В Венской конвенции о праве международных договоров отсутствуют нормы о соотношении международного и национального права при прекращении международных договоров. В связи с этим возникают вопросы о влиянии надлежащего выполнения национальных правовых процедур на действительность решения государства о прекращении международного договора или выходе из него.
Целью статьи, состоящей из двух частей, является выявление международно-правового значения нарушения положения внутреннего права государства, касающегося компетенции прекращать договоры или выходить из них, если данное нарушение было явным и касалось нормы внутреннего права особо важного значения. Основной задачей первой части статьи является исследование законодательства и судебной практики ряда иностранных государств в части нормативно-правового регулирования принятия решения о прекращении международного договора или выходе из него.
Посредством сравнительно-правового анализа демонстрируются определённые закономерности и сходства, присущие демократическим государствам, в аспекте рассматриваемой проблемы.
Так, в законодательстве большинства государств закреплены положения, распределяющие полномочия между государственными органами по прекращению международно-правовых обязательств государств. Такие нормы разработаны в свете конституционных принципов разделения властей и народовластия. Они отражают, что прекращение или выход из международного договора в целом остается прерогативой исполнительной власти. При этом роль парламента при формировании на национальном уровне решения о прекращении международного договора или выходе из него постепенно возрастает.
Ключевые слова: прекращение международного договора; разделение властей; недействительность акта государства о прекращении международного договора
Termination of International Treaties: Conflict or Synergy of International and National Law? Part 1
Abstract: The Vienna Convention on the Law of Treaties contains no provisions regarding the relationship between international and domestic law in the context of the termination of international treaties. This raises questions about the impact of the proper compliance with domestic legal procedures on the validity of a state’s decision to terminate an international treaty.
The purpose of this two-part article is to identify the significance under international law of a violation of a state’s domestic law provision concerning the competence to terminate or withdraw from treaties, provided that such a violation was manifest and concerned a provision of internal law of fundamental importance. The main objective of the first part of the article is to examine the legislation and judicial practice of a number of foreign states regarding the legal regulation of decisions to terminate an international treaty.
Through a comparative legal analysis, certain patterns and similarities inherent in democratic states are demonstrated.
Thus, the legislation of most states contains provisions defining the authority of state bodies to terminate states’ international legal obligations. These provisions have been developed in light of the constitutional principles of the separation of powers and democracy. They reflect that the termination of or withdrawal from an international treaty generally remains the prerogative of the executive branch. At the same time, the role of parliament in shaping decisions at the national level regarding the termination of or withdrawal from an international treaty is gradually strengthening.
Keywords: Termination of an international treaty; separation of powers; invalidity of a state’s act terminating an international treaty
«Согласиться с международным договором значит согласиться с продолжением переговоров» – Мартти Коскенниеми[1]
В последние годы сложные и неоднозначные хитросплетения международных отношений, множественные тлеющие очаги вооружённых конфликтов и стремление государств всё больше защитить свой суверенитет неизбежно ставят вопрос о роли и месте международного права в системе координат взаимодействия государств и приложения их совместных усилий к достижению общемировых целей развития нашей цивилизации. Как и 80 лет назад[2], всё чаще слышны вопросы о способности международного права поддерживать должный порядок в международных отношениях.
Повышение степени взаимного недоверия между государствами и их блоками, эрозия традиционного международно-правового регулирования глобальной безопасности и усиление популистских настроений в обществах сопровождается сокращением объёма международно-правовых обязательств государств. Доходит даже до выхода стран из ранее казавшихся незыблемыми международных договоров в сфере ограничения применения определённых видов оружия [3].
В таких условиях стремительно разрушаются скрупулёзно создаваемые десятилетиями международные платформы и механизмы, служившие целям поддержания мира и безопасности, сохранения баланса между различными силами и группами интересов в глобальной политике. В этом контексте экс-заместителю Генерального секретаря ООН по правовым вопросам Мигелю де Серпа Суарешу пришлось в очередной раз доказывать актуальность международного права и системы ООН в целом[4].
Новые проявления получает государственная практика в рамках права международных договоров[5]. Государства всё чаще прибегают к механизмам прекращения своих международного-правовых обязательств, вытекающих из международных договоров.
Правовые и политические ставки особенно высоки, когда государство выходит из договора, который глубоко укоренился в его национальной правовой системе (например, выход Великобритании из Европейского союза), создаёт многостороннюю структуру, которой передана имеющая большое значение часть суверенных полномочий (например, выход Филиппин из Римского статута), или рассматривается в качестве механизма мироустройства (например, указ Президента США Трампа о выходе из ряда органов системы ООН[6] или даже немыслимый ранее законопроект американских сенаторов о выходе из ООН в целом[7]).
Правовые нормы, применимые для прекращения участия государства в международном договоре, содержатся как в международном праве, так и в законодательстве государств. Так, международное право подробно регулирует основания для прекращения международных договоров[8] или выхода из них[9]. Однако, что для прекращения международных-правовых обязательств и на национальном уровне должна быть сформирована и выражена воля соответствующего государства.
Взаимосвязь между внутренними и международными нормами прямо закреплена в Венской конвенции о праве международных договоров (далее – Венская конвенция) в отношении выражения согласия государства на обязательность для него договора[10] и отражена в работе Комиссии ООН по международному праву (далее – КМП ООН) в связи со временным применением международного договора[11].
Несмотря на то, что, складываясь на протяжении длительного исторического периода, институт прекращения действия международных договоров достиг высокой степени зрелости[12], нормативное регулирование влияния внутреннего права на прекращение международных договоров в соответствии с международным правом практически отсутствует. Такая ситуация неизбежно ведёт к возникновению неоднозначных практических ситуаций.
Так, например, проблематика необходимости выполнения внутригосударственных процедур в аспекте прекращения международно-правовых обязательств государств возникла в контексте «Брекзита» и несостоявшегося выхода ЮАР из Статута Международного уголовного суда. Бывший Президент Филиппин Дутерте также без участия законодательной власти принял решение о выходе из Римского статута, что не уберегло его от преследования Международным уголовным судом (далее – МУС)[13]. Полномочия Президента США прекращать участие государства в международном договоре, одобренном Конгрессом, неоднократно становились предметом дискуссий.
Схожие вопросы соотношения международного и национального права в аспекте права государств на выражение их согласия на обязательность международного договора или их временное применение затрагивались в решениях Международного Суда ООН (например, в решении 2017 года по делу Maritime Delimitation in the Indian Ocean (Somalia v. Kenya), в арбитражном разбирательстве, инициированном бывшими акционерами ЮКОСа (Hulley Enterprises Limited, Yukos Universal Limited и Veteran Petroleum Limited) против Российской Федерации.
Указанные дела объединяет общая правовая проблема – соотношение международного и национального права в контексте договорной правоспособности государства (англ.: treaty—making capacity of the state).
С одной стороны, каждое государство в силу своего суверенитета вправе определять органы и процедуры, посредством которых формируется и выражается воля в отношении любых действий применительно к международному договору.
С другой стороны, определённость международно-правовых обязательств была бы значительно снижена, если бы участие государств в международном договоре было бы поставлено под условие следования порой достаточно сложным и неоднозначным положениям законодательства.
Обозначенная проблема демонстративно проявляется в рамках выхода государства из международного договора или его прекращения.
Во-первых, возникают вопросы относительно того, каким органом может быть принято решение и выражена воля государства на прекращение договора, и какая должна быть соблюдена процедура в соответствии с международным правом, принимая во внимание различные способы прекращения международных договоров.
Вопрос не является сугубо теоретическим. Может ли, например, новый глава исполнительной власти, сменившийся по итогам электорального цикла, одним росчерком пера прекратить мирный договор, который был заключён по результатам парламентского одобрения или даже референдума?
Так, например, в Киевской Руси, где международные договоры заключались в форме «крестных грамот», их расторжение выражалось в бросании этих грамот послом и последующем его отъезде. Позже о расторжении договора иностранное государство ставилось в известность посредством направления дипломатических нот[14].
Имеет ли сейчас для международного права значение, каким органом принято решение о прекращении международного договора и были ли соблюдены формальности в соответствии с международным правом?
Во-вторых, необходимо ответить на вопрос о международно-правовой значимости соблюдения внутренних процедур прекращения международных договоров или выхода из них: будет ли иметь силу с точки зрения международного права выход государства из договора в нарушение норм национального права? Достаточно ли любого нарушения для того, чтобы утверждать, что выход государства из договора в соответствии с международным правом не состоялся?
Вопрос о процедуре, которой государства должны придерживаться в отношении прекращения международных договоров, относится к наиболее важным и сложным в праве международных договоров. Не случайно обсуждение соответствующей статьи было кульминационным пунктом работы Венской конференции по праву договоров[15]. Представляется, что ответы на обозначенные вопросы непосредственно влияют на эффективное действие всей Венской конвенции.
В попытке сформулировать соответствующие выводы и правовые нормы подготовлена настоящая статья, состоящая из двух частей. В первой части, как в любом классическом детективе, читателю предлагается завязка – исследование о том, какое нормативно-правовое регулирование предусматривается в правовых системах государства для формирования суверенной воли и выражения на международном уровне решения о прекращении международного договора или выходе из него. Во второй части статьи читателю будет представлено расследование – анализ международно-правового регулирования порядка принятия государством решения о прекращении международного договора или выходе из него, а также кульминация и финал – значение внутреннего права для действительности договора в соответствии с международным правом.
Прекращение международных договоров в соответствии с национальным правом
Разнообразие конституционных систем предопределяет различные внутригосударственные правовые подходы к регулированию принятия решения о прекращении международного договора или выходе из него. Национальное право, в подавляющем числе случаев, содержит нормы, регулирующие распределение полномочий между государственными органами в части принятия решения о прекращении международного договора или выходе из него.
Положения о прекращении международных договоров наиболее часто наличествуют в конституциях, принятых после Второй мировой войны[16]. 43 из 190 письменных конституций содержат положение о выходе из международного договора[17]. Четыре из этих 43 конституций допускают прекращение международных договоров органами исполнительной власти. Остальные 39 конституций предусматривают одобрение парламентом прекращения, по крайней мере, некоторых международных договоров.
При этом зачастую норм конституции недостаточно для системного определения нормативно-правового регулирования принятия государством решения о прекращении международного договора или выходе из него. Соответствующие положения содержатся также в законах, подзаконных актах, а также могут быть разъяснены в судебных решениях.
Выделяются две модели принятия в государствах решений о прекращении международных договоров[18].
Прекращение международного договора как прерогатива исполнительной власти
Первая модель основана на том, что прекращение и приостановление действия международных договоров рассматриваются как прерогатива органов исполнительной власти, даже если договор был заключён с согласия парламента.
До недавнего времени выход из договора почти повсеместно считался прерогативой исполнительной власти[19]. Право исполнительной власти в одностороннем порядке прекратить международный договор обычно специально не закреплено в конституции, но подтверждается многолетней практикой[20].
Такой подход соответствует более общей картине отведения органам исполнительной власти преобладающей роли в сфере международных отношений[21]. В настоящее время значительное число конституций (86 из 192 конституций) прямо наделяют исполнительную ветвь власти общими полномочиями представлять государство во внешней политике[22]. Схожим образом в соответствии со статьями 80 и 86 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации как глава государства представляет Российскую Федерацию в международных отношениях, осуществляет руководство внешней политикой, а также ведёт переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации.
Сложившееся распределение полномочий имеет исторические корни: до конца XVIII — начала XIX века представительство государства на международной арене, в том числе для целей заключения международных договоров, в большинстве случаев было частью власти монарха, осуществлявшейся лично или дипломатами от его имени[23].
В труде Федералист в контексте рассмотрения природы исполнительной власти США отмечается, что решительность, активность, скрытность и оперативность, как правило, характеризуют действия одного человека в гораздо большей степени, чем действия большего числа людей; и по мере увеличения числа людей эти качества будут ослабевать[24].
И сейчас выделяется ряд, хотя, на наш взгляд, не бесспорных, причин для наделения такими функциями органов исполнительной власти: способность главы государства и(или) правительства взаимодействовать и вести переговоры с иностранными лидерами; скорость, с которой исполнительная власть может принимать решения по сравнению с законодательным органом; и преимущество исполнительной власти в доступе к секретной информации[25].
Утверждается, что сегодня в большинстве стран исполнительная власть сохраняет за собой право выходить из международных договоров без одобрения парламента[26]. В то же время в большинстве национальных правовых систем для ратификации практически всех значимых международных договоров требуется согласие парламента. Так, по меньшей мере 149 из 192 конституций требуют участия законодателей в ратификации по крайней мере некоторых международных договоров[27]. Это означает, что во многих странах исполнительной власти проще прекратить международный договор, чем заключить его.
Это может быть обусловлено рядом факторов. Исполнительная власть зачастую имеет больше возможностей для оценки обоснованности прекращения международного договора, более оперативного реагирования на изменившиеся обстоятельства и анализа рисков и преимуществ от прекращения международного договора[28]. Чрезвычайные ситуации или существенные нарушения со стороны других участников договора могут потребовать незамедлительного выхода из него. Наряду с этим приводятся аргументы из числа realpolitik – способность исполнительной власти угрожать другой договаривающейся стороне прекращением договора может иметь важное значение для эффективного пересмотра его условий[29].
В Конституции Чили, например, предусмотрено, что Президент обладает исключительными полномочиями денонсировать международный договор или выйти из него. При этом требуется запросить мнение обеих палат Конгресса, если договор был одобрен Конгрессом. В случае денонсации или выхода из международного договора, который был одобрен Конгрессом, Президент Республики информирует его об этом в течение пятнадцати дней с момента вступления в силу выхода из договора[30].
В Конституции Боснии и Герцеговины закрепляется, что к полномочиям Президиума, состоящего из трёх лиц, отнесено ведение переговоров, денонсация и, с согласия Парламентской ассамблеи, ратификация международных договоров Боснии и Герцеговины[31].
Равным образом в Конституции Гватемалы закреплено полномочие Конгресса ратифицировать ряд международных договоров, например, оказывающих влияние на законодательство или предусматривающих передачу споров на рассмотрение международного суда или арбитража. При этом к полномочиям Президента отнесено прекращение любых международных договоров[32].
В Конституции Сирии 2012 года также содержалось исключительное полномочие Президента заключать и прекращать международные договоры в соответствии с положениями Конституции и нормами международного права[33]. Примечательно, что Конституционная декларация 2025 года[34] не содержит такой нормы. Напротив, расширяются полномочия Народной Ассамблеи по ратификации международных договоров[35].
Это отражает подход, сложившийся в последние десятилетия. В национальные правовые системы вводятся ограничения на единоличное право исполнительной власти принимать решения о прекращении международных договоров. Всё чаще требуется одобрение парламентом прекращения международных договоров, заключение которых было им одобрено[36]. Такой тренд обусловлен стремлением обеспечить всё большую «демократизацию» процесса заключения и прекращения международных договоров и более вовлечённое участие парламента[37].
С развитием конституционализма функции по осуществлению внешней политики в значительной степени были переданы органам исполнительной власти. Одновременно демократические принципы требовали большей прозрачности действий исполнительной власти в международных отношениях и особенно в области заключения договоров. Парламент также расширил свою роль в обеспечении подотчётности деятельности правительства. Международные договоры всё чаще становятся объектом парламентских вопросов и дебатов, общественных слушаний, брифингов, отчётов комитетов[38].
Доля стран, в которых исполнительная власть может выйти из международных договоров в одностороннем порядке, значительно сократилась с 1970-х годов – с высоких 89% до уровня 2019 года в 72%[39]. В большинстве из этих стран новые ограничения принимают форму требования о том, чтобы исполнительная власть получила одобрение парламента до прекращения международных договоров, ратифицированных парламентом.
Acte contraire при прекращении международного договора
Может быть выделена вторая модель. Она заключается в том, что прекращение международных договоров в соответствии с национальным правом осуществляется в таком же порядке, в каком производилось их заключение (acte contraire[40]).
Конституции ряда стран в той или иной степени устанавливают, что для прекращения международного договора необходимо следование той же процедуре, которая предусмотрена для ратификации договора[41].
Подтверждение второй модели содержится, например, в конституциях и законодательстве следующих государств:
— Вьетнама: к полномочиям Национальной Ассамблеи относится принятие решений о ратификации и прекращении международных договоров, касающихся вопросов мира и безопасности, участия в важных международных организациях, прав человека или предусматривающих правила иные, чем предусмотрены в законах и резолюциях Национальной Ассамблеи[42]. В статье 55 Закона о международных договорах содержатся более подробные правила, которые в целом отражают вторую модель принятия решений о прекращении международных договоров. Так, Национальная Ассамблея, Президент и Правительство принимают решения о прекращении международных договоров, в отношении которых каждый из указанных органов принял решение о ратификации или присоединении[43].
— Финляндии: парламент одобряет международные договоры и иные международные обязательства, содержащие положения, относящиеся к законодательству или имеющие важное значение либо требующие согласно Конституции по иной причине принятия Парламентом. Прекращение таких обязательств требует одобрения Парламентом[44].
В Конституции Аргентины имеется ряд особенностей. К полномочиям Конгресса отнесено одобрение договоров, заключённых с другими странами и международными организациями, а также со Святым Престолом (международные договоры имеют более высокую юридическую силу, чем законы). При этом прямо указанные в Конституции международные договоры, например, Конвенция о предупреждении преступления геноцида и наказании за него 1948 года, могут быть денонсированы только после одобрения двумя третями всех членов каждой палаты парламента. Равным образом, денонсация интеграционных договоров, которые делегируют полномочия наднациональным структурам, требует предварительного одобрения абсолютного большинства всех членов каждой палаты парламента[45].
Регулирование вопроса прекращения международных договоров в Российской Федерации также в целом может быть отнесено ко второй модели – acte contraire.
В соответствии со статьёй 37 Федерального закона от 15.07.1995
№ 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» прекращение международных договоров Российской Федерации осуществляются в соответствии с условиями самого договора и нормами международного права органом, принявшим решение о согласии на обязательность международного договора для Российской Федерации. Таким образом, парламент принимает решения о прекращении международного договора, решение о согласии на обязательность которого для Российской Федерации принималось в форме федерального закона.
При этом имеются особенности. Так, например, Президент Российской Федерации может прекратить международный договор, согласие на обязательность которого давалось Правительством Российской Федерации.
В редких случаях конституции требуют проведения всенародного референдума для прекращения договора. Например, конституция Боливии устанавливает, что международные договоры, одобренные на референдуме, должны быть вынесены на новый референдум до их прекращения Президентом.
Практика национальных судов
Вопрос принятия решения о прекращении международного договора органами исполнительной власти и роли парламентских органов стал предметом нескольких судебных разбирательств.
Так, Верховным судом Южно-Африканской Республики были рассмотрены конституционные требования для выхода из договора, который был ратифицирован парламентом.[46] Уведомление ЮАР о выходе из Римского статута было направлено исполнительной властью без предварительного одобрения парламентом, который ранее ратифицировал Римский статут. В 2002 году был принят акт, имплементирующий положения Римского статута во внутригосударственное право.
Верховный суд ЮАР указал, что исполнительная власть не имела права выходить из договора в одностороннем порядке, а уведомление о выходе является неконституционным и недействительным.[47] В статье 231 Конституции ЮАР предусмотрено, что ведение переговоров и подписание всех международных договоров возлагается на органы исполнительной власти. При этом международный договор становится обязательным для ЮАР только после его одобрения обеими палатами парламента (за исключением технических и административных соглашений). Положений о выходе из международного договора Конституция ЮАР не содержит.
При этом статья 231 Конституции ЮАР свидетельствует о том, что, по мнению Суда, «существует очевидная трудность в том, чтобы согласиться с тем, что процесс выхода не должен быть предметом той же парламентской процедуры [что и ратификация]».[48] Если именно парламент определяет, является ли международный договор обязательным, конституционно неприемлемо, чтобы исполнительная власть могла в одностороннем порядке прекратить такой договор. Эта логика отражает принцип разделения властей.
В этом деле Суд принял теорию «acte contraire», указав на «неразумность» предоставления Конституцией исполнительной власти права прекращать международные договоры и соответственно влиять на права и обязательства государства. Иначе исполнительной власти было бы переданы законодательные полномочия в явное нарушение принципа разделения властей и верховенства закона[49].
Кроме того, Суд постановил, что решение о выходе из договора без предварительного одобрения парламента было процедурно нерациональным, поскольку законодательство оставалось в силе и продолжало бы действовать после выхода ЮАР из международного договора[50]. Таким образом, для полноценного выхода из МУС требуется не только одобрение парламентом соответствующего решения, но и отмена законодательства.
Схожая ситуация также возникла в связи с выходом Филиппин из МУС. Соответствующее решение было принято Президентом Филиппин без согласия или уведомления парламента. При этом в соответствии с Конституцией Филиппин, международный договор не имеет юридической силы до его одобрения двумя третями всех членов Сената[51].
Как указал Верховный Суд Филиппин в другом деле[52], роль Сената в отношении международных договоров носит законодательный характер. Сенат осуществляет важную и деликатную роль в поддержании принципов разделения властей и сдержек и противовесов, а также следит за тем, чтобы эти принципы соблюдались в демократическом правительстве.
Группа сенаторов Филиппин отреагировала на решение Президента Филиппин о выходе из МУС. Был предложен проект Резолюции № 289[53], устанавливающей, что прекращение международных договоров, одобренных Сенатом, или выход из них действителен только с согласия Сената. Несмотря на то, что по итогам дискуссий[54] резолюция Сената № 289 не была ни одобрена, ни отклонена, её проект демонстративно показывает обеспокоенность парламентариев своей компетенцией участвовать в принятии решений о прекращении международных договоров.
По данным Управления общественной информацией Верховного Суда Филиппин, 21 марта 2021 г. Судом было отклонено требование, которым оспаривался выход из МУС, как «дискуссионное и академическое»[55].
При этом отмечено, что Президент, как главный архитектор внешней политики, подчиняется Конституции и законам, а его полномочия по выходу из международного договора могут быть ограничены в том числе посредством получения согласия Сената[56].
Таким образом, несмотря на то, что Суд отказал в удовлетворении требований, была признана роль парламента участвовать вместе с Президентом в принятии решения о прекращении международного договора.
Такой вывод представляется обоснованным. В отношении имплементации международных договоров в правовую систему Конституция Филиппин придерживается доктрины трансформации. Это означает, что международному договору, одобренному Сенатом, предоставляется статус закона[57]. С учётом такой юридической силы международного договора закономерно возникает вопрос о роли парламента при определении его дальнейшей судьбы. Предоставление Президенту Филиппин неограниченных полномочий по прекращению действия международных договоров, по сути, означает наделение его законодательными полномочиями.
Несколько иная аргументация была приведена Верховным судом Соединённого Королевства в рамках дела об оценке необходимости парламентского участия в оформлении выхода Великобритании из Договора о Европейском союзе.
В деле Miller v. Secretary of State[58] Верховный суд Соединённого Королевства указал, что выход из договора является частью прерогативы исполнительной власти и, в принципе, может осуществляться в одностороннем порядке.[59] Однако данное утверждение не применимо к случаям, когда выход из договора приведёт к изменению конституционных основ государства. После выхода из договора право ЕС перестанет быть источником внутреннего права. Такое «фундаментальное изменение в конституционном устройстве» требует одобрения парламента[60].
Примечательно, что Верховный суд Великобритании не использовал в своей аргументации теории acte contraire; требование парламентского одобрения выхода не зависит от того, что парламент ратифицировал соответствующее соглашение, а скорее от того, какое влияние выход из договора окажет на содержание законодательства.
В США уже давно ведутся споры по поводу внутренних требований в отношении принятия решения о прекращении международного договора. В статье II Конституции устанавливается полномочие Президента заключать договоры с совета и согласия двух третей сенаторов[61]. При этом Конституция США не регулирует их прекращение.
На практике неоднократно возникал вопрос о полномочиях Президента прекратить международный договор без участия Конгресса. Верховный суд США с постоянством отказывается принимать решение о том, налагает ли Конституция ограничения на полномочия Президента по выходу из международных договоров, указывая на политический характер этого вопроса, не подлежащего судебному контролю.
Хрестоматийным примером является дело «Goldwater v. Carter», в котором члены Конгресса пытались помешать Президенту Картеру в одностороннем порядке прекратить договор с Тайванем. Они утверждали, что Президент не может прекратить договор в одностороннем порядке без одобрения Конгресса. Окружной суд указал, что, поскольку заключение договоров является общей компетенцией исполнительной власти и Конгресса, требования к выходу из договора должны соответствовать процедуре, принятой для заключения договора[62]. Право исполнительной власти самостоятельно прекращать международные договоры несовместимо с системой сдержек и противовесов[63]. Однако Апелляционный суд постановил, что Президент имеет право на односторонний выход из договора, независимо от процедуры присоединения к нему, поскольку исполнительная власть США несёт исключительную ответственность за внешние сношения.[64] Впоследствии Верховный суд США отклонил жалобу и отменил решение Апелляционного суда, постановив, что этот политический вопрос не подлежит судебному рассмотрению.[65]
Последующие решения судов следовали прецеденту Верховного суда США по делу «Goldwater v. Carter», отказываясь по существу определять полномочия исполнительной и законодательной власти при прекращении договора в силу доктрины политического вопроса.[66]
Позиции насчёт полномочий президента прекращать международные договоры разделились. Некоторые учёные утверждают, что требования для выхода из договора должны быть зеркальными тем, которые были приняты при присоединении к договору[67]. Напротив, исполнительная власть постоянно заявляет, что президенты обладают правом прекращения договора в одностороннем порядке[68]. Так, при подготовке проекта статьи 49 Венской конвенции (право денонсировать международный договор, прекратить его, выйти из него или приостановить его действие) профессором Антонио де Луной (Antonio de Luna Garcia) отмечено:
«В практике Соединённых Штатов юрисконсульты Государственного департамента придерживались мнения, что президенту не требуется согласие Сената для денонсации международного договора и что иностранное государство, которому было направлено уведомление, не призвано расследовать, является ли совершенное президентом действие конституционным или нет. У Соединённых Штатов строгая конституция, которая содержит положения о полномочиях по заключению договоров, в которых указывается, что Президенту для заключения международных договоров требуется согласие большинства в две трети Сената, но параллели между заключением и прекращением действия международных договоров не проводится.[69]»
Наряду с этим в современных исследованиях утверждается, что Президент США обладает полномочием самостоятельно прекращать договоры, если такое прекращение соответствует международному праву и не исключено либо Сенатом при даче согласия на заключение договора, либо Конгрессом в статуте[70].
Выводы
Приведённая национальная практика свидетельствует о том, что государства различно подходят к вопросу принятия решения о прекращении международного договора или выходе из него. При этом прослеживается тенденция к всё большей «демократизации» заключения международных договоров и, как следствие, большей вовлечённости парламента в вопросы прекращения международных договоров и выхода из них.
Национальные суды Великобритании и ЮАР утвердили ключевую роль законодательной ветви власти в вопросе выхода из договора, ограничив полномочия исполнительной власти в одностороннем порядке принимать решение о судьбе международных договоров (несмотря на то, что ни в одной из конституций не было положения, наделяющего судебную и законодательную ветви власти полномочиями по участию в прекращении международного договора). Такой подход обосновывается законодательной автономией и разделением властей, а значит и демократическим контролем парламента за деятельностью правительства по принятию решений в отношении международно-правовых обязательств государства, содержащихся в международных договорах.
Однако неизбежно возникает вопрос о значении приведённого распределения полномочий на национальном уровне для международного права. Закрепляет ли Венская конвенция нормы, позволяющие учесть многообразие правовых систем, преследующих демократические идеалы? Может ли международное право в принципе предъявлять соответствующие требования к национальным правовым системам? Или международное право безразлично к надлежащему выполнению государствами внутригосударственных процедур при принятии решения о прекращении международного договора или выходе из него? Ответы на эти вопросы попытаемся найти в следующей части статьи.
Библиографический список
Научная литература
- Ильинская О. И. Институт прекращения действия международных договоров: к истокам формирования // Актуальные проблемы российского права. 2021. Т. 16. № 2. С. 155–162.
- Осминин Б. И. Правовые модели прекращения и приостановления государствами действия международных договоров // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2019. № 4. С. 120–132.
- Талалаев А. Н. Право международных договоров. Т. 2: Действие и применение договоров. Договоры с участием международных организаций / отв. ред. Л. Н. Шестаков. М. : Зерцало, 2011.
- Balisacan R. H. C. Potential Legal Challenges to President Duterte’s Decision to Withdraw the Philippines from the Rome Statute // Philippine Law Journal. 2018. Vol. 91. P. 774–806.
- Bradley C. A. Treaty Termination and Historical Gloss // Texas Law Review. 2014. Vol. 92. No. 4. P. 773–835.
- Bradley C. A. What Is Foreign Relations Law? // The Oxford Handbook of Comparative Foreign Relations Law / ed. by C. A. Bradley. New York : Oxford University Press, 2019. P. 3–26.
- Bradley C. A., Goldsmith J. Presidential Control over International Law // Harvard Law Review. 2018. Vol. 131. No. 5. P. 1201–1257.
- Frankowska M. Competence of State Organs to Denounce a Treaty: Some Internal and International Legal Problems // Polish Yearbook of International Law. 1975. Vol. 7. P. 277–304.
- Helfer L. R. Treaty Exit and Intra-Branch Conflict at the Interface of International and Domestic Law // The Oxford Handbook of Comparative Foreign Relations Law / ed. by C. A. Bradley. New York : Oxford University Press, 2019. P. 353–376.
- Howard L. Bevis. Do We Want International Law // Notre Dame Lawyer. 1944. Vol. 19. P. 245–258.
- Koh H. H. Presidential Power to Terminate International Agreements // Yale Law Journal Forum. 2018. Vol. 128. P. 432–446.
- Koskenniemi M. The Fate of Public International Law: Between Technique and Politics // Modern Law Review. 2007. Vol. 70. No. 1. P. 1–30.
- Magcamit M., Arugay A. Explaining Populist Securitisation and Rodrigo Duterte’s Performative Philippine Foreign Policy // International Affairs. 2024. Vol. 100. No. 5. P. 1877–1897.
- Martinez J. S. The Constitutional Allocation of Executive and Legislative Power over Foreign Relations // The Oxford Handbook of Comparative Foreign Relations Law / ed. by C. A. Bradley. New York : Oxford University Press, 2019. P. 97–114.
- Verdier P.-H., Versteeg M. Separation of Powers, Treaty-Making, and Treaty Withdrawal: A Global Survey // The Oxford Handbook of Comparative Foreign Relations Law / ed. by C. A. Bradley. New York : Oxford University Press, 2019. P. 1–33.
- Wolff J. Reasserting Its Constitutional Role: Congress’ Power to Independently Terminate a Treaty // University of San Francisco Law Review. 2012. Vol. 46. P. 953–970.
- Yearbook of the International Law Commission. 1966. Vol. I. New York : United Nations, 1967.
- Yearbook of the International Law Commission. 1966. Vol. II. New York : United Nations, 1967.
- Secretariat Memorandum. Treaty-Making, Treaty Amendment and Treaty Termination in the Member States of the Council of Europe. CAHDI (2000) 13 Final. Strasbourg : Council of Europe, 2000.
Информация об авторе:
Е. В. Булатов, магистр юриспруденции (СПбГУ), аспирант (ИЗиСП), практикующий юрист
Information about the author:
E. V. Bulatov, Master of Laws (St. Petersburg State University), postgraduate student (IZiSP), practicing lawyer
Изображение сгенерировано нейросетью Open AI
[1] Koskenniemi, M. 2007. The fate of Public International Law: between Technique and politics. Modern Law Review, 70(1), P. 11.
[2] Howard L. Bevis, Do We Want International Law, 19 Notre Dame L. Rev. 245 (1944).
[3] Латвия, Литва, Эстония, Польша и Финляндия прекратили участие в Конвенции о запрещении применения, накопления запасов, производства и передачи противопехотных мин и об их уничтожении, подписанной 3 декабря 1997 г. в Оттаве. https://press.un.org/en/2025/sgsm22686.doc.htm (дата обращения: 09.03.2026).
[4] Речь о будущем системы ООН с точки зрения международного права («The United Nations: is it still relevant?»), Mr. Miguel de Serpa Soares, Under-Secretary-General for Legal Affairs and United Nations Legal Counsel, 17 May 2022, Humboldt University, Berlin (URL: https://www.un.org/ola/sites/www.un.org.ola/files/documents/2022/05/17052022_mss-speech-humboldt-uni.pdf).
[5] Например, отзыв Российской Федерацией в 2023 году ратификации Договора о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний.
[6] Информационный бюллетень: Президент Дональд Трамп заявляет о выходе Соединенных Штатов из международных организаций, противоречащих интересам США, 7 января 2026 г., https://www.state.gov/translations/русский/информационный-бюллетень-президент-8 (дата обращения: 09.03.2026).
[7] Сенаторы-республиканцы внесли законопроект о выходе США из ООН, 2 февраля 2025 г., https://www.interfax.ru/world/1010148 (дата обращения: 09.03.2026).
[8] Здесь и далее термин «прекращение международного договора» применяется для обозначения всех случаев утраты договором обязательной силы.
[9] Здесь и далее термин «выход из договора» применяется в отношении прекращения участия государства в многостороннем международном договоре.
[10] Статья 46 Венской конвенции.
[11] Резолюция, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 9 декабря 2021 г. A/RES/76/113, руководящее положение 11.
[12] Ильинская О. И. Институт прекращения действия международных договоров: к истокам формирования // Актуальные проблемы российского права. — 2021. — Т. 16. — № 2. — С. 162.
[13] International Criminal Court, Duterte Case, the Prosecutor vs. Rodrigo Roa Duterte, ICC-01/21-01/25 https://www.icc-cpi.int/philippines/duterte (дата обращения: 09.03.2026).
[14] Opt. cited: Ильинская О. И. Институт прекращения действия международных договоров: к истокам формирования // Актуальные проблемы российского права. — 2021. — Т. 16. — № 2. — С. 156
[15] Талалаев, А. Н. Право международных договоров ; отв. ред. Л. Н. Шестаков. Действие и применение договоров. Договоры с участием международных организаций. — Москва : Зерцало, 2011-, Т. 2, с. 114-115.
[16] Frankowska, ‘Competence of State Organs to Denounce a Treaty: Some Internal and International Legal Problems’, 7 Polish YearBook of International Law (1975), p. 278.
[17] Laurence R. Helfer, Treaty Exit and Intra-Branch Conflict at the Interface of International and Domestic Law, in The Oxford Handbook of Comparative Foreign Relations Law (Curtis A. Bradley, 2019), pp. 357-358.
[18] Осминин Б. И. Правовые модели прекращения и приостановления государствами действия международных договоров // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2019. № 4. С. 121.
[19] Verdier P.-H., Versteeg M. (2019) Separation of Powers, Treaty-Making, and Treaty Withdrawal: A Global Survey. In: Bradley C.A. (ed.) The Oxford Handbook of Comparative Foreign Relations Law, New York: Oxford University Press, p. 3.; Yearbook of the International Law Commission: 1966, vol. I(1) (A/CN.4/SR.839), p. 113.
[20] Opt. cited: Verdier P.-H., Versteeg M. (2019) Separation of Powers, Treaty-Making, and Treaty Withdrawal: A Global Survey. In: Bradley C.A. (ed.) The Oxford Handbook of Comparative Foreign Relations Law, New York: Oxford University Press, p. 14.
[21] Jenny S Martinez, ‘The Constitutional Allocation of Executive and Legislative Power over Foreign Relations’, in Curtis A Bradley (ed), Comparative Foreign Relations Law (2019), p. 97.
[22] Ibid.: p. 101.
[23] См.: Secretariat Memorandum, Council of Europe, CAHDI (2000) 13 FINAL. P. 37. URL: https://rm.coe. int/168004ad95 (дата обращения: 04.03.2026).
[24] Library of Congress, Federalist papers, Federalist Nos. 61-70 (https://guides.loc.gov/federalist-papers/text-61-70) (дата обращения: 09.03.2026).
[25] Opt. cited: Jenny S Martinez, ‘The Constitutional Allocation of Executive and Legislative Power over Foreign Relations’, in Curtis A Bradley (ed), Comparative Foreign Relations Law (2019) p. 97
Curtis A. Bradley, What is Foreign Relations Law?, in The Oxford Handbook of Comparative Foreign Relations Law p. 18
[26] Opt. cited: Verdier P.-H., Versteeg M. (2019) Separation of Powers, Treaty-Making, and Treaty Withdrawal: A Global Survey. In: Bradley C.A. (ed.) The Oxford Handbook of Comparative Foreign Relations Law, New York: Oxford University Press, p. 14
[27] Opt. cited: Jenny S Martinez, ‘The Constitutional Allocation of Executive and Legislative Power over Foreign Relations’, in Curtis A Bradley (ed), Comparative Foreign Relations Law (2019) p. 104
[28] Opt. cited: Laurence R. Helfer, Treaty Exit and Intra-Branch Conflict at the Interface of International and Domestic Law, in The Oxford Handbook of Comparative Foreign Relations Law (Curtis A. Bradley, 2019), p. 359
[29] Opt. cited: Verdier P.-H., Versteeg M. (2019) Separation of Powers, Treaty-Making, and Treaty Withdrawal: A Global Survey. In: Bradley C.A. (ed.) The Oxford Handbook of Comparative Foreign Relations Law, New York: Oxford University Press, p. 149.
[30] Статья 54 Конституции Чили.
[31] Пункт 3 статьи 5 Конституции Боснии и Герцеговины.
[32] Статья 183 Конституции Гватемалы.
[33] Статья 107 Конституции Сирии.
[34] Это временная конституция, направленная на формирование структуры сирийского правительства на период с 2025 по 2030 год до принятия постоянной конституции.
[35] Статья 30 Конституционный декларации.
[36] Opt. cited: Verdier P.-H., Versteeg M. (2019) Separation of Powers, Treaty-Making, and Treaty Withdrawal: A Global Survey. In: Bradley C.A. (ed.) The Oxford Handbook of Comparative Foreign Relations Law, New York: Oxford University Press, p. 4.
[37] Opt. cited: Verdier P.-H., Versteeg M. (2019) Separation of Powers, Treaty-Making, and Treaty Withdrawal: A Global Survey. In: Bradley C.A. (ed.) The Oxford Handbook of Comparative Foreign Relations Law, New York: Oxford University Press, p. 3.
[38] Opt. cited: C Secretariat Memorandum, Council of Europe, CAHDI (2000) 13 FINAL. P. 37. URL: https://rm.coe. int/168004ad95 (дата обращения: 04.03.2026).
[39] Opt. cited: Verdier P.-H., Versteeg M. (2019) Separation of Powers, Treaty-Making, and Treaty Withdrawal: A Global Survey. In: Bradley C.A. (ed.) The Oxford Handbook of Comparative Foreign Relations Law, New York: Oxford University Press, p. 15
[40] Теория, согласно которой только тот орган, который заключил международный договор от имени государства, компетентен денонсировать этот международный договор – Frankowska, ‘Competence of State Organs to Denounce a Treaty: Some Internal and International Legal Problems’, 7 Polish YearBook of International Law (1975), p.303; в контексте пункта «б» статьи 54 Венской конвенции – теория, согласно которой соглашение, прекращающее действие международного договора, должно быть оформлено в той же форме, что и международный договор, который подлежит прекращению, или, по крайней мере, представлять собой договорную форму, имеющую равный вес – YBILC, 1966, vol. II, стр. 249.
[41] Opt. cited: Jenny S Martinez, ‘The Constitutional Allocation of Executive and Legislative Power over Foreign Relations’, in Curtis A Bradley (ed), Comparative Foreign Relations Law (2019), p.109.
[42] Пункт 14 статьи 70 Конституции Вьетнама.
[43] Статья 55 Закона Вьетнама о международных договорах от 09.04.2016 № 08/2016/QH13.
[44] Статья 94 Конституции Финляндии.
[45] Статьи пункты 22 и 24 статьи 75 Конституции Аргентины.
[46] High Court (South Africa), Democratic Alliance v. Minister of International Relations and Cooperation and Others (Council for the Advancement of the South African Constitution Intervening), 2017.
[47] Ibid.: para 84.
[48] Ibid.: para. 51.
[49] Ibid.: para. 56
[50] Ibid.: para. 70.
[51] Пункт 21 статьи 7 Конституции Филиппин.
[52] Bayan v. Zamora, G.R. No. 138570, 342 SCRA 449, Oct. 10, 2000. https://lawphil.net/judjuris/juri2000/oct2000/gr_138570_2000.html (дата обращения: 08.03.2026).
[53] S. Res. 389, 17th Cong., 1st Sess. (Feb. 13, 2017),
[54] Ryan Hartzell C. Balisacan, Potential Legal Challenges to President Duterte’s Decision to Withdraw the Philippines from the Rome Statute, 91 PHIL. L.J. 774, (page cited) (2018). pp. 784-785.
[55] Magcamit, M., & Arugay, A. (2024). Explaining Populist Securitisation and Rodrigo Duterte’s Performative Philippine Foreign Policy. International Affairs, 100(5), 1877–1897. P. 22.
[56] SC junks pleas vs. Philippines’ exit from ICC By VIRGIL LOPEZ, GMA News, Published March 16, 2021 https://www.gmanetwork.com/news/topstories/nation/779866/sc-junks-pleas-vs-philippines-exit-from-icc/story/ (дата обращения: 08.03.2026).
[57] Opt. cited: Ryan Hartzell C. Balisacan, Potential Legal Challenges to President Duterte’s Decision to Withdraw the Philippines from the Rome Statute, 91 PHIL. L.J. 774, (2018), p. 783
[58] United Kingdom Supreme Court. Miller v. Secretary of State. Judgment of 24 January 2017, [2017] UKSC 5.
[59] См.: United Kingdom Supreme Court. Miller v. Secretary of State. § 5.
[60] См.: Ibid. § 80–81.
[61] В практике США имеются отдельные категории международных соглашений — «исполнительные соглашения», — которые, тем не менее, являются договорами по международному праву, но могут быть заключены исключительно исполнительной властью.
[62] Goldwater v. Carter, 481 F. Supp. 965 (DDC 1979).
[63] Ibid. Goldwater v. Carter, 481 F. Supp. 963, 964 (DDC 1979).
[64] See Goldwater, DC Cir., rev’d 617 F.2d 697 (DC Cir. 1979).
[65] Goldwater v. Carter, 444 US 996 (1979).
[66] See, e.g., Kucinich v Bush, 236 F. Supp. 2d (2002), at 12–18.
[67] Koh H. Presidential Power to Terminate International Agreements // The Yale Law Journal Forum, 2018, November 12, p. 435.See, e.g., Wolff, ‘Reasserting Its Constitutional Role: Congress’ Power to Independently Terminate a
Treaty’, 46 University of San Francisco Law Review (2012), p. 966;
[68] Bradley and Goldsmith, ‘Presidential Control over International Law’, 131 Harvard Law Review (2018), p. 1224.
[69] Yearbook of the International Law Commission: 1966, vol. I(1) (A/CN.4/SR.839), p. 112.
[70] Bradley C. Treaty Termination and Historical Gloss. P. 820, 823—824.
