Государственные закупки — жизненно важный весомый компонент национальной экономики. Реализация электронных торгов по закупке продукции для государственных нужд чрезвычайно актуальна для сегодняшней России. Преимущества, которые несут с собой электронные торги, достаточно очевидны. Прежде всего, публикация в интернете исчерпывающей информации о проводимых конкурсных торгах и их результатах делает этот важнейший сектор деятельности государства открытым для каждого гражданина страны. Это не только повышает общественный статус государственного чиновника, но и становится действенным средством в борьбе с коррупцией. Выход в интернет позволяет привлечь к конкурсам государственных закупок самый широкий круг поставщиков. Компьютеризация повышает эффективность и надежность всех этапов проведения конкурса. Внедрение электронных торгов для государственных нужд — необходимый шаг на пути становления России в качестве полноправного участника стремительно формирующейся сейчас мировой системы электронной коммерции.
Ключевые слова: закупки, поставки, контрактная система, конкуренция, государственные нужды, государственный заказ, нормативно-правовая база, цифровая экономика, электронные торги, единая информационная система.
Legal regulation of the state order in the procurement of goods, works and services using an electronic digital platform
Abstract: Public procurement is a vital component of the national economy. The implementation of electronic bidding for the purchase of products for state needs is extremely relevant for today’s Russia. The advantages of electronic bidding are quite obvious. First of all, the publication on the Internet of comprehensive information about the competitive bidding and its results makes this important sector of the state open to every citizen of the country. This not only increases the public status of the state official, but also becomes an effective tool in the fight against corruption. Access to the Internet allows you to attract a wide range of suppliers to public procurement competitions. Computerization increases the efficiency and reliability of all stages of the competition. The introduction of e — Commerce for government needs is a necessary step towards the establishment of Russia as a full participant in the rapidly emerging global e-Commerce system.
Keywords: procurement, supply, contract system, competition, government needs, government order, regulatory framework, digital economy, electronic bidding, unified information system.
Современный этап развития экономики России может быть охарактеризован формированием нового института – государственной контрактной системы. Государственные закупки это один из основных этапов обеспечения потребности государства, системы взаимодействия хозяйствующих субъектов и государства по вопросам закупок и поставок продукции, оказания услуг и выполнения работ. Проблема экономической эффективности закупок для государства является предметом изучения и разработки.
Необходимость управления поставками и закупками продукции для удовлетворения государственных потребностей возникла в связи с тем, что рыночная система не заинтересована в решении многих проблем, например, поддержка обороноспособности страны, охрана окружающей среды, развитие фундаментальной науки, оказание услуг социальной помощи малообеспеченным гражданам и т.д. Решение этих задач государство было вынуждено брать на себя.
Отказавшись от административного планирования развития экономики, страна постепенно встает на рельсы современного управления экономикой и переходу к рыночным отношениям. Это вызвало необходимость реального внедрения современных правовых и экономических механизмов регулирования, перехода к антимонопольному регулированию, развитию конкуренции, правовому регулированию поставок и закупок продукции, работ и услуг для обеспечения муниципальных и государственных нужд.
Муниципальные и государственные закупки решают важные задачи по созданию и содержанию материального резерва страны в целом и муниципальных образований в частности, сохранения должного уровня безопасности и обороноспособности России, обеспечения жизнедеятельности населения. Кроме того, механизм государственных закупок является важным инструментом социальной и промышленной политики государства, что помогает стимулировать производство конкурентоспособных товаров, оказывать поддержку российским товаропроизводителям, социальным организациям, инвалидам и иным категориям лиц, нуждающимся в поддержке государства.
По определению Бородина К.Г. «…Общественные потребности – это вид потребностей, которые носят массовый характер» [10]. Академик Татаркин А.И. трактует общественные потребности как потребности, возникающие у общества или отдельных социальных групп, организаций, коллективов, входящих в них личностей. По его мнению «…Они обусловлены уровнем развития производительных сил и производственных отношений данного общества, экономическим положением отдельных социальных общностей» [16].
Государственные нужды являются частью общественных потребностей, возможность удовлетворения которых обеспечивается за счет бюджетных средств и внебюджетных фондов. При административной системе хозяйствования закупки для государственных нужд выполнялись в соответствии с планом и нормативами. Выполнение госзаказа сталкивалось с проблемами, но система закупок для государственных нужд была устойчивой и отлаженной.
В рыночных условиях, когда предприятия стали самостоятельными, систему государственных закупок разрушили полностью. Была сформирована новая система государственного управления закупками и поставками. Привлечение конкретных поставщиков происходит через механизмы мотивации и заинтересованности в поставках для государственных нужд.
Современная трактовка понятия «государственные нужды» была сформулирована в Федеральном законе Российской Федерации от 28 мая 1992 г. № 2859-1 «О поставках продукции и товаров для государственных нужд» . В законе «государственные нужды – это потребность Российской Федерации в продукции, необходимой для решения общенациональных проблем, реализации социально-экономических, оборонных, научно-технических, природоохранных и других целевых программ, а также иных задач. Государственные нужды обеспечиваются за счет бюджетных средств и внебюджетных источников, привлекаемых для решения этих задач». [9]
В мае 2005 года вышел Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» № 94-ФЗ, где дано определение государственным нуждам , [4].
В настоящее время цели осуществления закупок устанавливаются Федеральным законом 44-ФЗ : достижение целей и реализации мероприятий, предусмотренных государственными и муниципальными программами; исполнение международных обязательств Российской Федерации, реализации межгосударственных целевых программ, участником которых является Российская Федерация; выполнение функций и полномочий государственных органов Российской Федерации, органов управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, государственных органов субъектов Российской Федерации, органов управления территориальными внебюджетными фондами, муниципальных органов [3].
Формирование государственных закупок происходит на федеральном уровне и уровне регионов, а осуществление поставок продукции, работ и услуг на региональном и муниципальном уровнях. Нормативно-правовая база создается на федеральном уровне, проходит адаптацию на региональном уровне, учитывая политические, экономические, социальные, природно-климатические и других факторы, а также особенности развития регионов и их конкурентных преимуществ. Основная часть экономических отношений в части осуществления поставок для государственных нужд сместилась непосредственно на региональный уровень, и поэтому исполнение функции государства также осуществляется на региональном уровне. Но уровень управления этими отношениями по отдельным регионам различен, что оказывает влияние на дифференциацию регионов по степени выполнения плана по закупкам продукции для государственных нужд [21].
Существующие нормативно-правовые акты, которые регулируют эти отношения, в основном направлены на формирование заказа для государственных нужд, определение методов, форм, инструментов и процедур проведения закупок продукции.
Слишком большие полномочия органов власти, устанавливающих стандарты и правила предпринимательской деятельности и требования к продукции при отсутствии определенных механизмов взаимосвязи между органами власти и предпринимательским сообществом в вопросах надзора и правоустановления, тормозит их практическое использование. Следовательно, для чиновников, являющихся заказчиками поставки товаров для государственных нужд, а также контролерами по исполнению заказа, создаются условия для коррупции [21].
Укрупненная номенклатура перечня и объемов поставок товаров, работ и услуг для государственных нужд представляется в Госдуму Правительством Российской Федерации вместе с проектом федерального бюджета. Для организации этой работы Правительство утверждает государственных заказчиков. Ими могут быть только государственные организации: министерства, агентства, службы, государственные учреждения и предприятия. Заказчику дается право делегировать на договорной основе исполнение части своих функций, например, заключение государственных контрактов, заключение которых происходит на основе принятого поставщиком заказа.
По мнению экспертов в области конкурентной политики, формирование контрактной системы – один из основных проектов государственного масштаба. В эпоху развития цифровой экономики применение электронной контрактной системы становится очевидной необходимостью. Для цифровизации государственных закупок требуется повышение результативность деятельности управленческого персонала, принятие одинаковых правил всеми участниками торгов для того, чтобы обеспечить удобство участия в конкурсе предпринимателям из всех регионов России.
С 2016 года в эксплуатацию введена Единая информационная система (ЕИС), объединяющая информационное обеспечение контрактной системы, обеспечивающая сбор, обработку, хранение, предоставление данных участникам контрактной системы. Единая информационная система играет роль посредника между системой закупочного процесса и электронным бюджетом [17].
На основании результатах мониторинга Закона 44–ФЗ в ЕИС в 2017 году было зарегистрировано 280828 организаций-заказчиков, из которых 190171 заказчиков осуществляли закупочную деятельность. Все фактические заказчики разместили измененные планы-графики закупок. Причины принятия изменений заключались в следующем:
- необходимость уточнять плана-графика в том случае, если процедура определения поставщика услуги не состоялась;
- распределение полученной в результате состоявшихся процедур экономии.
На конференции «Лучшие региональные практики системы закупок: кейсы по решению актуальных задач» (октябрь 2017 г.), была представлена платформа – интегрированная система поставщиков и инвестиционного портала. По мнению специалистов, данная инфраструктура позволит обеспечить взаимодействие поставщиков и заказчиков из разных регионов на более качественном уровне, и в последующем может дать положительный эффект от интеграции.
Введен в действие Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (2013 год), не внесло равновесия в контрактную систему, до сих пор каждый участник стремиться защитить собственные интересы. Здесь необходим регулятор, который будет отстаивать интересы гражданина и общественные интересы, оценивая вклад в общую систему.
На рисунке 1 представлены основные элементы процедуры закупок для муниципальных и государственных нужд.
Рисунок 1. Элементы процедуры закупок для муниципальных и государственных нужд
Первым этапом работы по управлению государственными закупками является повышение результативности работы системы, вторым – ее инновационная перестройка, затрагивающая систему управления.
В сфере повышения качества системы госзаказа применяются различные практики, дающие возможность уточнять информацию по каждой сделке, предоставляя информацию о закупке и ее стоимости.
Требования к системе управления закупками для муниципальных и государственных нужд:
- эффективность (минимальные затраты и оптимальные результаты);
- гибкость (адаптация и адекватная реакция к изменениям на рынках); достоверность;
- объективность (обоснованный выбор поставщиков, условий);
- стабильность (своевременная и ритмичная поставка).
Главная цель, поставленная при осуществлении управления закупками товаров, работ и услуг для государственных нужд – это содействие процессу развития социально-экономического положения территории. Реализация этой цели зависит от поставок для государственных нужд, эффективного и рационального расходования бюджетных средств, расходования бюджетных средств по принципу гласности и открытости.
Резюмируя сказанное, можно отметить, что институт закупок для муниципальных и государственных нужд в общем-то сформирован, поскольку создана организационная структура, правовая база, обеспечивается организация и контроль закупок, осуществляется единая информационная система.
Системой государственных закупок пользуются не только государственные и муниципальные органы власти, федеральные и региональные учреждения, но и хозяйствующие субъекты и предприниматели.
Для эффективной деятельности системы электронных торгов требуется знание основных принципов ее работы, прав и обязанностей всех участников, правил выставления заявок, проведения тендеров и т.п. Все это требует поиска новых форм и методов взаимодействия с поставщиками.
Принятие закона о контрактной системе в сфере муниципальных и государственных закупок повлекло за собой некоторые изменение в «правилах игры». Сейчас при публикации графика заказчики должны указывать конкретные параметры товара, который оно хотят закупить, его название, начальную цену и сроки размещения. Это поможет исполнителям быть в курсе потребностей заказчиков и иметь возможности строить долгосрочные планы [14].
Новая система дает возможность контролировать государственный заказ от начала (планирование) до конца (использование закупленного товара или услуги), усилить конкуренцию и облегчить доступ бизнеса к торгам. Сообщения о предстоящих закупках должны публиковаться в ЕИС государственных закупок (Федеральный закон № 44-ФЗ) и в средствах массовой информации, что позволит потенциальным поставщикам и подрядчикам отслеживать данные для подачи заявок.
Размещение госзаказа в электронной форме посредством открытого аукциона теперь не просто обязанность государственных заказчиков, оно стало основной процедурой при оптимизации использования бюджетных средств, а также их экономии в системе государственных закупок. Технологический фактор на этом этапе стал основным а процессе реформирования государственных закупок .
Как показал опыт, использование одного технологического механизма управления госзакупками, игнорируя комплексный подход к совершенствованию процесса государственных закупок, привело к появлению неформальных государственных закупок и возвращению к децентрализации государственных заказов. Поэтому вопрос выхода на последний этап преобразования института государственных закупок, который заключается в создании контрактной системы государственных закупок в Российской Федерации, стал актуальным [13].
В отличие от старого (ФЗ № 94) — новый закон, включает в себя нормы и правила регулирования государственных закупок в едином цикле, который состоит из планирования вопросов обеспечения государственных нужд, прогнозирования поставок товаров, работ и услуг для государственных нужд, размещение заказов и заключение контрактов, проведение аудита и мониторинга государственных контрактов.
Основным принципом функционирования контрактной модели можно считать образование института общественного контроля, первостепенная функция которого заключается в общественном обсуждении стартовой цены закупки. Замечания и предложения, которые поступают в ходе общественного обсуждения, ответы заказчиков на замечания, заключения контролирующих органов, итоговые протоколы обсуждений публикуются на портале zakupki.gov.ru.
И так, какие же положительные изменения произошли в развитии контрактной системы. В новом законе о госзакупках исключены «тендеры для своих», заказчик уже не может «прятать» закупку от сторонних исполнителей. С 2014 года благодаря идентификационному номеру, присваиваемому закупке еще на начальной стадии, в период внесения ее в план, можно отслеживать ее в единой федеральной системе на протяжении всей «жизни» [11].
И все же, несмотря на внесенные в закон изменения и нововведения, высокая степень неэффективного использования бюджетных средств в, действующей системе государственных закупок, еще существует.
Для того, чтобы улучшить ситуацию, в законодательство о закупках, которые осуществляют отдельные виды юридических лиц необходимо внести изменения, нацеленные на введение единообразных, типовых форм для осуществления закупочной деятельности и расширить доступ субъектов экономической деятельности к корпоративным закупкам.
Кроме того, следует определить перечень закупок у единственного поставщика и установить порядок их осуществления. Необходимо регламентировать обязанности по аргументации начальных цен договоров, ввести запрет на конфликт интересов и ограничить число электронных площадок.
Отдельно требуется рассмотреть организацию внутреннего контроля при осуществлении государственных закупок в научно-исследовательской области, проведении технологических и опытно-конструкторских работ. Это необходимо для усиления контроля за использованием выделенных бюджетных средств, и соблюдения требований полноты и достоверности бухгалтерского учета и отчетности. Внутренний контроль даст возможность контролирующим органам сформировать и расширить информационную систему, которая будет содержать данные бухгалтерского и управленческого учетов исполнителей заказа, а также способствовать развитию внутреннего контроля государственных закупок научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ.
Список использованных источников
- Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 №145-ФЗ // Российская газета. – 12.08.1998 — №№153-154
- Гражданский кодекс РФ от 26.01.1996 №24-ФЗ, часть 2 – Собрание законодательства Российской Федерации от 29 января 1996 г. N 5 ст. 410
- Федеральный закон от 05.04.2013 №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Российская газета. – 12.04.2013. — №6056
- Федеральный закон от 21.07.2005 №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» – // Российская газета. – 28.07.2005. — №3832
- Федеральный закон от 13.12.1994 №60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» // Собрание законодательства РФ №34 1994г.
- Федеральный закон от 29.12.1994 №79-ФЗ «О государственном материальном резерве» // Российская газета. – 17.01.1995 — №№ 11-12
- Федеральный закон от 02.12.1994 №53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» // Российская газета. – 15.12.1994. — № 243
- Федеральный закон от 31.12.2014 №498-ФЗ «О внесении изменений в федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Российская газета. – 12.01.2015. — № 6572
- Закон ВС РФ от 28.05.92 N 2859-I «О поставках продукции и товаров для государственных нужд» [Электронный ресурс] – Режим доступа https://zakonbase.ru/content/base/856 (Дата обращения 14.02.2019)
- Архипов Ю.Г. Контрактная система в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд / Ю.Г. Архипов. – М. : ИП Астапов, 2015. – 340 с.
- Бородин К. Г. Агропродовольственная торговля ЕС: текущее состояние, тенденции и перспективы / К. Г. Бородин // Междунар. сельскохозяйственный журнал. – 2005. – № 4. – С. 34-37.
- Лучшие практики и стратегии развития региональных систем госзакупок [Электронный ресурс] / НАИЗ. Режим доступа: http://naiz.org/news/10/11576/ (Дата обращения: 14.02.2019)
- Рыманов, А. Ю. Анализ системы государственных закупок / А. Ю. Рыманов // Экономический анализ: теория и практика : научно-практический журнал. — 2016. — N 16. — С. 40-43.
- Соловьев, И. Предупреждение преступлений, совершаемых в финансово-бюджетной сфере / И. Соловьев // Налоговый вестник (журнальная версия) : разъяснения, консультации, официальные документы. — 2016. — N 4. — С. 71-79.
- Сорокина Н.П. Мошеннические схемы в системе государственных закупок // Гуманитарные научные исследования. 2015. № 7 [Электронный ресурс]. Режим доступа :http://human.snauka.ru/2015/07/12096 , свободный. – Загл . с экрана
- Становление системы государственных закупок за рубежом и в России / В.И. Смирнов, Н.В. Нестерович, Е.Ю. Гончаров и др. – Казань : НПО «Бизнес Инфо Сервис», 2015. – 320 с.
- Татаркин, А. Развитие экономического пространства на основе кластерных принципов / А.Татаркин, Ю. Лаврикова, А. Высокинский // Федерализм. — 2015. — №1. — С. 45-60.
- Ткаченко, Д. П. Правовые основы контрактного аудита / Д. П. Ткаченко, В. Л. Кожухов // Аудитор : научно-практический журнал. — 2015. — N 3. — С. 79-84.
- Федеральная контрактная система научит планировать : материалы форума [Электронный ресурс]. — URL: http://gosreforma.ru/blog/federalnaya-kontraktnaya-systema.html (дата обращения: 14.02.2019).
- Федеральная контрактная система США [Электронный ресурс]. — URL: http://zakupki-tendery.ru/articles/item/146-federalnaya-kontraktnaya-sistema-ssh%D0%B0 (дата обращения: 14.02.2019).
- Черданцев В.П. Решение проблем продовольственной безопасности через механизм закупок продукции для государственных нужд / В.П. Черданцев, М.В, Тронина // Национальная безопасность: стратегические приоритеты и система обеспечения / Международная научно-практическая конференция. 2016. С. 392-399.
Информация об авторе:
Черданцев Вадим Петрович, доктор экономических наук, профессор, профессор кафедры «Менеджмент» ФГБОУ ВО «Пермский государственный аграрно-технологический университет имени академика Д.Н. Прянишникова», г. Пермь, профессор кафедры «Экономики и менеджмент» Пермского филиала ФГБОУ ВО РАНХиГС, судья Третейского суда «Национальный арбитраж».
Information about the author:
Cherdantsev Vadim Petrovich, doctor of economic Sciences, Professor, Professor of chair «Management» of the «Perm state agro-technological University named after academician D. N. Pryanishnikova», Perm, Professor of «Economy and management» the Perm branch of the Ranepa, the judge of the Arbitration court «National arbitration».
