Касенова М.Б.
Передача ответственного управления осуществлением функций IANA в трансграничном регулировании интернета. (De lege ferenda и de lege lata).
Осуществление «функций IANA» имеет ключевое значение для функционирования и использования уникальных идентификаторов интернета, как базовых компонентов его глобальной технологической инфраструктуры. В статье анализируется понятие и содержание «функций IANA», а также договорно-правовой порядок их осуществления в контексте процесса передачи ответственного управления их осуществлением – процесс «IANA Stewardship Transition».
Ключевые слова: осуществление «функций IANA», Корпорация интернета по распределению имен и номеров, Администрация адресного пространства интернета, процесс «IANA Stewardship Transition».
Madina B. Kasenova
IANA Stewardship Transition Issues in Cross-Border Rregulation of the Internet (De lege ferenda and de lege lata).
Implementation of the «IANA functions» is key to the Unique Identifiers of the Internet Global Technological Infrastructure. The article analyzes the «IANA functions» concept and essence of the concept, as well as contractual procedure for their implementation within the context of «IANA Stewardship Transition».
Key words: IANA Functions, Internet Corporation for Assigned Names and Numbers (ICANN), Internet Assigned Numbers Authority (IANA), «IANA Stewardship Transition».
14 марта 2014 г. является своеобразным рубежом, обозначившим возможность изменения парадигмы регулирования трансграничного использования интернета. Это связано с тем, что именно в этот день Правительство США объявило о своем намерении передать ответственное управление осуществлением функций IANA, изменив свою надзорную роль в сфере присвоения и распределения уникальных идентификаторов интернета[1].
Широкое обсуждение процесса, получившее название «IANA Stewardship Transition», который переводится на русский язык как «Передача ответственного управления осуществлением функций IANA», длится около двух с половиной лет. Вместе с тем, в отечественной правовой доктрине, как представляется, достаточно мало уделяется внимание как анализу порядка осуществления «функций IANA», так и процессу «IANA Stewardship Transition», который является критически важным и влияет на многие сферы социальной жизни.
Осуществление «функций IANA» (IANA Function) – является критически важным и основополагающим для интернета, соответственно целесообразно напомнить, почему эти функции получили такое название и что они означают.
Возможность глобального использования интернета обеспечивает его многоуровневая технологическая инфраструктура, базовым компонентом которой являются уникальные идентификаторы интернета (номерные ресурсы интернета, система доменных имен), использующиеся в технических протоколах и стандартах интернета. Трансграничное функционирование и использование уникальных идентификаторов интернета основано на их глобальном распределении/выделении, координации и поддержке, а на технологическом уровне этот процесс непосредственно реализуется путем осуществления следующих имманентно взаимосвязанных функций:
1) координация распределения и назначения технических параметров интернет протоколов (Assignment of Technical Internet Protocol Parameters);
2) эксплуатация и обслуживание ключевых параметров функционирования системы доменных имен, включая редактирование файлов корневой зоны доменов верхнего уровня (Perform Administrative Functions Associated With Root Zone Management);
3) распределение ресурсов нумерации интернета (Allocate Internet Numbering Resources);
4) осуществление иных услуг (Other Services), прежде всего связанных с администрированием родовых (общих) доменов верхнего уровня «.arpa» и «.int».
Обозначенные функции изначально осуществляло Правительство США, действующее в лице того или иного органа, посредством заключения соответствующего договора. Следует отметить, что Правительство США, во-первых, непосредственно выступало стороной заключаемого договора; во-вторых, самостоятельно определяло круг лиц договорно-правовых отношений, привлекая к ним исключительно субъектов права США; в-третьих, осуществляло мониторинг и контроль иных договоров, предмет которых, так или иначе, был связан с обозначенными выше функциями.
Исторически первой организацией, с которой Правительство США заключило договор на осуществление вышеперечисленных функций, стал Университет Южной Калифорнии/Институт научной информации. В 1977 г. между Министерством обороны США (United States Department of Defence), которое выступало от имени Правительства США, и Университетом Южной Калифорнии/Институтом научной информации был заключен договор – «Contract between University of Southern California and Information Science Institute (USC/ISI) and United States Department of Defence»[2]. Предметом этого контракта стал технологический процесс функций распределения уникальных идентификаторов интернета; контракт был заключен на возобновляемой основе.
Тот факт, что стороной названного контракта стал Институт научной информации Университета Южной Калифорнии, был обусловлен тем, что именно в нем работала группа технических специалистов – (IANA Team)[3]– которая именовалась – Администрация адресного пространства интернета (Internet Assigned Numbers Authority, IANA), далее – «Администрация IANA». Поскольку технологический процесс функций распределения уникальных идентификаторов интернета обеспечивала Администрация IANA, эти функции стали именоваться – «функции IANA» (IANA Function)[4].
В 1998 г. была создана Корпорация интернета по распределению имен и номеров (Internet Corporation for Assigned Names and Numbers, ICANN), далее – «Корпорация ICANN, а несколько позднее, Администрация IANA стала ее структурным подразделением. Договорно-правовой порядок осуществления «функций IANA» сохранился, однако он несколько трансформировался и в 2000 г. был заключен новый договор – «Государственный контракт Правительства США и Корпорации ICANN по осуществлению функций IANA» (US/ICANN Government Contract for the IANA Function), далее – «Государственный контракт US/ICANN». Это был первый государственный контракт, который был также заключен на возобновляемой основе и в дальнейшем периодически перезаключался, изменялся и дополнялся.
Сторонами Государственного контракта US/ICANN стала Национальная Администрация по телекоммуникациям и информации (National Telecommunication and Information Administration) Министерства торговли США, далее – «Национальная Администрация NTIA», в лице которого выступало Правительство США, с одной стороны, и Корпорация ICANN – с другой. Предметом Государственного контракта US/ICANN стали «функции IANA». Примечательно, что согласно условиям Государственного контракта US/ICANN, Корпорация ICANN действовала совместно с Администрацией IANA. Корпорация ICANN и Администрация IANA, действуя в качестве «Подрядчика», совместно осуществляли «функции IANA» (Contractor ICANN/IANA)[5]. Срок действия Государственного контракта US/ICANN ограничивался датой – 30 сентября 2012 г.
Во-первых, следует отметить, что заключение Государственного контракта US/ICANN сохранило неизменным договорно-правовой порядок осуществления «функции IANA», а также субъектный состав привлекаемых лиц. Речь идет о том, что сторонами договоров, предмет которых составляли любые аспекты «функций IANA» ограничивался исключительно субъектами права США. К примеру, один из аспектов осуществления «функций IANA», связанный с назначением параметров протоколов, используемых в интернет-стандартах, разрабатываемых Инженерным советом интернета (Internet Engineering Task Force, IETF) Общества интернета (Internet Society, ISOC)[6], реализовывался на основании «Меморандума о взаимопонимании относительно технических аспектов деятельности Администрации адресного пространства интернета» (IETF/ICANN Memorandum of Understanding Concerning the Technical Work of the Internet Assigned Number Authority). Этот Меморандум, был заключен 1 марта 2000 г. и действует в настоящее время вместе с Дополнительным соглашением от 1 января 2014 г. (ICANN/IETF Memorandum of Understanding Supplemental Agreement)[7].
Во-вторых, мониторинг всех заключаемых договоров в сфере реализации «функций IANA», осуществлялся Правительством США, что непосредственно закреплялось условиями Государственного контракта US/ICANN, а именно: «Правительство США сохраняет право на контроль помещений, систем и процессов всех технических, технологических и оперативных компонентов, используемых для выполнения всех контрактных обязательств и требований, связанных с работами, относящимися к любым аспектам осуществления «функций IANA»».
Таким образом, сформировавшийся порядок осуществления «функций IANA» предполагал, что de facto и de jure доминирующая часть возникающих отношений находится в юрисдикции права США (либо потенциально может охватываться этой юрисдикцией).
3 июля 2012 г., т.е. за несколько месяцев до истечения срока действия Государственного контракта US/ICANN, NTIA объявила, что этот контракт продлевается еще на 7 лет, с возможностью его дальнейшего продления на условиях двухэтапного опциона: первый опцион – с 01.10.2012 г. по 30.09.2015 г., второй – с 01.10.2017 г. до 30.09.2019 г.[8].
Спустя два года, а именно 14 марта 2014 г., Национальная Администрация NTIA выступила с официальным заявлением, далее – «Заявление NTIA 14.03.14», о прекращении действия Государственного контракта ICANN/US на условиях первого опциона, т.е. 30 сентября 2015 г..
При этом завершение действия Государственного контракта ICANN/US увязывалось с инициативой Правительства США изменить свою роль в сфере распределения уникальных идентификаторов интернета и передать ответственное управление осуществлением «функций IANA» глобальному интернет-сообществу (Global Multistakeholder Community).
Инициатива Правительства США, анонсированная Национальной Администрацией NTIA 14 марта 2014, получила название «IANA Stewardship Transition», далее – «Передача «функций IANA», а в организационном плане выявила целый комплекс чрезвычайно сложных технологических, структурно-институциональных, правовых и проч., проблем. В комплексе решаемых проблем ключевыми стали вопросы о том, будет ли создана новая организационная структура, в предметную и функциональную компетенции которой могло быть включено осуществление «функции IANA» и, если – да, то в юрисдикции какого государства и в какой организационно-правовой форме будет создана такая структура.
Целесообразно напомнить о тех принципиально важных условиях, при которых могла быть реализована возможность Передачи «функций IANA» глобальному интернет-сообществу. Эти условия непосредственно закреплялись в Заявлении NTIA 14.03.14, и в их числе следующие.
В организации процесса Передачи «функций IANA» за Корпорацией ICANN закреплялась «ключевая роль». Корпорация ICANN сама устанавливала формат, сроки, порядок обсуждения с глобальным интернет-сообществом предложений по Передаче «функций IANA». Полученные предложения обобщенно представлялись Корпорацией ICANN Правительству США для их рассмотрения и последующего утверждения.
При разработке своих предложений глобальное интернет-сообщество заинтересованных участников (стейкхолдеры) должны были исходить из четырех основополагающих принципов:
– поддержание и укрепление многосторонней модели управления интернетом (Multistakeholder Internet Governance);
– сохранение безопасности (Security), стабильности (Stability) и отказоустойчивости (Resiliency) системы доменных имен (DNS) в интернете;
– удовлетворение потребностей и ожиданий глобальных потребителей и партнеров услуг IANA; и,
– поддержание открытого характера интернета (Openness of the Internet).
Непосредственно в Заявлении NTIA 14.03.14. определялся и круг организаций, в сотрудничестве с которыми Корпорация ICANN должна осуществлять переходные мероприятия по Передаче «функций IANA» и в их числе: Общество ISOC, структурные организации, действующие под эгидой Общества ISOC, а именно: Инженерный совет интернета (IETF), Совет по архитектуре интернета (IAB), пять региональных интернет регистратур (RIPE NCC, LACNIC, APNIC, AfriNIC, ARIN), Компания VeriSign Inc., операторы национальных доменов верхнего уровня.
В качестве обязательного условия было закреплено, что Правительство США должно одобрить и утвердить представленные Корпорацией ICANN предложения. Принципиальным условием являлось то, что Правительство США не будет рассматривать предложения заинтересованных участников, стейкхолдеров, предполагающие Передачу «функций IANA» государству, группе государств или международной межправительственной организации. Фактически это подтверждало стремление Правительства США избежать «публитизации» осуществления «функций IANA» и «сохранения частноправового» уровня этого процесса. Правительство США однозначно выразило свою позицию относительно того, что ни одно правительство в мире, также как и ни одна международная межправительственная организация, не смогут не только обеспечить осуществление «функций IANA», но и сделать этот процесс легитимным.
Таким образом именно Корпорация ICANN выступала центральным звеном в процессе Передачи «функций IANA», взаимодействуя, с одной стороны, по отношению к глобальному интернет-сообществу, и по отношению к Правительству США – с другой. Последнее обстоятельство, с правовой точки зрения, во многом объясняется существованием договорно-правовых отношений Корпорации ICANN и Правительства США. Речь идет о действии договора – «Подтверждение обязательств со стороны Министерства торговли США и Корпорации интернета по распределению имен и адресов» (Affirmation of Commitments by the United States Department of Commerce and the Internet Corporation for Assigned Names and Numbers), далее — «Соглашение Affirmation of Commitments»[9].
Отметим в скобках, что несмотря на неоднозначную оценку правовой природы Соглашения Affirmation of Commitments, которая вызывает множество споров, прежде всего среди американских правоведов, рассматривающих его как «юридически беззубый документ», являющийся скорее «политическим актом», нежели правовым[10], представляется, что такой подход не совсем верен. Заключение Соглашения Affirmation of Commitments позволяет формально-юридически Правительству США «легитимизировать» свой «надзор» за деятельностью Корпорации ICANN.
Вышеизложенное со всей очевидностью делает понятным значение тех итогов, которые обозначились к настоящему времени, т.е. к сентябрю 2016 года. Обобщенно, в значительном комплексе мероприятий, предпринятых интернет-сообществом в процессе подготовки предложений по Передаче «функций IANA», можно отметить следующее.
- Тот факт, что в сентябре 2015 г. было объявлено, что Государственный контракт ICANN/US продлевается до 30 сентября 2016, дает основание сделать вывод о том, что формально Правительство США воспользовалось правом второго опциона, предусмотренного этим контрактом. Соответственно, de jure Государственный контракт ICANN/US может действовать до 30 сентября 2019 г.
- Национальная Администрация NTIA 9 июня 2016 г. распространило сообщение о том, что представленные Корпорацией ICANN предложения по Передаче «функций IANA», подготовленные с участием глобального интернет-сообщества, отвечают критериям, предусмотренным в Заявлении NTIA 14.03.14[11].
- С учетом того, что вопрос подотчетности Корпорации ICANN (Accountability Enhancements) является одним из важных направление в процессе Передачи функций «функций IANA», он, так или иначе, связан с действием Соглашения Affirmation of Commitments. В современных условиях значение Соглашения Affirmation of Commitments сохраняет свое «правовое значение». Это обусловлено бессрочным характером действия Соглашения Affirmation of Commitments, и даже если Передача «функций IANA» будет завершена, это, с одной стороны, не изменит формально-юридических договорно-правовых отношений между Правительством США и Корпорацией ICANN и, с другой стороны, позволит Правительству США легитимно сохранять свою роль в контексте деятельности Корпорации ICANN.
- Корпорация ICANN 11 августа 2016 г. сообщила, что учредительный договор (Articles of Incorporation) организации, названной «Public Technical Identifiers, PTI», далее – «Компания PTI», переданы на регистрацию в штате Калифорния[12]. Компания PTI создается в организационно-правовой форме публичной некоммерческой корпорации (Non—Profit Public Benefit Corporation), является компанией аффилированной с Корпорацией ICANN.
Учредительный договор Компании PTI разработан с учетом рекомендаций Координационной группы по передаче «функций IANA» (IANA Stewardship Transition Coordination Group, ICG)[13], был представлен на обсуждение интернет-сообществу, одобрен Правлением Корпорации ICANN и рассмотрен NTIA.
Компания PTI, будучи формально юридическим лицом права США, не вправе осуществлять какую-либо деятельность, включая выполнение каких-либо услуг по осуществлению «функций IANA» до успешного завершения всех переходных мероприятий по Передаче «функций IANA». После завершения переходных мероприятий по Передаче «функций IANA», Компания PTI будет осуществлять «функции IANA». При этом «функции IANA» будут осуществляться Компанией PTI в договорно-правовом порядке на основании двух договоров, заключаемых с Корпорацией ICANN – контракта и договора субподряда. Предметом первого договора (контракт) станет присвоение имен (IANA Naming Functions Contract)[14]; предметом второго (договор субподряда) – оказание услуг нумерации и параметров интернет-протоколов (Performance of the numbering and protocol parameter services)[15].
Формат статьи не позволят затронуть целый ряд взаимосвязанных аспектов договорно-правового порядка Передачи «функций IANA». Вместе с тем обобщенно, следует сказать следующее.
С одной стороны, договорный порядок осуществления «функций IANA» сохранен. В организационно-правовом плане de facto также сохранилась центральная роль Корпорации ICANN в осуществлении «функций IANA», поскольку она выступает в роли материнской компании по отношению к создаваемой Компании PTI. Кроме того, до настоящего времени сохраняются и договорные отношения с Правительства США с Корпорацией ICANN. С другой стороны, при сохранении договорно-правового порядка осуществления «функций IANA», de jure «конфигурация» договорных отношений усложняется, что не может не трансформировать функциональную компетенцию и роль Корпорации ICANN.
Таким образом, Передача «функций IANA» в том аспекте, который вынесен в названия статьи, с точки зрения de lege lata сохранился договорно-правовой порядок осуществления «функций IANA», центральная роль Корпорации ICANN, а также юрисдикция США. С позиций de lege ferenda можно рассматривать создание нового юридического лица права США, а, после успешного завершения всех переходных мероприятий по Передаче «функций IANA», включение в его предметную и функциональную компетенции, осуществление «функций IANA». Кроме того, в контексте de lege ferenda также следует рассматривать неизбежную трансформацию функциональной компетенции Корпорации ICANN и усложнение договорно-правового порядка осуществления «функций IANA».
М.Б. Касенова
к.ю.н., профессор
Заведующая кафедрой
Международного частного права
Дипломатической Академии МИД РФ
[1] Заявление Национальной Администрации по телекоммуникациям и информации Министерства торговли США от 14 марта 2014 г.. URL: http://www.ntia.doc.gov/press-release/2014/ntia-announces-intent-transition-key-internet-domain-name-functions (дата обращения 05.09.2015).
[2]Contract between University of Southern Californiaand Information Science Institute (USC/ISI) and United States Department of Defence.URL: https://www.princeton.edu/~achaney/tmve/wiki100k/docs/Internet_Assigned_Numbers_Authority.html (дата обращения: 05.09.2016).
[3] Группу IANA Team возглавлял один из «отцов-основателей» интернета Д. Постел (Postel J.) – см. об этом подробнее, например: Mayer-Schönberger V., Ziewitz M. Jefferson Rebuffed: The United States and the Future of Internet Governance // Columbia Science and Technology Law Review. 188. (2007). – URL: http://www.stlr.org/html/volume8/schoenbergerintro.php (дата обращения: 05.09.2016).
[4]Internet Assigned Numbers Authority. URL:https://www.icann.org/en/system/files/files/iana-factsheet-24mar14-ru.pdf (дата обращения: 05.09.2016).
[5] Исходя из содержания условий Государственного контракта US/ICANN, его название на русский язык точнее перевести – «Государственный контракт на выполнение подрядных работ по осуществлению функций IANA».
[6] Инженерный совет интернета (Internet Engineering Task Force, IETF) является ключевой интернет-организацией, действующей под эгидой Общества интернета (Internet Society, ISOC). Общество интернета (ISOC) является юридическим лицом правом Федерального округа Колумбия (США). – URL: http://www.isoc-dc.org/ (дата обращения 05.09.2016).
[7]URL:http://iaoc.ietf.org/documents/2014-ICANN-IETF-MoU-Supplemental-Agreement-Executed.pdf (дата обращения 05.09.2016).
[8]URL:http://www.ntia.doc.gov/files/ntia/publications/sf_26_pg_1-2-final_award_and_sacs.pdf (дата обращения 05.08.2016); а также URL:http://www.vharris@ntia.doc.gov (дата обращения 05.09.2016); URL:http://www.ntia.doc.gov/press-release/2012/commerce-department-awards-contract-management-key-internet-functions-icann (дата обращения 05.09.2016).
[9]Affirmation of Commitments by the United States Department of Commerce and the Internet Corporation For Assigned and Numbers.URL: http://www.icann.org/ru/news/announcements/announcement-30sep09-ru.htm (дата обращения: 05.09.2016).
[10]См., например, Froomkin A. M. Almost Free: An Analisis of ICANN’S «Affimation of Commitments» // Journal on Telecommunication & High Technology Law. – 2011. – Vol. 9.– P. 187–234.
[11] NTIA Press-Release URL: https://www.ntia.doc.gov/press-release/2016/iana-stewardship-transition-proposal-meets-criteria-complete-privatization (дата обращения: 05.09.2016).
[12] Public Technical Identifiers (PTI). URL: https://www.icann.org/news/announcement-2-2016-08-11-en(дата обращения: 05.09.2016).
[13] Proposal to Transition the Stewardship of the Internet Assigned Numbers Authority (IANA) Functions from the U.S. Commerce Department’s National Telecommunications and Information Administration (NTIA) to the Global Multistakeholder Community. URL: https://www.icann.org/en/system/files/files/iana-stewardship-transition-proposal-10mar16-en.pdf (дата обращения: 05.09.2016).
[14] Контракт (IANA Naming Functions Contract with ICANN) вынесен Корпорацией ICANN для обсуждения интернет-сообществом 9 сентября 2016 г. URL: https://www.icann.org/news/announcement-2-2016-08-11-en (дата обращения: 05.09.2016).
[15]URL:http://ccnso.icann.org/meetings/helsinki56/presentation-cwg-implementation-pti-bylaws-28jun16-en.pdf (дата обращения: 05.09.2016).
