Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 20-09-00136 «История образования и развития прокуратуры России (К 300-летию Прокуратуры России)». В статье рассматривается начальный период Судебной реформы 1864 года, характеризуемый законопроектной и организационной работой известных российских правоведов того периода, а также вопросы трансформации института прокуратуры в контексте проводимой реформы.
Ключевые слова: гражданская война, декрет, прокуратура, прокурорский надзор, советская республика, юстиция.
The establishment of Soviet power and the strengthening of the rule of law: from justice to the Prosecutor’s Office
Abstract: The research was carried out with financial support of RFBR within the science project № 20-09-00136 «History of education and development of the Prosecutor’s Office of Russia (To the 300th anniversary of the Prosecutor’s Office of Russia) ». The article examines the initial period of the Judicial reform of 1864, characterized by the legislative and organizational work of famous Russian jurists of that period, as well as the issues of transformation of the institution of the Prosecutor’s Office in the context of the ongoing reform.
Keywords: civil war, decree, prosecutor’s office, prosecutor’s supervision, soviet republic, justice.
На последнем этапе Гражданской войны, когда советская власть взяла под контроль основную часть территории России, и борьба на окраинах государства уже не представляла непосредственной угрозы для нее, во второй половине 1921 года остро встал вопрос о создании органа, способного обеспечить надзор за соблюдением законов.
Такой орган должен был помочь выйти стране из правового беспредела, который воцарился в России во время Гражданской войны. Решения вызревали не сразу. Вначале, 25 августа 1921 года ВЦИК принял Декрет «Об усилении деятельности местных органов юстиции» [3]. В нем подчеркивалось: «…твердое установление советского строя на всем пространстве Р. С.Ф. С.Р. и переход к мирному строительству настойчиво требуют, чтобы деятельность всех органов советской власти и должностных лиц была строго согласована с действующими законоположениями, чтобы советскими органами и всем населением было ясно усвоено, что проведение в жизнь начала революционной законности является одной из самых насущных потребностей Советской Республики».
В первые два года советской власти (в 1917– 1918 годах) надзор за исполнением законов от имени губернского исполнительного комитета советов осуществляли комиссары юстиции, а в 1918–1921 годах — губернские отделы юстиции при губисполкомах. Несмотря на то, что Декретом о суде № 1 [2] на комиссаров юстиции, избираемых местными советами, была возложена не только ликвидация царских судебных органов, но и организация новых судов, фактически они тоже выполняли функции надзора.
Некоторые функции надзора имел и Народный комиссариат государственного контроля, и его местные органы. По мысли В.И. Ленина, таким единым органом, осуществляющим надзор за законностью в стране, могла стать прокуратура, но организованная уже на новых, классовых принципах. По его поручению ведомство Д.И. Курского приступило к подготовке проекта декрета о создании советской прокуратуры.
В январе 1922 года планировалось провести IV Всероссийский съезд деятелей советской юстиции. На обсуждение выносились вопросы: о роли и значении советской юстиции в связи с новой экономической политикой; о видах наказания; о приближении суда к населению; об организации прокуратуры и адвокатуры; о работе милиции, рабоче-крестьянской инспекции, уголовного розыска и следствия; о нотариате и исполнении судебных решений и др. Незадолго до открытия съезда, по решению коллегии Наркомюста РСФСР, утвержденному Д.И. Курским, учреждался первый советский юридический журнал «Еженедельник советской юстиции». Первый номер этого издания вышел в свет 1 января 1922 года. В нем был опубликован проект декрета о государственной прокуратуре, разработанный Народным комиссариатом юстиции РСФСР. По этому проекту развернулась острая полемика. Одни считали, что по проекту прокуроры должны действовать не как «стражи закона», а как своего рода «наблюдатели», обязанные доносить отделу юстиции о творимых беззакониях. Другие полагали, что прокуратуре надо быть строго централизованным органом и т.п. Первоначально не находили общего языка даже в вопросе о том, как именно следует называть новых блюстителей закона. Некоторые авторы предлагали уйти от ненавистного многим слова «прокурор». Поскольку основной функцией создаваемого органа «было укрепление революционной законности», то и предлагалось назвать их «укрепревзаками». Особенно остро оппонировал авторам проекта Н.В. Крыленко, который настаивал на том, что «орган наблюдения за исполнением законов должен быть независим от местных властей». Противниками этой модели, в частности, выступали Л.М. Каганович и Д.Б. Рязанов. После проведения IV Всероссийского съезда деятелей советской юстиции Народный комиссариат юстиции продолжил работать над проектом.
В конце февраля 1922 года коллегия наркомата одобрила новый вариант проекта декрета о прокуратуре и вынесла его на рассмотрение Малого Совнаркома. По сравнению с первым вариантом он претерпел серьезные изменения. С 27 марта по 2 апреля 1922 года в Москве состоялся XI съезд РКП (б) [6]. Главной задачей съезда было подведение итогов первого года осуществления новой экономической политики (НЭПа). Съезд одобрил линию ЦК партии и в своем решении отметил, что сделанные уступки частно-хозяйственному капитализму исчерпаны, и очередной задачей является перегруппировка партийных сил с целью начать наступление на «капиталистические элементы». XI съезд партии был последним, на котором присутствовал В.И. Ленин. Генеральным секретарем РКП (б) на первом же заседании ЦК был избран И.В. Сталин. Таким образом, создавая прокуратуру, советская власть как бы сразу ставила перед ней две основные задачи: первая — надзор за соблюдением законов и выход из правового беспредела, который воцарился в стране во время Гражданской войны, и вторая, в этот конкретный период, — решительное наступление на «капиталистические элементы».
Проект закона о советской прокуратуре, опубликованный 2 марта 1922 года в девятом номере «Еженедельника советской юстиции», рассматривался на III сессии ВЦИК РСФСР IX созыва, которая открылась 12 мая 1922 года в Кремле. Здесь сторонники сильной, централизованной прокуратуры потерпели поражение. Большинство членов ВЦИК проголосовало за то, чтобы прокуратура имела «двойное» подчинение — центру и местному исполкому. Председатель Совнаркома В.И. Ленин, из-за болезни не участвовавший в работе сессии ВЦИК, но пристально следивший за ходом обсуждения всех вопросов, был принципиально не согласен с решением по проекту декрета о прокуратуре. Он посчитал нужным немедленно вмешаться, чтобы не загубить хорошее дело и не создать еще один бюрократический орган, находящийся «под пятой» местной власти. В.И. Ленин предложил перенести вопрос о создании прокуратуры на рассмотрение Политбюро ЦК партии. Предварительно, 20 мая 1922 года, он продиктовал по телефону свое знаменитое письмо, адресованное И.В. Сталину «для Политбюро»: «О «двойном» подчинении и законности». В нем содержится теоретическое обоснование необходимости единой законности для всего Советского государства. В.И. Ленин подчеркивал, что: «Законность не может быть калужская и казанская, а должна быть единая всероссийская и даже единая для всей федерации Советских республик… Прокурор имеет право и обязан делать только одно: следить за установлением действительно единообразного понимания законности во всей республике, не смотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было местным влияниям… Прокурор отвечает за то, чтобы ни одно решение ни одной местной власти не расходилось с законом, и только с этой точки зрения прокурор обязан опротестовывать всякое незаконное решение. Защита „двойного” подчинения по отношению к прокуратуре и отнятие у нее права опротестовывать всякое решение местных властей не только неправильна принципиально, не только мешает основной нашей задаче неуклонного водворения законности, но и выражает интересы и предрассудки местной бюрократии и местных влияний» [7].
26 мая 1922 года сессия ВЦИК приняла «Положение о прокурорском надзоре» [4], в котором идеи, поддержанные В.И. Лениным, полностью сохранила. 28 мая постановлением сессии, подписанным Председателем ВЦИК М.И. Калининым, была создана Государственная прокуратура РСФСР.
С изданием настоящего Положения все обязанности, лежащие до сего времени на Отделах Юстиции, переходят в исключительное ведение органов Прокуратуры. Институт прокуратуры в РСФСР был введен в действие 1 августа 1922 года Декретом ВЦИК от 8 июля 1922 года [5]. Первым советским прокурором стал Дмитрий Иванович Курский.
11 ноября 1922 года, сразу после создания прокуратуры, был учрежден единый следственный аппарат, который перешел в полное подчинение прокуратуры 3 сентября 1928 года.
Сразу после Гражданской войны найти квалифицированных юристов было очень тяжело. Тем не менее именно в те суровые годы в органах прокуратуры появилось несколько правоведов, получивших образование еще в царское время, которые внесли весомый вклад в практическую и научно-методическую деятельность органов прокуратуры, а также обогатили своими трудами советскую юридическую науку. Это прежде всего Михаил Соломонович Строгович и Сергей Александрович Голунский (начали работать в прокуратуре соответственно в 1922 и 1923 годах).
Становление органов прокуратуры проходило в очень сложных условиях. После Гражданской войны страна лежала в руинах. Прокуратура обеспечивалась по остаточному принципу. В губернских прокуратурах не было средств: для направления сотрудников в командировки, на оплату телефонных и коммунальных услуг, выписку газет и журналов, приобретение юридической литературы.
Прокуратура, вступая в 1923 год, представляла собой, как писали тогда газеты, «учреждение, органически вошедшее в местную жизнь, с достаточно мощным и разветвленным аппаратом», и сразу же стала пользоваться «громадным авторитетом» среди населения. Работники центрального аппарата прокуратуры республики, губернские прокуроры и их помощники часто выступали перед населением, на активах, сессиях, совещаниях, публиковали статьи и заметки в газетах и журналах, принимали трудящихся, нередко прямо на заводах и фабриках. Они рассказывали людям о прокуратуре и ее полномочиях, о борьбе с преступностью, о необходимости строгого соблюдения революционной законности, разъясняли гражданам их права и обязанности, давали консультации по трудовым, жилищным и иным вопросам. При этом прокуроры старались подчеркнуть, что рабочие и крестьяне имеют в их лице первых и самых надежных защитников и охранителей своих интересов. Все это повышало авторитет прокуратуры. Постепенно налаживались деловые отношения с исполкомами и другими местными органами. Все заседания губернских и уездных исполкомов, как правило, проходили теперь при участии прокуроров. Проекты обязательных решений стали предварительно согласовываться с прокурорами, а некоторые исполкомы пошли еще дальше. Так, Владимирский губисполком своим распоряжением подчинил юрисконсультскую часть прокуратуре с тем, чтобы она согласовывала с прокуратурой все вносимые в исполком проекты постановлений. Аналогичным образом поступили Новгородский и Тамбовский губисполкомы.
О возрастающем авторитете прокуратуры свидетельствует и тот факт, что подавляющее большинство протестов на незаконные постановления и решения исполкомов удовлетворялось безоговорочно. Лишь в единичных случаях губисполкомы обжаловали протесты прокуроров в Наркомюсте.
В соответствии с циркуляром старшего помощника прокурора Республики Н.В. Крыленко от 3 января 1923 года «О задачах прокуратуры и правилах допущения общественных обвинителей к выступлениям на суде» прокуроры стали активнее привлекать рабочих и крестьян к своей судебной деятельности. Количество выступлений общественных обвинителей постоянно возрастало. Если в 1922–1923 годах они выступили две тысячи четыреста двадцать раз, то в 1924 году — уже около девяти тысяч раз.
30 декабря 1922 года в Москве состоялся I Съезд Советов СССР. Он принял два важнейших документа — Декларацию и Договор об образовании Союза ССР. Встал вопрос и об учреждении общесоюзных суда и прокуратуры. В первой Конституции СССР 1924 [1] года отмечалось, что «в целях утверждения революционной законности на территории СССР» учреждается Прокуратура Верховного Суда. Прокурор и его заместитель назначались непосредственно Президиумом ЦИК СССР. На прокурора возлагалась обязанность дачи заключений по всем вопросам, подлежащим разрешению Верховного Суда СССР, поддержание обвинения в его заседаниях, опротестование решений Пленумов Верховного Суда СССР, направление на рассмотрение Пленума вопросов, подлежавших его компетенции. Прокурор Верховного Суда СССР осуществлял также надзор за законностью действий Объединенного Государственного Политического Управления СССР. Прокуратуры верховных судов были созданы и в союзных республиках. Первым Прокурором Верховного Суда РСФСР стал Михаил Иванович Васильев-Южин.
Библиография
1. ОСНОВНОЙ ЗАКОН (КОНСТИТУЦИЯ) СОЮЗА СОВЕТСКИХ СОЦИАЛИСТИЧЕСКИХ РЕСПУБЛИК. Принят второй сессией ЦИК СССР первого созыва 6 июля 1923 года и в окончательной редакции II съездом Советов СССР 31 января 1924 года // Выверено по изданию: Ю.С. Кукушкин, О.И. Чистяков. Очерк истории Советской Конституции. М., Политиздат, 1987.
2. Декрет СНК РСФСР от 24.11.1917 «О суде» // Газета Временного Рабочего и Крестьянского Правительства, № 17, 24.11.1917.
3. Постановление Президиума ВЦИК об усилении деятельности местных органов юстиции. 25 августа 1921 г. // Подлинник; пометки: Пр. 55, п. 5 || Опубликов[ано] в «Извест. ВЦИК» от 8/IX-21 г. № 199 (1342); гербовая печать: Всероссийск. Центр. Исполн. Комитета Советов рабоч., крестьян., красноарм. и казач. депутатов. ГАРФ, ф. 1235, оп. 38, ед. хр. 60, л. 125–126. «Известия» № 199, 8 сентября; «Собрание Узаконений» № 63, ст. 456; «Петроградская правда» № 179, 30 августа (сообщение).
4. Положение о прокурорском надзоре: постановление ВЦИК РСФСР от 28 мая 1922 г. В.П. Рябцев // Прокурорская и следственная практика. 2004. № 3-4.
5. Декрет Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Советов от 08.07.1922 № 539 Об отсрочке до 1 августа введения института прокуратуры и уголовного процессуального кодекса // Советская прокуратура: Сборник документов. М.: Юридическая литература, 1981.
6. Лит.: Ленин В.И., Полн. собр. соч., 5 изд., т. 45; Одиннадцатый съезд РКП (б). Стенографический отчет, М., 1961.
7. Ленин В.И. О «двойном» подчинении и законности. Продиктовано по телефону 20 мая 1922 г. Впервые напечатано 23 апреля 1925 г. в газете «Правда» № 91.
Информация об авторе:
Денис Александрович Звягинцев, кандидат юридических наук, доцент, Российская государственная академия интеллектуальной собственности, заведующий кафедрой.
Information about the author:
Denis Alexandrovich Zvyagintsev, PhD in law, Associate Professor, Russian State Academy of Intellectual Property, Head of the Department.
