Хлестов Олег Николаевич – Чрезвычайный и Полномочный Посол, Заслуженный юрист Российской Федерации, Вице-президент Российской Ассоциации международного права, профессор
Дипломатической Академии МИД России.
Oleg Khlestov – Ambassador Extraordinary and Plenipotentiary, Honored Lawyer of the Russian Federation, Vice-president of the Russian Association of International Law, Professor
Correlation Between International Law, International Courts, Russian Courts and Their Decisions
Modern international law is progressive, democratic. Based on the UN Charter, it prohibits war as a tool to conduct foreign policy. The Soviet Union was among those who wrote the UN Charter and also contributed to its progressive post-war development. Russia is a successor to the USSR. The country’s position on international law is defined in the Constitution of the Russian Federation of 1998, namely in Article 15.
The Constitution prevails over international law and international treaties basically in all counties, including Russia. The countries where international law prevails over the Constitution include the Netherlands, Belgium, and Luxemburg.
Speaking of decisions of international courts, decisions of the International Court of Justice are binding on all conflicting parties (including for Russia, provided it has agreed to take the matter to the International Court of Justice). On the other hand, according to the Geneva Conventions, the European Court of Justice cannot prevail over the Constitutional Court of the Russian Federation.
It should be noted that Russia has never intended to eliminate Article 15 from its Constitution as media claimed, for it contradicts the country’s interests. Contrarily, one of Russia’s major goals is to ensure that all countries across the globe have a similar article in their Constitution. It is especially important for such a country as the US as a permanent member of the UN Security Council which ought to support the consolidation of international law.
Вопрос о соотношении между международным правом и внутренним правом государств является одним из важных и сложных. В нем два аспекта:
1. Соотношение между международным и внутренним правом как системами права.
2. Соотношение между нормами международного права и нормами внутреннего права.
Если первый вопрос имеет больше теоретическое значение, хотя важен и для практики, то второй имеет в первую очередь практическое значение. К этому второму вопросу примыкает и проблема соотношения между решениями международных судебных учреждений и решениями внутригосударственных судов. В настоящей статье предполагается рассмотреть второй вопрос применительно к Российской федерации.
Соотношение между международным правом и внутренним правом России.
Рассматривая этот вопрос, прежде всего, необходимо остановиться на том, каков характер современного международного права. Дело в том, что международное право влияет на внутреннее право государств различными путями, в том числе внедрением международных правовых норм во внутреннее право. В зависимости от характера международного права его воздействие на внутреннее право может быть позитивным или негативным.
Современное международное право является прогрессивным, демократическим. Его основа – Устав ООН, был создан в конце Второй мировой войны, государствами антигитлеровской коалиции, при подъеме демократических сил, сложившемся в ходе борьбы против фашизма. В послевоенный период это право развивалось и совершенствовалось. Оно создает правовую базу для развития нормальных отношений между всеми государствами, запрещает войну как средство осуществления внешней политики. СССР был одним из создателей Устава ООН и внес существенный вклад в его кодификацию и прогрессивное развитие в послевоенный период. В СССР шел также процесс внедрения прогрессивных норм международного права в его законодательство, что способствовало его демократическому развитию. Например, в 1973 г. СССР первым из постоянных членов Совета Безопасности ООН ратифицировал Международные пакты о правах человека1966 г., что привело к отмене некоторых правовых актов, существовавших в СССР, которые не соответствовали положениям указанных Пактов, ограничивали права человека.
Основным документом, определяющим отношение России к международному праву, является Конституция РФ 1993 г. и, в частности, ст. 15. В ней указано, что Конституция имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применение на всей территории РФ (п. 1). Она также гласит: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». Необходимо отметить, что речь идет о договорах, которые были ратифицированы российским парламентом (разъяснения Пленумов Верховного Суда РФ,Постановления от 31.X.1995, №8 (ред. от 16.04.2013) и от 10.X.2003 №5 (ред. от 05.ІІІ.2013 г.).
Российская Федерация – государство, продолжатель СССР. П. 4 ст. 15 Конституции РФ является логическим продолжением тех норм, которые существовали по этому вопросу в законодательстве СССР. В послевоенный период СССР стал занимать позицию, согласно которой, в случае заключения договора с участием СССР, его законодательство должно соответствовать договору. Начиная с 1861 г., в законы СССР включались положения о том, что в случае коллизии между нормой международного договора и нормой внутреннего права должна применяться норма договора. Такое положение было включено в Основы гражданского законодательства СССР и союзных республик (ст. 129 Закона СССР от 8 декабря 1961 г.). Причем это положение распространилось не только на договоры СССР и его законодательство, но и на договоры союзных республик и их законодательство. Аналогичные положения включились и в законодательные акты СССР, издаваемые позднее. Среди них: Основы вводного законодательства СССР и союзных республик (Закон от 19 декабря 1969 г.), Закон о гражданстве СССР от 1 декабря 1978 г., Основы жилищного законодательства СССР и союзных республик от 24 июня1981 г., а всего было издано около 20 таких актов.
Что же вытекает из п. 4 ст. 15 Конституции России в вопросе о соотношении международного права с ее законодательством? Имеет ли международное право приоритет над внутренним правом России?
Прежде всего, о каких международных нормах идет речь? Существуют два вида норм международного права: договорные, содержащиеся в международных договорах, например, Устав ООН, Пакты о правах человека, Венские дипломатические, консульские, конвенции, Конвенция о праве договоров и т.п. Есть обычные нормы международного права, которые сложились в результате их длительного применения на практике и признавался государствами в виде норм права: например, Всеобщая декларация прав человека, принятая 10 декабря 1948 г. Генеральной Ассамблеей ООН. Это резолюция, содержавшая рекомендации, а не нормы права. Но в ходе длительного применения ее положений государства признали их в качестве обычных норм международного права.
Существуют двухсторонние договоры. Но они содержат не нормы международного права, а международные обязательства государств-участников этих договоров. Таким образом, нормы международного права, в том числе и его принципы, входят в систему российского права, но не имеют приоритета над нормами российского права. Приоритет имеют лишь нормы ратифицированных договоров.
Теперь вопрос о приоритете нормы договоров России над ее Конституцией. Иногда можно услышать, что поскольку Конституция РФ, это нормы внутреннего права России, то ратифицированные ею договоры могут иметь приоритет над нормами Конституции в случае их коллизии. Эти утверждения необоснованы. Структура российского законодательства такова, что международный договор, даже если он был подписан Россией, не может быть ратифицирован в случае, если он противоречит Конституции РФ. В ст. 125 предусмотрено, что Конституционный суд РФ рассматривает, соответствуют ли Конституции не вступившие в силу международные договоры РФ (п. 22). Если он признан судом противоречащим Конституции, то он не может быть ратифицирован (п. 6); на основе этих статей Конституции и действует Конституционный Суд РФ.
Примером может быть обращение Государственной Думы РФ в Конституционный Суд с просьбой рассмотреть соответствует ли Конституции Протокол о вступлении России в ВТО. Суд вынес положительное решение и Протокол был ратифицирован.
Такое положение – признание верховенства Конституции над нормами международного права, международными договорами существует, по сути, во всех странах. Исключение – Бельгия, Нидерланды и Люксембург, где признается приоритет международного права над конституциями.
Правда, упоминая о Нидерландах, нельзя не отметить такой эпизод. В октябре 2013 г. Нидерландская полиция ворвалась в квартиру российского дипломата – сотрудника Посольства РФ в Гааге, применила в отношении его физическое насилие, отправила в полицейский участок, где продержала его несколько часов. Все это являлось грубейшим нарушением Венской конвенции 1961 г. о дипломатических отношениях. МИД Нидерландов принес извинения, но заявил, что полиция действовала в соответствие с правилами, существующими в Нидерландах. Невольно возникает вопрос: если международное право, международные договоры, в которых участвуют Нидерланды, имеют приоритет даже над Конституцией страны, то какие там могут быть правила, противоречащие Венской конвенции о дипломатических отношениях? Этот эпизод показывает, что некоторые страны, а в данном случае Нидерланды, выступая на словах за международное право, на практике нарушают его.
В вопросе о решениях международных судов и их соотношении с решениями судебных учреждений России многое зависит от характера международного суда. Если обратиться к международному суду ООН и ему подобных институтов, то в их компетенцию входит рассмотрение споров между государствами в 2 случаях: 1. Когда спор возникает между участниками международного договора относительно его применением и толкованием или 2. Когда государство сообщило Международному Суду, что оно согласно рассматривать в Суде споры относительно международного права с другими государствами, направившими в Суд аналогичные сообщения.
При этом государство может сделать оговорку о том, что оно согласно на рассмотрение в Суде спора по просьбе только одной стороны спора («обязательная юрисдикция») или только с согласия всех сторон спора («факультативная юрисдикция»). СССР, Россия обычно придерживались «факультативной юрисдикции» в отношении Международного Суда ООН. Но в ряде случаев, становясь участником многостороннего договора, соглашались и с «обязательной юрисдикцией». Решение Международного Суда, вынесенное в результате рассмотрения дела, обязательно для спорящих сторон (а, следовательно, и для России, если она согласилась на рассмотрение споров в таком суде).
Несколько иное положение с Европейским Судом по правам человека, созданным на основе Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. и Протоколов к ней. Россия присоединилась к Конвенции и стала ее участником. Суд рассматривает решения национальных судов и государств, участников Конвенции, связанные с правами и свободами человека, и в частности, соответствуют ли они положениям указанной Конвенции 1950 г. Решения Европейского Суда имеют приоритет над решениями национальных судов, обязательны для государств, участников Конвенции, а, следовательно, и России. Ее суды должны учитывать решения Европейского Суда, вынесенные не только в отношении судов РФ, но и в отношении судовдругих государств, участников Конвенции. (Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27 июня 2013 г., №21).
Что касается решений Конституционного Суда РФ, то здесь положение иное. Упомянутое выше Постановление Пленума Верховного суда РФ относится к судебным учреждениям РФ, рассматривающим гражданские, уголовные, административные и иные дела, подсудные судам общей юрисдикции. Компетенция Конституционного Суда РФ-проверка, соответствуют ли принятые в России правовые акты и заключенные международные договоры Конституции. Это право Суда определено Конституцией и имеет высшую силу, по сравнению с Европейской Конвенцией. Поэтому, решения Европейского суда не могут иметь приоритета над решениями Конституционного Суда РФ, и не обязательны для него. Наоборот, приоритет имеют решения Конституционного Суда.
Поскольку в статье рассматривается значение ст. 15 Конституции РФ, то уместно отметить и такой эпизод. В СМИ появились сообщения о предложении исключить из Конституции ст. 15. Это предложение идет в разрез с интересами России. Она выступает за признание верховенства международного права, что указано в ряде важнейших документов РФ, например в Концепции ее внешней политики, утвержденной 12 февраля 2013 г.
Современное международное право отвечает интересам подавляющего большинства членов мирового сообщества, в том числе и России. Для них это своего рода правовой щит; им надо только уметь пользоваться. Поэтому всем, кто в России занимается международными делами, внешней политикой, надо изучать международное право и знать, как оно должно применяться на практике. А на международной арене необходимо добиваться, чтобы положения, аналогичные ст. 15 нашей Конституции, были бы в законодательстве всех стран, чего, к сожалению, нет; например, в США, что недопустимо для такой державы, тем более, что они, как постоянный член Совета Безопасности ООН, должны выступить за упрочнение и соблюдение международного права.