Об авторах: Строев Владимир Витальевич – д.э.н., профессор, ректор Первого московского юридического института, руководитель научно-образовательной центра «Инновационные технологии в юридической науке и образовании», советник ректора Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА).
Щепанский Иван Сергеевич – к.ю.н., заместитель директора Экспертно-методического центра в области юриспруденции Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА).
About the authors: Stroev Vladimir V. — Doctor of Economics, Professor, Rector of the First Moscow Institute of Law, Head of Research and Education Center «Innovative technologies in legal science and education», Advisor to the Rector of the Moscow State Law University OE Kutafin (MSLA).
Szczepanski Ivan S. — Ph.D., Deputy Director of the Expert Methodical Center in the field of law of the Moscow State Law University OE Kutafin (MSLA).
Аннотация: The article discusses the mechanism of formation of professional public accreditation in educational programs in the Russian Federation related to legal and organizational aspects. The article based on the analysis of organizations engaged in professional public accreditation, legal and regulatory environment submits a brief description of existing challenges and proposals for the possible solutions.
Ключевые слова (Tags): Профессионально-общественная аккредитация, государственная аккредитация, аккредитующие организации, образовательная программа, образовательный стандарт, профессиональный стандарт, требования рынка труда.
Ранее действовавший Закон «Об образовании» 1992 года[1] предусматривал возможность получения образовательными учреждениями как государственной, так и общественной аккредитации «в различных российских, зарубежных и международных общественных образовательных, научных и промышленных структурах». Однако в отечественной практике долго время развивалась только система государственной аккредитации.
Связано это прежде всего с традиционным для России доверием общества к документам, выдаваемым государственными органами, а не общественными структурами. Кроме того, аккредитованные Рособрнадзором организации получили ряд конкурентных преимуществ, в числе которых:
— выдача дипломов установленного образца;
— получения обучающимися отсрочки от службы в армии на период освоения образовательных программ в соответствии с Федеральным законом от 28.03.1998 № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе»[2];
— участия в конкурсе на распределение контрольных цифр приема за счет ассигнований из бюджета;
— получения определенных должностей и профессиональных статусов для выпускников, предусмотренных, например, Федеральным законом от 31.05.2002 № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации»[3], Законом Российской Федерации от 26.06.1992 № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации»[4].
В середине 2000-х годов под влиянием Болонского процесса постепенно начали развиваться общественные институты оценки и гарантий в области образования. В 2005 году была создана одна из первых независимых экспертных организаций в сфере профессионального образования – Агентство по контролю качества образования и развитию карьеры (АККОРК).
В 2009 году Гильдия экспертов в сфере профессионального образования учредила Национальный центр общественно-профессиональной аккредитации (Нацаккредцентр), деятельность которого направлена на развитие системы независимой оценки качества. В том числе в соответствии с международными стандартами.
В том же году указом Президента Российской Федерации от 26.05.2009 № 599 «О мерах по совершенствованию высшего юридического образования в Российской Федерации»[5] был дан импульс к развитию общественной аккредитации в области юриспруденции силами одного из крупнейших общероссийских объединений – Ассоциации юристов России.
Немногим позже указом Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 599 «О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки» Правительству Российской Федерации было дано поручение совместно с общероссийскими объединениями работодателей и ведущими университетами с привлечением ученых Российской академии наук и международных экспертов представить предложения по проведению общественно-профессиональной аккредитации образовательных программ высшего профессионального образования, в первую очередь по направлениям подготовки (специальностям) в области экономики, юриспруденции, управления и социологии.
Особняком стоит Ассоциация инженерного образования (АИОР), первоначально основанная в 1992 году как объединение ведущих технических университетов России. Данная организация с октября 1993 года работает по направлению аккредитации профильных образовательных программ. В 2006 году она стала одним из основателей Европейской сети по аккредитации инженерного образования (European Network for Accreditation of Engineering Education – ENAEE), которое создало взаимопризнаваемый знак EUR-ACE Labels, подтверждающий качество аккредитованных программ. АИОР за время своего существования стала значимой организацией в области аккредитации образовательных программ технического профиля. Подтверждением этому стало признание её в 2012 году полноправным членом Вашингтонского соглашения (The Washington Accord)[6].
Однако настоящее развитие системы началось только в 2013 году, когда в новый Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации»[7] была включена отдельная статья, посвященная общественной аккредитации организаций и профессионально-общественной аккредитации образовательных программ. В статье 96 данного акта впервые было дано легальное определение профессионально-общественной аккредитации, а также определены правовые основы для осуществления данного вида деятельности.
Это предоставило возможность нескольким десяткам организаций заявить о желании осуществлять данный вид деятельности. Среди них: Ассоциация ведущих вузов в области экономики и менеджмента (АВВЭМ), Вольное экономическое общество, ОПОРА России совместно с Российским союзом промышленников и предпринимателей, Национальный аккредитационный совет делового образования, Федерация рестораторов и отельеров, Медицинская лига России, Национальная медицинская палата, Ассоциация предприятий компьютерных и информационных технологий (АПКИТ), Российский союз строителей и другие менее известные организации.
Однако законодательное регулирование данной сферы на настоящий момент представляется недостаточным.
Данное в законе определение указывает, что профессионально-общественной аккредитацией образовательных программ может являться только та деятельность, которая представляет собой «признание качества и уровня подготовки выпускников, освоивших такую образовательную программу <…> отвечающими требованиям профессиональных стандартов, требованиям рынка труда к специалистам, рабочим и служащим соответствующего профиля». Существующие в России аккредитующие организации часто осуществляют иную деятельность[8], представляю ее как профессионально-общественную аккредитацию.
Субъектный состав организаций, которые в соответствии с частью 3 статьи 96 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» могут проводить профессионально-общественную аккредитацию ограничен работодателями, их объединениями и уполномоченными ими организациями.
В юридическом смысле термин «работодатели» применим исключительно в сфере трудовых отношений. Практически любое юридическое лицо является работодателем для работников, с которыми оно заключило трудовые договоры. Очевидно, что законодатель закладывал совсем иной смысл, имея в виду под «работодателями» организации, осуществляющие деятельность в той сфере, в которой осуществляется подготовка кадров по аккредитуемым образовательным программам.
Учитывая, что данная организация осуществляет такую значимую функцию, целесообразно также предусмотреть, чтобы это были крупные организации, имеющие большой вес в своей профессиональной сфере.
Вероятно, разработчики закона об образовании хотели предусмотреть возможность проведения аккредитации работодателями в виде исключения в сферах экономической деятельности естественных монополий (железнодорожные перевозки, транспортировка газа по трубопроводам и др.) либо иных низкоконкурентных сферах, с присутствием крупных организаций.
Термин «объединения работодателей» юридически более определен. Одноименный федеральный закон[9] определяет их как «форму некоммерческой организации, основанную на членстве работодателей (юридических и (или) физических лиц)». Объединения работодателей могут создаваться по территориальному (региональному, межрегиональному), отраслевому, межотраслевому, территориально-отраслевому признакам.
Не ясен также статус уполномоченных работодателями (их объединениями) организаций по осуществлению аккредитующих функций. Из текста закона не следует ни форма делегирования таких полномочий, ни их взаимные права и обязанности.
Кроме того, анализ сложившейся практики осуществления профессионально-общественной аккредитации в России свидетельствует о том, что значительное количество действующих аккредитующих организаций не соответствует данному критерию. Некоторые из них начали осуществлять свою деятельность в то время, когда закон не содержал указанных ограничений по субъектному составу аккредитующих организаций.
Позитивно для целей развития института профессионально-общественной аккредитации в России было бы создание специального совета при Минобрнауки России, представляющего наиболее значимые профессиональные сообщества и формируемого из числа крупных объединений работодателей и экспертных организаций. Данный совет на основаниях уведомительной регистрации или конкурсного отбора (на основании понятных критериев) мог бы осуществлять включение аккредитующих организаций в специальный публичный реестр. Создание такого механизма позволило бы решить следующие проблемы:
- Признания процедуры профессионально-общественной аккредитации соответствующей требованиям федерального законодательства об образовании и возможность его дальнейшего использования.
- Публичности сведений об аккредитующих организациях, правилах и методиках профессионально-общественной аккредитации.
- Недоверия к результатам профессионально-общественной аккредитации со стороны заинтересованных сторон.
Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» также возлагает на организации, проводящие профессионально-общественную аккредитацию, обязанность по обеспечению открытости и доступности информации о порядке ее проведения (часть 7 статьи 96). Данное положение является крайне неопределенным, что мешает ее эффективному использованию заинтересованными сторонами (прежде всего работодателями и абитуриентами).
Необходима разработка и утверждение правил опубликования указанных сведений в сети «Интернет» на официальном сайте аккредитующей организации, (в форме приказа Минобрнауки России) аналогично Правилам размещения на официальном сайте образовательной организации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» и обновления информации об образовательной организации (утверждены постановлением Правительства РФ от 10.07.2013 № 582) с определением структуры и формы размещаемой информации, позволяющей заинтересованным субъектам осуществлять соответствующий мониторинг[10].
Кроме того, в указанных правилах размещения информации необходимо предусмотреть обязанность ведения аккредитующими организациями публичного реестра аккредитованных программ.
Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» также устанавливает, что «сведения об имеющейся у организации, осуществляющей образовательную деятельность, <…> профессионально-общественной аккредитации представляются в аккредитационный орган и рассматриваются при проведении государственной аккредитации». Однако законодательно не установлен механизм данного учёта, что порождает ряд правовых коллизий.
Повсеместное внедрение механизмов профессионально-общественной аккредитации и создание вышеуказанных реестров потребует последовательной систематизации полученной информации, которую целесообразно организовать в форме единой информационной системы, осуществляющей со стороны Минобрнауки России мониторинг профессионально-общественной аккредитации. Данная система, систематизирующая методики и правила проведения профессионально-общественной аккредитации, способствовала бы обмену опытом между аккредитующими организации и формированию «лучшей практики», являющейся важнейшим принципом международных аккредитационных сетей.
[1] Закон РФ от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании» // Собрание законодательства Российской Федерации, 15.01.1996, № 3, ст. 150.
[2] Собрание законодательства РФ, 30.03.1998, N 13, ст. 1475.
[3] Собрание законодательства РФ, 10.06.2002, N 23, ст. 2102.
[4] Российская газета, № 170, 29.07.1992.
[5] Собрание законодательства РФ, 01.06.2009, N 22, ст. 2698.
[6] Вашингтонское соглашение было подписано в 1989 году восемью англо-говорящими странам (в лице аккредитующих организаций этих стран, проводящих общественно-профессиональную аккредитацию) в подтверждение взаимного признания критериев и процедур общественно-профессиональной аккредитации образовательных программ в области техники и технологии (инженерных образовательных программ).
[7] Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» // Российская газета, № 303, 31.12.2012.
[8] Независимую оценку качества образования, общественную аккредитацию организаций или просто возмездную выдачу соответствующих свидетельств без какой-либо экспертизы.
[9] Федеральный закон от 27.11.2002 № 156-ФЗ «Об объединениях работодателей» // Собрание законодательства РФ, 02.12.2002, № 48, ст. 4741.
[10] аналогично приказу Рособрнадзора от 29.05.2014 № 785 «Об утверждении требований к структуре официального сайта образовательной организации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» и формату представления на нем информации» // Российская газета, № 188, 21.08.2014