превентивного контроля и расширение доктринального понимания «личной заинтересованности» за пределы сугубо материальной выгоды. Это позволит трансформировать конфликт интересов из теоретической конструкции в работающий инструмент обеспечения национальной безопасности.
В завершающей части настоящей публикации целесообразно сформулировать следующие выводы.
Во-первых, коррупция представляет собой социально-правовой феномен, при котором должностное использует свои властные полномочия и доверенные ему права в целях собственной выгоды, что полностью противоречит законодательству любого государства и моральным принципам. Различные трактовки коррупции во многом обусловлены культурой и геополитическим прошлым. Традиционными формами в зависимости от проявления коррупции в той или иной среде являются прямое взяточничество, кумовство, непотизм, фаворитизм, влияние на законодательство, злоупотребление своим положением, подкуп, присвоение корпоративных ресурсов.
Во-вторых, правовое воспитание, в том числе просвещение, являются движущей силой в развитии правового сознания человека. Просвещение в зарубежных странах осуществляется при помощи проведения различных программ и мероприятий.
В-третьих, наличие международных и иных нормативных актов, а также их строгое соблюдение представляют собой важной условие для эффективной борьбы с коррупцией в современном мире.
В-четвертых, в современной практике существует множество специализированных антикоррупционных органов, число которых постоянно растет. К ним относятся многочисленные комиссии и комитеты, управления по предупреждению коррупции, бюро и другие аналогичные структуры, каждая из которых вносит определенный и значительный вклад в борьбу с феноменом коррупции.
В-пятых, конфликт интересов прошел длительную эволюцию от морально-этической категории до одного из ключевых правовых инструментов глобальной антикоррупционной политики. Анализ теоретической базы показал, что современное понимание данного института уже не ограничивается простым противоречием между личным и публичным. Это сложная правовая конструкция, требующая четкой юридической фиксации.
В-шестых, сравнительный анализ опыта использования института конфликта интересов в борьбе с коррупцией в зарубежных странах, осуществленный в историко-правовом контексте, довольно наглядно продемонстрировал отсутствие универсальной модели регулирования.
Следует особо подчеркнуть, что мировая практика выработала несколько подобных моделей. Речь идёт, в частности, об англосаксонской модели, базирующейся на транспарентности, этических кодексах и декларировании (США, Канада), а также о континентальной (Германия, Франция), делающей ставку на достаточно жесткие административные запреты. Особое место в этом ряду занимает репрессивная модель (Сингапур, КНР), в которой конфликт интересов позиционируется в качестве предиката уголовного преступления. В то же время, общей тенденцией для всех развитых правопорядков является цифровизация контроля, то есть переход от «бумажного» декларирования к автоматизированному мониторингу больших данных (Big data).
В-седьмых, изучение проблем опыта использования института конфликта интересов в борьбе с коррупцией за рубежом выявило, что формальное наличие действующего антикоррупционного законодательства еще не представляет собой полноценную гарантию эффективности противодействия коррупции без действенных механизмов контроля. Главными вызовами для зарубежных систем и по настоящий момент остаётся феномен так называемых «вращающихся дверей» (переход бывших чиновников в сферу бизнеса), а также различные латентные формы лоббизма и трудности, возникающие в процессе доказывания нематериальной заинтересованности соответствующего государственного гражданского служащего.
Литература:
1. McDonnell v. United States, 579 U.S. (2016) // JUSTIA. URL: https://supreme.justia.com/cases/federal/us/579/15-474/ (дата обращения: 10.02.2026).
2. What We Do // U.S. Office of Government Ethics. URL: https://www.oge.gov/web/oge.nsf/about_what-we-do (дата обращения: 10.02.2026).
3. Асадова Х.И., Ахмедова Э.И. Зарубежный опыт борьбы с коррупцией // Перспективные научные исследования: Материалы Международной (заочной) научно-практической конференции / Под общей ред. А.И. Вострецова. 2020. С. 87–92.
4. Аталикова Р. А., Пономарев А. В. Зарубежный опыт борьбы с коррупцией // Modern Science. 2021. № 12-1. С. 225–230.
5. Батищева Н.А., Бухряков А.В. Конфликт интересов. Практическое пособие для муниципального управления. М.: ВАРМСУ, 2023. 377 с.
6. Воблая И.Н., Сейфиева Е.Н., Воблая С.А. Антикоррупционный менеджмент: опыт зарубежных стран по борьбе с коррупцией на примере США // Вестник Алтайской академии экономики и права. 2023. № 8-2. С. 145–152.
7. Голиков А.К. Институт бюрократии в социально-политическом учении Макса Вебера и проблема безопасности современной России // Вестник Санкт-Петербургского государственного института культуры. 2013. № 3 (16). С. 137-148.
8. Гуляева Е.А. Опыт зарубежных стран в борьбе с коррупцией // Академическая мысль. 2020. № 3 (12). С. 127–132.
9. Кабашов С.Ю. Урегулирование конфликта интересов и противодействие коррупции на государственной и муниципальной службе: теория и практика. Уфа: Башкирская академия государственной службы и управления при Главе Республики Башкортостан, 2010. 198 с.
10. Как государство стало утопией // Коммерсантъ. URL: https://www.kommersant.ru/doc/4900925 (дата обращения: 10.02.2026).
11. Кузнецова О.А. Зарубежный опыт борьбы с коррупцией: проблемы и эффективность // Вестник Тамбовского университета. Серия: Гуманитарные науки. 2014. № 2 (130). С. 195-197.
12. Министр подтвердил операции по счету // Газета.RU. URL: https://www.gazeta.ru/politics/2013/04/03_a_5242481.shtml (дата обращения: 10.02.2026).
13. Мухамедьярова Л.В. Коррупция как общественное явление в условиях глобализации (социологический анализ). Уфа: Уфимский юридический институт МВД России, 2017. 119 с.
14. Насибуллина Э.Ш. Перспективы использования зарубежного опыта в практике регулирования конфликта интересов на государственной гражданской службе // Молодой ученый. 2015. № 24 (104). С. 749-752.
15. Печеницына Н.И. Понятие и формы проявления конфликтов интересов на государственной службе // Молодой ученый. 2021. № 20 (362). С. 357-359.
16. Платил друзьям: премьера Канады обвинили в коррупции // Газета.RU. URL: https://www.gazeta.ru/politics/2020/07/31_a_13171627.shtml (дата обращения: 10.02.2026).
17. Принятие Конвенции ООН против коррупции – огромный прорыв в международных отношениях, завил Кофи Аннан // Организация Объединенных Наций. URL: https://news.un.org/ru/story/2003/10/1045201 (дата обращения: 10.02.2026).
18. Рябчикова Л.Н. Историко-правовые аспекты применения института конфликтов интересов в целях противодействия коррупции // Современное право. 2026. № 3. С. 13 – 18.
19. Серебренникова А. В. Опыт Германии в противодействии коррупции // Colloquium-Journal. 2022. № 32-1 (155). С. 47–49.
20. Туртыгина Е.В. История и зарубежный опыт борьбы с коррупцией // Диалектика противодействия коррупции: материалы II Всероссийской научно-практической конференции / Институт экономики, управления и права. Казань, 2012. С. 163-166.
21. Турчин О.Н. Зарубежный опыт борьбы с коррупцией: проблемы и эффективность // Приднепровский научный вестник. 2023. Т. 11. № 1. С. 68–73.
22. Филиппов В.В. Правовое регулирование конфликта интересов в системе государственной службы США // Всероссийский криминологический журнал. 2010. № 3. С. 50-60.
23. Шибиченко Г. И. Зарубежный опыт борьбы с коррупцией в системе государственной власти и его применение в России // Государственное и муниципальное управление: теория, методология, практика: Сборник материалов I Международной научно-практической конференции. Новосибирск, 2017. С. 211–215.
24. Южнокорейская антикоррупционная система: казнить нельзя помиловать // TRT на русском. URL: https://www.trtrussian.com/article/8924430 (дата обращения: 10.02.2026).
References:
1. McDonnell v. United States, 579 U.S.___(2016) // JUSTIA. URL: https://supreme.justia.com/cases/federal/us/579/15-474/ (data obrashheniya: 10.02.2026).
2. What We Do // U.S. Office of Government Ethics. URL: https://www.oge.gov/web/oge.nsf/about_what-we-do (data obrashheniya: 10.02.2026).
3. Asadova X.I., Axmedova E`.I. Zarubezhny`j opy`t bor`by` s korrupciej // Perspektivny`e nauchny`e issledovaniya: Materialy` Mezhdunarodnoj (zaochnoj) nauchno-prakticheskoj konferencii / Pod obshhej red. A.I. Vostreczova. 2020. S. 87–92.
4. Atalikova R. A., Ponomarev A. V. Zarubezhny`j opy`t bor`by` s korrupciej // Modern Science. 2021. № 12-1. S. 225–230.
5. Batishheva N.A., Buxryakov A.V. Konflikt interesov. Prakticheskoe posobie dlya municipal`nogo upravleniya. M.: VARMSU, 2023. 377 s.
6. Voblaya I.N., Sejfieva E.N., Voblaya S.A. Antikorrupcionny`j menedzhment: opy`t zarubezhny`x stran po bor`be s korrupciej na primere SShA // Vestnik Altajskoj akademii e`konomiki i prava. 2023. № 8-2. S. 145–152.
7. Golikov A.K. Institut byurokratii v social`no-politicheskom uchenii Maksa Vebera i problema bezopasnosti sovremennoj Rossii // Vestnik Sankt-Peterburgskogo gosudarstvennogo instituta kul`tury`. 2013. № 3 (16). S. 137-148.
8. Gulyaeva E.A. Opy`t zarubezhny`x stran v bor`be s korrupciej // Akademicheskaya my`sl`. 2020. № 3 (12). S. 127–132.
9. Kabashov S.Yu. Uregulirovanie konflikta interesov i protivodejstvie korrupcii na gosudarstvennoj i municipal`noj sluzhbe: teoriya i praktika. Ufa: Bashkirskaya akademiya gosudarstvennoj sluzhby` i upravleniya pri Glave Respubliki Bashkortostan, 2010. 198 s.
10. Kak gosudarstvo stalo utopiej // Kommersant«. URL: https://www.kommersant.ru/doc/4900925 (data obrashheniya: 10.02.2026).
11. Kuzneczova O.A. Zarubezhny`j opy`t bor`by` s korrupciej: problemy` i e`ffektivnost` // Vestnik Tambovskogo universiteta. Seriya: Gumanitarny`e nauki. 2014. № 2 (130). S. 195-197.
12. Ministr podtverdil operacii po schetu // Gazeta.RU. URL: https://www.gazeta.ru/politics/2013/04/03_a_5242481.sh tml?ysclid=mi455b5lid874716800 (data obrashheniya: 10.02.2026).
13. Muxamed`yarova L.V. Korrupciya kak obshhestvennoe yavlenie v usloviyax globalizacii (sociologicheskij analiz). Ufa: Ufimskij yuridicheskij institut MVD Rossii, 2017. 119 s.
14. Nasibullina E`.Sh. Perspektivy` ispol`zovaniya zarubezhnogo opy`ta v praktike regulirovaniya konflikta interesov na gosudarstvennoj grazhdanskoj sluzhbe // Molodoj ucheny`j. 2015. № 24 (104). S. 749-752.
15. Pechenicyna N.I. Ponyatie i formy` proyavleniya konfliktov interesov na gosudarstvennoj sluzhbe // Molodoj ucheny`j. 2021. № 20 (362). S. 357-359.
16. Platil druz`yam: prem`era Kanady` obvinili v korrupcii // Gazeta.RU. URL: https://www.gazeta.ru/politics/2020/07/31_a_13171627.shtml?ysclid=mi4536z3xc958728474&utm_auth=false (data obrashheniya: 10.02.2026).
17. Prinyatie Konvencii OON protiv korrupcii – ogromny`j prory`v v mezhdunarodny`x otnosheniyax, zavil Kofi Annan // Organizaciya Ob«edinenny`x Nacij. URL: https://news.un.org/ru/story/2003/10/1045201 (data obrashheniya: 10.02.2026).
18. Ryabchikova L.N. Istoriko-pravovy`e aspekty` primeneniya instituta konfliktov interesov v celyax protivodejstviya korrupcii // Sovremennoe pravo. 2026. № 3. S. 13 – 18.
19. Serebrennikova A. V. Opy`t Germanii v protivodejstvii korrupcii // Colloquium-Journal. 2022. № 32-1 (155). S. 47–49.
20. Turty`gina E.V. Istoriya i zarubezhny`j opy`t bor`by` s korrupciej // Dialektika protivodejstviya korrupcii: materialy` II Vserossijskoj nauchno-prakticheskoj konferencii / Institut e`konomiki, upravleniya i prava. Kazan`, 2012. S. 163-166.
21. Turchin O.N. Zarubezhny`j opy`t bor`by` s korrupciej: problemy` i e`ffektivnost` // Pridneprovskij nauchny`j vestnik. 2023. T. 11. № 1. S. 68–73.
22. Filippov V.V. Pravovoe regulirovanie konflikta interesov v sisteme gosudarstvennoj sluzhby` SShA // Vserossijskij kriminologicheskij zhurnal. 2010. № 3. S. 50-60.
23. Shibichenko G. I. Zarubezhny`j opy`t bor`by` s korrupciej v sisteme gosudarstvennoj vlasti i ego primenenie v Rossii // Gosudarstvennoe i municipal`noe upravlenie: teoriya, metodologiya, praktika: Sbornik materialov I Mezhdunarodnoj nauchno-prakticheskoj konferencii. Novosibirsk, 2017. S. 211–215.
24. Yuzhnokorejskaya antikorrupcionnaya sistema: kaznit` nel`zya pomilovat` // TRT na russkom. URL: https://www.trtrussian.com/article/8924430 (data obrashheniya: 10.02.2026).
Информация об авторе:
Рябчикова Л.Н., кандидат исторических наук, доцент Кафедры гуманитарных наук Финансового университета при Правительстве Российской Федерации
Information about the author:
Ryabchikova L.N., candidate of historical sciences, associate Professor of the Department humanities of Finance University under the Government of the Russian Federation
[1] Федеральный закон «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6228.
[2] Указ Президента Российской Федерации «О Национальном плане противодействия коррупции на 2021 – 2024 годы» от 16.08.2021 № 478 (ред. от 26.06.2023) // Собрание законодательства РФ. 2021. № 34. Ст. 6170.
[3] Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции. URL: https://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/corruption.shtml?ysclid=mi3y4zsf6526374180 (дата обращения: 10.02.2026).
