Поправки в статью 79 Конституции Российской Федерации и принцип субсидиарности международного права прав человека

В целях защиты государственного суверенитета и предотвращения неоправданного вмешательства международных договорных органов по защите прав и свобод человека во внутренние дела нашей страны Президентом Российской Федерации были предложены поправки в ст. 79 Конституции России. По итогам общероссийского голосования 1 июля 2020 г. эти поправки были одобрены и ст. 79 Конституции России была дополнена следующим содержанием: «Решения межгосударственных органов, принятые на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации, не подлежат исполнению в Российской Федерации» [1]. В статье производится анализ данных поправок в связи с соблюдением принципа субсидиарности, который автор рассматривает в качестве отраслевого принципа международного права прав человека.

Ключевые слова: принцип субсидиарности, международные договорные органы по защите прав и свобод человека, Европейский Суд по правам человека, Конституция Российской Федерации.

Amendments to article 79 of the Constitution of the Russian Federation and the principle of subsidiarity of international human rights law

In order to protect the state sovereignty and to prevent the unjustified interference of international human rights treaty bodies into the internal affairs of our country the President of the Russian Federation proposed amendments to article 79 of the Constitution of Russia. Following the results of the Russian constitutional referendum on July 1, 2020 these amendments were approved and article 79 of the Constitution of Russia was added by the following content: «Decisions of interstate bodies adopted on the basis of provisions of international treaties of the Russian Federation, where construed in a manner contrary to the Constitution of the Russian Federation, shall not be subject to enforcement in the Russian Federation». In the article these amendments are analyzed in connection with the observance of the principle of subsidiarity, which the author considers as a branch principle of international human rights law.

Keywords: principle of subsidiarity, international human rights treaty bodies, European Court of Human Rights, Constitution of the Russian Federation.

В 2015 г. произошла трансформация отношений между Российской Федерацией и Европейским Судом по правам человека в связи с выполнением нашей страной международно-правовых обязательств по Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и Протоколам к ней.

Речь идет о постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 2015 г. № 21-П, согласно которому наша страна может в исключительном порядке отступить от выполнения возложенных на неё международно-правовых обязательств по Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. в случае, если содержанием постановления Европейского Суда по правам человека будут неправомерно затронуты принципы и нормы Конституции России 1993 г. [2]

В развитие данной правовой позиции на основании Федерального конституционного закона от 14 декабря 2015 г. № 7-ФКЗ в содержание ст. 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ был введен п. 3.2, в соответствии с которым Конституционный Суд Российской Федерации наделен полномочиями разрешать вопрос о возможности исполнения решения межгосударственного органа по защите прав и свобод человека по запросам федерального органа исполнительной власти, наделенного компетенцией в сфере обеспечения деятельности по защите интересов Российской Федерации при рассмотрении в межгосударственном органе по защите прав и свобод человека жалоб, поданных против Российской Федерации на основании международного договора Российской Федерации [3].

Учитывая то, что юрисдикция Европейского Суда по правам человека распространяется на Россию с 1998 г., то рассмотренные правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации и изменения 2015 г. в федеральный конституционный закон в обусловили новый подход нашей страны в отношениях с этим международным судом.

Как представляется, данные изменения свидетельствует о намерении России соблюдать при исполнении решений Европейского Суда по правам человека принцип субсидиарности. Под данным принципом в статье понимается один из отраслевых принципов международного права прав человека, в соответствии с которым права и свободы человека подлежат эффективной реализации и защите при обеспечении государствами национально-правовых форм их реализации и защиты, а при необходимости – при соотношении такой деятельности государств с применением органами международных межправительственных организаций своих договорных полномочий в качестве вспомогательных. При этом под договорными понимаются закрепленные в соответствующем международном договоре полномочия органов международных межправительственных организаций, на основе которых они могут принимать вспомогательное участие в вопросах реализации и защиты прав и свобод человека

То есть, на основе соблюдения принципа субсидиарности в российской национально-правовой системе уже с 2015 г. созданы правовые гарантии того, чтобы решения международных договорных органов по защите прав и свобод человека, принятые по индивидуальным сообщениям (жалобам) в отношении нашей страны, носили исключительно вспомогательный характер. Если же имеет место противоречие между такими решениями и содержанием Конституции России 1993 г., то говорить о вспомогательности этих решений не приходится, и они не могут быть исполнены.

13 июня 2016 г. Европейская комиссия за демократию через право (Венецианская комиссия) приняла заключение № 832/2015 по вопросу о внесении изменений в Федеральный конституционный закон
«О Конституционном Суде Российской Федерации», в котором выразила несогласие с указанными выше поправками. Комиссия отметила, что выполнение решений Европейского Суда по правам человека является недвусмысленным, императивным обязательством, уважение которого является жизненно важным для сохранения и укрепления системы принципов и ценностей европейского континента. Положение Федерального конституционного закона в новой редакции, по мнению Венецианской комиссии, прямо противоречит международным обязательствам России по Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. и по ст. 46 Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. [4].

В основе подхода Венецианской комиссии императивность решений Европейского Суда по правам человека. Однако, как представляется, в нем не учтена важность соблюдения таких принципов международного права, как принцип суверенного равенства государств и невмешательства в дела, по существу входящие во внутреннюю компетенцию любого государства. В случае нарушения этих принципов международного права невозможным становится и соблюдение принципа субсидиарности в сфере защиты прав и свобод человека, содержание которого изложено выше.

Действительно, в соответствии со ст. 46 Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. «Высокие Договаривающиеся Стороны обязуются исполнять окончательные постановления Европейского Суда по правам человека по делам, в которых они являются сторонами» [5]. Вместе с тем нельзя не учитывать то, что в Российской Федерации признается верховенство и высшая юридическая сила Конституции России 1993 г.

Конституционный Суд Российской Федерации в своем постановлении от 14 июля 2015 г. № 21-П в связи с этим отметил, что «если Конституция Российской Федерации не позволяет согласиться с отдельным постановлением Европейского Суда по правам человека, Конституционный Суд Российской Федерации обязан отразить это несогласие в своем решении. В то же время, признавая фундаментальное значение европейской системы защиты прав и свобод человека и гражданина, частью которой является постановление Европейского Суда по правам человека, Конституционный Суд Российской Федерации готов к поиску правомерного компромисса ради поддержания этой системы, но определение степени своей готовности он оставляет за собой, поскольку границы компромисса в данном вопросе очерчивает именно Конституция Российской Федерации» [2].

То есть, именно верховенство Конституции России в национально-правовой системе нашей страны предопределяет соблюдение принципа субсидиарности в вопросах, связанных с выполнением Россией своих международно-правовых обязательств в области прав и свобод человека.

В 2020 г. произошло очередное событие, которое в значительной степени повлияло на дальнейшее соблюдение принципа субсидиарности в российской национально-правовой системе по вопросам защиты прав и свобод индивида.

В связи с инициативой Президента Российской Федерации В.В. Путина [6] по итогам общероссийского голосования 1 июля 2020 года были одобрены поправки в ст. 79 Конституции России. Данная конституционно-правовая норма была дополнена следующим содержанием: «решения межгосударственных органов, принятые на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации, не подлежат исполнению в Российской Федерации» [1]. По сути, в ст. 79 Конституции России в новой редакции отражена та же правовая позиция нашей страны, которая была изложена в упомянутом ранее постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 2015 г. № 21-П.

Ученые-правоведы расходятся во мнениях относительно обоснованности внесения данных поправок в Конституцию России.

Согласно одной из позиций, «новая редакция ст. 79 Конституции России создает риск ограничения гарантированного ч. 3 ст. 46 Конституции России права российских граждан на обращение, в частности, в Европейский Суд по правам человека, поскольку ставит возможность исполнения принятых им решений в зависимость от усмотрения Конституционного Суда Российской Федерации. Вряд ли в данном случае интересы укрепления суверенитета оправдывают умаление прав человека» [7]. В основе данного вывода то, что «внутригосударственные средства правовой защиты никак не ставят Конституционный Суд Российской Федерации над органом международной юрисдикции. Иначе оказывается иллюзорным и бессмысленным само право на обращение в международный суд, если нет гарантий исполнения его решения» [7].

Вместе с тем автор данной точки зрения не учитывает принцип субсидиарности, который является ключевым в вопросах взаимодействия России с международными договорными органами по защите прав и свобод человека. А именно не учитывается то, что участие договорных органов при этом может быть только вспомогательным и никак не подразумевает их неоправданное вмешательство во внутригосударственные вопросы защиты прав и свобод человека.

По аналогичному основанию ошибочной считаем и позицию Венецианской комиссии, отраженную в заключении от 18 июня 2020 г. № 981/2020 по вопросу о внесении изменений в ст. 79 Конституции России 1993 г. Комиссия пришла к выводу, что запланированные на тот момент изменения в эту конституционно-правовую норму должны быть исключены или переформулированы, поскольку в силу ст. 46 Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. Российская Федерация не вправе уклоняться от исполнения решений Европейского Суда по правам человека [11].

Представляется, что Венецианской комиссией не учитывается то, что Европейский Суд по правам человека при рассмотрении дел может, например, дать неоправданно расширительное толкование содержанию Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и тем самым существенно ограничить государство в возможности исполнить решение этого международного суда.

Примером является постановление Европейского Суда по правам человека от 31 июля 2014 г. по делу «ОАО «Нефтяная компания «ЮКОС» против России». Конституционный Суд Российской Федерации, разрешая вопрос о возможности исполнения в соответствии с Конституцией России этого постановления, отметил следующее: «постановление Европейского Суда по правам человека не может считаться обязательным для исполнения Российской Федерацией, если конкретное положение Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г., на которое опирается это постановление, в результате толкования, осуществленного в нарушение общего правила толкования договоров, по своему смыслу вступает в противоречие с имеющими свои основания в международном публичном порядке и формирующими национальный публичный порядок положениями Конституции России, прежде всего относящимися к правам и свободам человека и гражданина и к основам конституционного строя России» [8].

Как справедливо заметил С.А. Белов, анализируя поправки в ст. 79 Конституции России, «одно дело, когда Россия как суверенное государство заключает международный договор и берет на себя конкретные обязательства, а другое – когда она заключает договор, а затем содержание этого договора начинает интерпретироваться в том смысле, который был неочевиден при его подписании» [9].

Следовательно, в соответствии с принципом субсидиарности международный договорной орган по защите прав и свобод человека может толковать содержание соответствующего международного договора таким образом, чтобы результаты этого толкования не вводили принятое договорным органом решение в противоречие с Конституцией России. В противном случае возникают не только вопросы, связанные с соблюдением принципов суверенного равенства государств и невмешательства в дела, по существу входящие во внутреннюю компетенцию любого государства. Но и становится очевидным то, что решение договорного органа, которое противоречит содержанию Конституции России 1993 г., не может быть эффективным в целях защиты прав и свобод индивида, поскольку не подлежит исполнению.

Как считает Т.Я. Хабриева, «вследствие внесения рассматриваемых поправок в ст. 79 Конституции России 1993 г. система соотношения международного и национального права, предусмотренная ст. 15 Конституции России, не изменится. То есть, если международным договором установлены иные правила, чем предусмотренные внутригосударственным законом, то применяется норма международного договора. Вместе с тем приоритет международных договоров признается только над законами, а не над Конституцией России» [10].

Внесение изменений в ст. 79 Конституции России 1993 г., как представляется, свидетельствует о том, что в силу принципа субсидиарности необоснованно исходить исключительно из императивности решений международных договорных органов по защите прав и свобод человека. Такие органы должны принимать во внимание, что в случае наличия сомнений в вопросе исполнения их решений (реализации их рекомендаций) Конституционный Суд Российской Федерации обязан учитывать рассмотренные выше особенности национально-правовой системы нашей страны. В этом состоит соблюдение принципа субсидиарности.

Итак, внесение изменений в ст. 79 Конституции России 1993 г. свидетельствует о намерении нашей страны соблюдать принцип субсидиарности в национально-правовой системе.

Данные поправки создают дополнительные правовые условия повышения эффективности защиты прав и свобод человека, поскольку в соответствии с принципом субсидиарности влиять на выполнение нашей страной международно-правовых обязательств могут только те решения и рекомендации международных договорных органов по защите прав и свобод человека, которые не противоречат содержанию Конституции России. Следовательно, именно такие решения и рекомендации договорных органов и применимы в качестве вспомогательных в национально-правовой системе Российской Федерации.

Литература:

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 04.07.2020 (дата обращения: 10.07.2020).
2. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 2015 г. № 21-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 1 Федерального закона «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней», пунктов 1 и 2 статьи 32 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», частей первой и четвертой статьи 11, пункта 4 части четвертой статьи 392 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, частей 1 и 4 статьи 13, пункта 4 части 3 статьи 311 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, частей 1 и 4 статьи 15, пункта 4 части 1 статьи 350 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и пункта 2 части четвертой статьи 413 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» // Российская газета, № 163, 27.07.2015.
3. Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 № 1-ФКЗ (ред. от 29.07.2018) «О Конституционном Суде Российской Федерации». Доступ из справочно-правовой системы «Консультант Плюс» (дата обращения: 10.07.2020).
4. Заключение Европейской комиссии за демократию через право (Венецианская комиссия) № 832/2015 от 13 июня 2016 г. по вопросу о внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации». URL: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2016)016-rus (дата обращения: 10.07.2020).
5. Конвенция о защите прав человека и основных свобод (Заключена в г. Риме 04.11.1950) (с изм. от 13.05.2004) (вместе с «Протоколом [№ 1]» (Подписан в г. Париже 20.03.1952), «Протоколом № 4 об обеспечении некоторых прав и свобод помимо тех, которые уже включены в Конвенцию и первый Протокол к ней» (подписан в г. Страсбурге 16.09.1963), «Протоколом № 7» (Подписан в г. Страсбурге 22.11.1984)). Доступ из справочно-правовой системы «Консультант Плюс» (дата обращения: 10.07.2020).
6. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 15 января 2020 г. // URL: http://www.kremlin.ru/events/president/news/62582 (дата обращения: 10.07.2020).
7. Жуйков В., Воскобитова Л., Ярков В., Андреева Т., Пашин С., Алексеевская Е., Бевзенко Р. Конституционные поправки и независимость суда // Закон. 2020. № 2. С. 33 — 43.
8. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 19.01.2017 № 1-П «По делу о разрешении вопроса о возможности исполнения в соответствии с Конституцией Российской Федерации постановления Европейского Суда по правам человека от 31 июля 2014 года по делу «ОАО «Нефтяная компания «ЮКОС» против России» в связи с запросом Министерства юстиции Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации, № 2, 2017.
9. Кто здесь главный: нужно ли закреплять приоритет Конституции над международными договорами. 06.03.2020. URL: https://lfacademy.ru/sphere/post/kto-zdes-glavnyi-nuzhno-li-zakreplyat-prioritet-konstitucii-nad-mezhdunarodnymi-dogovorami (дата обращения: 10.07.2020).
10. Хабриева Т.Я. Взять за основу // Российская газета. 30.01.2020.
    № 20(8074). URL: https://rg.ru/2020/01/30/taliia-habrieva-popravki-v-konstituciiu-ukrepiat-stabilnost-vlasti.html (дата обращения: 10.07.2020).
11. Заключение Европейской комиссии за демократию через право (Венецианская комиссия) № 981/2020 от 18 июня 2020 г. по проекту поправок в Конституцию России, связанных с исполнением в Российской Федерации решений Европейского Суда по правам человека. URL: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2020)009-e (дата обращения: 10.07.2020).

References:

1. Konstitutsiya Rossiyskoy Federatsii (prinyata vsenarodnym golosovaniyem 12.12.1993 s izmeneniyami, odobrennymi v khode obshcherossiyskogo golosovaniya 01.07.2020) // Ofitsial’nyy internet-portal pravovoy informatsii http://www.pravo.gov.ru, 04.07.2020 (data obrashcheniya: 10.07.2020).
2. Postanovleniye Konstitutsionnogo Suda Rossiyskoy Federatsii ot 14 iyulya 2015 g. № 21-P «Po delu o proverke konstitutsionnosti polozheniy stat’i 1 Federal’nogo zakona «O ratifikatsii Konventsii o zashchite prav cheloveka i osnovnykh svobod i Protokolov k ney», punktov 1 i 2 stat’i 32 Federal’nogo zakona «O mezhdunarodnykh dogovorakh Rossiyskoy Federatsii», chastey pervoy i chetvertoy stat’i 11, punkta 4 chasti chetvertoy stat’i 392 Grazhdanskogo protsessual’nogo kodeksa Rossiyskoy Federatsii, chastey 1 i 4 stat’i 13, punkta 4 chasti 3 stat’i 311 Arbitrazhnogo protsessual’nogo kodeksa Rossiyskoy Federatsii, chastey 1 i 4 stat’i 15, punkta 4 chasti 1 stat’i 350 Kodeksa administrativnogo sudoproizvodstva Rossiyskoy Federatsii i punkta 2 chasti chetvertoy stat’i 413 Ugolovno-protsessual’nogo kodeksa Rossiyskoy Federatsii v svyazi s zaprosom gruppy deputatov Gosudarstvennoy Dumy» // Rossiyskaya gazeta, № 163, 27.07.2015.
3. Federal’nyy konstitutsionnyy zakon ot 21.07.1994 № 1-FKZ (red. оt 29.07.2018) «O Konstitutsionnom Sude Rossiyskoy Federatsii». Dostup iz spravochno-pravovoy sistemy «Konsul’tant Plyus» (data obrashcheniya: 10.07.2020).
4. Zaklyucheniye Yevropeyskoy komissii za demokratiyu cherez pravo (Venetsianskaya komissiya) № 832/2015 ot 13 iyunya 2016 g. po voprosu o vnesenii izmeneniy v Federal’nyy konstitutsionnyy zakon «O Konstitutsionnom Sude Rossiyskoy Federatsii». URL: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2016)016-rus (data obrashcheniya: 10.07.2020).
5. Konventsiya o zashchite prav cheloveka i osnovnykh svobod (Zaklyuchena v g. Rime 04.11.1950) (s izm. ot 13.05.2004) (vmeste s «Protokolom [№ 1]» (Podpisan v g. Parizhe 20.03.1952), «Protokolom № 4 ob obespechenii nekotorykh prav i svobod pomimo tekh, kotoryye uzhe vklyucheny v Konventsiyu i pervyy Protokol k ney» (podpisan v g. Strasburge 16.09.1963), «Protokolom № 7» (Podpisan v g. Strasburge 22.11.1984)). Dostup iz spravochno-pravovoy sistemy «Konsul’tant Plyus» (data obrashcheniya: 10.07.2020).
6. Poslaniye Prezidenta Rossiyskoy Federatsii Federal’nomu Sobraniyu Rossiyskoy Federatsii ot 15 yanvarya 2020 g. // URL: http://www.kremlin.ru/events/president/news/62582 (data obrashcheniya: 10.07.2020).
7. Zhuykov V., Voskobitova L., Yarkov V., Andreyeva T., Pashin S., Alekseyevskaya Ye., Bevzenko R. Konstitutsionnyye popravki i nezavisimost’ suda // Zakon. № 2. S. 33 — 43.
8. Postanovleniye Konstitutsionnogo Suda Rossiyskoy Federatsii ot 19.01.2017 № 1-P «Po delu o razreshenii voprosa o vozmozhnosti ispolneniya v sootvetstvii s Konstitutsiyey Rossiyskoy Federatsii postanovleniya Yevropeyskogo Suda po pravam cheloveka ot 31 iyulya 2014 goda po delu «OAO «Neftyanaya kompaniya «YUKOS» protiv Rossii» v svyazi s zaprosom Ministerstva yustitsii Rossiyskoy Federatsii» // Vestnik Konstitutsionnogo Suda Rossiyskoy Federatsii, № 2, 2017.
9. Kto zdes’ glavnyy: nuzhno li zakreplyat’ prioritet Konstitutsii nad mezhdunarodnymi dogovorami. 06.03.2020. URL: https://lfacademy.ru/sphere/post/kto-zdes-glavnyi-nuzhno-li-zakreplyat-prioritet-konstitucii-nad-mezhdunarodnymi-dogovorami (data obrashcheniya: 10.07.2020).
10. Khabriyeva T.YA. Vzyat’ za osnovu // Rossiyskaya gazeta. 30.01.2020. № 20(8074). URL: https://rg.ru/2020/01/30/taliia-habrieva-popravki-v-konstituciiu-ukrepiat-stabilnost-vlasti.html (data obrashcheniya: 10.07.2020).
11. Zaklyucheniye Yevropeyskoy komissii za demokratiyu cherez pravo (Venetsianskaya komissiya) № 981/2020 ot 18 iyunya 2020 g. po proyektu popravok v Konstitutsiyu Rossii, svyazannykh s ispolneniyem v Rossiyskoy Federatsii resheniy Yevropeyskogo Suda po pravam cheloveka. URL: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2020)009-e (data obrashcheniya: 10.07.2020).

Информация об авторе:

Григорян Александр Сергеевич, третий секретарь Второго Европейского департамента Министерства иностранных дел Российской Федерации

E-mail: grigoryan84@inbox.ru

Information about the author:

Grigoryan Alexander Sergeyevich, Third Secretary of the Second European department of the Ministry of Foreign Affairs of the Russian Federation