Арктика является уникальной экологической системой, которая крайне уязвима и окружающая среда региона имеет свойство длительного восстановления. Это безусловно диктует как необходимость интенсивного развития международно-правовой базы экологического сотрудничества государств в этом регионе, так и детальную разработку специфического национального законодательства приарктических государств. В рамках настоящей статьи подробно анализируются проблемы защиты коренного населения в условиях изменения климата и их потенциальная роль в деле противодействия изменению климата, проблемы утраты биоразнообразия, загрязнения региона ртутью и нефтью, а также рассматриваются имеющиеся соответствующие международно-правовые и национально-правовые механизмы.
Ключевые слова: Арктика, загрязнения нефтью, загрязнение ртутью, Конвенция Минамата, изменение климата, коренные народы, биоразнообразие
Current Issues on Arctic Environmental Protection: Interaction of International and National Law
Abstract
The Arctic is a unique environment that is extremely vulnerable and it takes a long time to recover. It explains the need for intensive development of international legal environmental cooperation between States, and also the detailed development of specific national legislation of the Arctic states. This article examines the problems of indigenous peoples protection in the context of climate change and their potential role in countering climate change, the issues of biodiversity loss, mercury and oil pollution, as well as the existing international and national legal mechanisms.
Keywords: Arctic, oil pollution, mercury pollution, Minamata Convention, climate change, indigenous peoples, biodiversity
Арктика со своей уникальной экологической системой нуждается в особой защите, в том числе, со стороны международного права и национальных законодательств приарктических государств. Специфика данного региона заключаются в уязвимости и хрупкости природной среды, в особом климатическом и географическом статусе; в наличии особого биоценоза (растительного и животного мира), не встречающегося в других регионах мира; слабой развитости инфраструктуры (дорог, коммуникаций, поселений, средств связи и доставки); проживании коренных народов, особо уязвимых к последствиям изменения климата.
Юридическому анализу экологических проблем Арктики уделено немало внимания в отечественной науке[1], в рамках настоящей статьи мы хотели бы акцентировать внимание на некоторых актуальных юридических проблемах защиты окружающей среды региона, к которым мы относим изменение климата, необходимость защиты коренных народов Арктики, важность сохранения биологического разнообразия, а также борьбу с загрязнением региона ртутью и нефтью.
Изменение климата и коренные народы. Изменение климата в настоящее время затрагивает все экосистемы планеты. Высокая зависимость коренных народов от экосистем, в которых они живут, означает, что они в значительной степени подвержены воздействию изменения климата на эти экосистемы[2].
Межправительственная группа экспертов по изменению климата (МГЭИК) в своем специальном докладе «Глобальное потепление на 1,5°C» пришла к выводу о том, что «обездоленные и уязвимые группы населения, некоторые коренные народы и местные общины, получающие средства к существованию за счет сельского хозяйства и прибрежных ресурсов, несоразмерно подвержены негативным последствиям глобального потепления на 1,5°C и выше (вывод, сделанный с высокой степенью уверенности). Этому риску подвергаются арктические экосистемы, засушливые районы, малые островные развивающиеся государства и наименее развитые страны (высокая степень уверенности)»[3] (разд. B.5.1). В Арктике таяние льдов и аномальная жара нарушают рыбный промысел и скотоводческую деятельность общин коренных народов. В своем специальном докладе об океанах и криосфере МГЭИК указывает, что «на продовольственную безопасность и водоснабжение отрицательно влияют изменения в снежном покрове, ледяном покрове озер и рек, а также деградация вечной мерзлоты во многих частях Арктики (вывод, сделанный с высокой степенью уверенности). Эти изменения нарушили доступ к продовольствию и повлияли на его наличие в районах скотоводства, охоты, рыболовства и размещения, негативно сказавшись на источниках средств к существованию и культурной самобытности жителей Арктики, включая коренные народы (высокий уровень уверенности)»[4] (разд. A7.1).
Предки коренных народов на протяжении тысячелетий были вынуждены приспосабливать свою жизнь к климатическим изменениям. Тем не менее в настоящее время изменение климата происходит стремительными темпами, и коренные народы не всегда способны адаптироваться к изменяющимся условиям.
Коренные народы, будучи хранителями биологического разнообразия и культурного многообразия в мире, могут на основе использования традиционных источников существования и экологических знаний внести существенный вклад в разработку и осуществление надлежащих и устойчивых мер по смягчению последствий изменения климата и адаптации к климатическим изменениям. Коренные народы могут также внести свою лепту в определение путей формирования условий жизни общин, способных обеспечить низкий выброс углеродов в атмосферу и устойчивое развитие.
Кроме того, некоторые меры по смягчению воздействия изменения климата, которые воспринимались как эффективные средства борьбы с климатическими изменениями, имеют также для коренных народов негативные последствия. В области смягчения последствий и адаптации к изменениям климата необходимо разрабатывать комплексные стратегии, которые должны учитывать не только экологические параметры климатических изменений, но и такие факторы, как социальное воздействие, защита прав человека, обеспечение равноправия и экологической справедливости. Коренные народы, которые оставляют наименьшие «следы» воздействия на экологию, не должны нести более тяжкую ношу адаптации к климатическим изменениям.
Коренные народы активно мобилизовались в годы, предшествовавшие заключению Парижского соглашения 2015 г., в результате в этом Соглашении впервые после 20 лет переговоров, проводимых на международном уровне, был признан вклад коренных народов в борьбу с изменением климата. В Парижском соглашении коренные народы упоминаются пять раз: права коренных народов упоминаются в преамбуле решения 1/СР.21 о принятии Соглашения и в преамбуле самого Соглашения; признается важность участия коренных народов в борьбе с изменением климата; в пункте 5 статьи 7 Соглашения упоминаются традиционные знания и знания коренных народов; говорится об учреждении платформы для обмена традиционными знаниями коренных народов и местных общин.
В основных международных соглашениях об охране окружающей среды признаются права коренных народов. В преамбуле Парижского соглашения говорится, что изменение климата является общей озабоченностью человечества и что Стороны должны, при осуществлении действий в целях решения проблем, связанных с изменением климата, уважать, поощрять и принимать во внимание свои соответствующие обязательства в области прав человека, право на здоровье, права коренных народов, местных общин, мигрантов, детей, инвалидов и лиц, находящихся в уязвимом положении, право на развитие, а также гендерное равенство, расширение возможностей женщин и межпоколенческую справедливость.
Коренные народы продолжают участвовать в переговорах по климату, главным образом в рамках Форума, а также через Платформу для местных общин и коренных народов в целях обмена традиционными знаниями, что в последние годы является одним из приоритетов.
Защита биологического разнообразия Арктики. Конвенция о биологическом разнообразии 1992 г. определяет биоразнообразие как «вариабельность живых организмов из всех источников, включая, среди прочего, наземные, морские и иные водные экосистемы и экологические комплексы, частью которых они являются; это понятие включает в себя разнообразие в рамках вида, между видами и разнообразие экосистем»[5]. Биологическое разнообразие Арктики включает в себя множество малоизученных видов, в совокупности они обеспечивают основу для экосистем рассматриваемой территории. Взаимодействие между людьми и их окружением также является частью разнообразия и сохранения устойчивости жизни на Земле.
Сложные арктические условия жизни породили уникальные экосистемы на Крайнем Севере. Некоторые из самых знаковых видов в мире являются эндемичными для Арктики, такие как белый медведь, морж, нарвал, снежная сова, песец и др. Но Арктика также содержит тысячи менее известных видов, часто удивительно приспособленных к выживанию в холодных и очень изменчивых климатических условиях. Всего в Арктике обитает более 21 000 известных видов, адаптированных к холоду млекопитающих, птиц, рыб, беспозвоночных, растений, грибов и микробов.
Экстремальные холода и сезонность, а также ограниченная доступность удерживают влияние человека, позволяя экологическим процессам функционировать в значительной степени без помех. Но изменение климата и растущий спрос на арктические ресурсы ведут к новой эре человеческой деятельности с последующим влиянием на арктическое биоразнообразие.
Арктика содержит разнообразие морских, пресноводных и наземных мест обитания, таких как обширные просторы низменных тундр, водно-болотных угодий, гор, обширных океанских шельфов, тысячелетних шельфовых льдов, паковых льдов и огромных прибрежных скал. Все эти экосистемы подвержены влиянию меняющейся Арктики – и каждая по-своему уникальна.
Охрана окружающей среды занимает центральное место в работе Арктического совета. В учредительном документе Совета — Оттавской декларации 1996 г.[6] — восемь Арктических государств (Канада, Дания, Финляндия, Исландия, Норвегия, Российская Федерация, Швеция и Соединенные Штаты Америки) подтвердили свою приверженность защите арктической окружающей среды и здоровых экосистем, сохранению арктического биоразнообразия, сохранению и обеспечению устойчивого использования природных ресурсов. Государства делают это посредством определенных действий, основанных на научных рекомендациях.
Рабочая группа САФФ, отвечающая за сохранение арктической флоры и фауны, оценивает состояние биоразнообразия и разрабатывает планы мониторинга для наблюдения и понимания того, как меняется жизнь в тундре и водно-болотных угодьях, в озерах и реках, в Северном Ледовитом океане, в воздухе[7].
Рабочая группа по защите морской среды Арктики (ПАМЕ) возглавляет работу Совета по управлению морскими экосистемами Арктики и подготовила руководящие принципы и показатели для внедрения этой теории на практике[8]. САФФ работает над решением проблем как в наземных, так и в пресноводных, морских и прибрежных экосистемах, и, в частности, судоходства, морских охраняемых районов, разведки и разработки ресурсов, загрязнения морской среды Арктики. На биоразнообразие влияют многочисленные факторы, включая изменение климата, развитие инфраструктуры и добыча ресурсов. В то время как в Арктике существует широкий спектр отраслей, занимающихся деятельностью, такой как добыча нефти и газа САФФ согласился первоначально сосредоточиться на одном секторе: горнодобывающей промышленности.
Программа мониторинга Циркумполярного биоразнообразия (далее-ЦПМБ) — это международная сеть ученых, правительств, организаций, коренных народов и природоохранных групп, работающих над гармонизацией и интеграцией усилий по мониторингу живых ресурсов Арктики[9]. Цель состоит в том, чтобы способствовать более быстрому обнаружению, коммуникации и реагированию на значительные тенденции и давление, связанные с биоразнообразием, влияющие на циркумполярный мир.
ЦПМБ сосредотачивает усилия вокруг основных экосистем Арктики: морских, пресноводных, наземных и прибрежных. ЦПМБ работает над тем, чтобы усилить мониторинговую деятельность сетей и стран и установить международные связи с глобальными инициативами в области биоразнообразия. ЦПМБ уделяет особое внимание управлению данными (через Службу данных о биоразнообразии Арктики), наращиванию потенциала, отчетности, координации и интеграции арктического мониторинга, а также коммуникациям, образованию и информационной деятельности. ЦПМБ была одобрена Арктическим Советом и Конвенцией ООН о биологическом разнообразии 1992 года[10], а также официальной Арктической сетью наблюдения за биологическим разнообразием Группы по наблюдению за биологическим разнообразием Земли (GEOBON).
ЦПМБ может играть вспомогательную роль, оказывая помощь в работе Службы данных по биоразнообразию Арктики (СДБА), отчетности, обучении и других материалах, способствующих развитию новых программ и расширению существующих программ. ПМЦБ обеспечивает координацию, интерпретацию и передачу данных, собранных в Арктике, группам для принятия решений.
Особое значение придается поддержке потенциала усилий по мониторингу на уровне общин. Никто не является более близким свидетелем изменений, происходящих в Арктике, чем люди, населяющие этот регион, в частности коренные народы. Они наиболее заинтересованы в результатах решений, принимаемых в отношении живых ресурсов Арктики. Опираясь на личный опыт, информацию и знания, передаваемые из поколения в поколение, жители Арктики распознают тонкие изменения окружающей среды и предполагают возможные причины таких изменений.
Группы экспертов по мониторингу (ЭГМ), созданные для морских, пресноводных, наземных и прибрежных экосистем, являются форумом для выявления и обмена передовыми методами мониторинга, включая разработку и интеграцию подходов к мониторингу и анализу на уровне общин с научно обоснованными подходами, осуществляют мониторинг на местах и разрабатывают стратегии для заполнения критических пробелов в знаниях. Они включают в себя и привлекают общинных, научных и местных экспертов, каждая группа использует существующие методы мониторинга, опирается на опыт, накопленный в Арктике и за ее пределами, а также на другие дисциплины, включают местные и традиционные знания и научно обоснованные подходы, разрабатывают стандартизированные протоколы и аналитические инструменты, используют существующие и новые технологии, такие как дистанционное зондирование и генетическое штрих-кодирование[11].
Для каждой ЭГМ разрабатываются справочные документы, содержащие обзор основных проблем, стоящих перед рассматриваемым биомом, текущий потенциал мониторинга и предлагаемые критерии выбора элементов и параметров биоразнообразия для мониторинга. Справочные документы содержат инвентаризацию и оценку текущих программ мониторинга, позволяющих выявить пробелы в знаниях и разработать стратегии их заполнения.
Арктическая морская среда испытывает или, как ожидается, будет испытывать большое антропогенное и естественное давление со стороны изменения климата, добычи ресурсов, промышленного развития, загрязняющих веществ, туризма, болезней и паразитов, научных разработок. Стоит отметить, что регулярно готовятся итоговые документы и отчеты проведения встреч между государствами, различных мониторингов, выполненных действий, достигнутых результатов имплементации мер, а также изменения в экосистемах.
В апреле 2011 года Рабочая группа Арктического совета разработала План действий, касающийся различных аспектов сохранения арктического биоразнообразия (Actions for Arctic Biodiversity) на период с 2013 года по 2021, разбитый на несколько фаз, который включает в себя ряд тем: изменение климата, управление экосистемами, интегрирование принципов сохранения биоразнообразия, выявление и охрана важных областей биоразнообразия, повышение уровня знаний и осведомленности общественности[12].
Основное внимание в течение заключительного периода после 2019 года уделяется завершению проектов, реализации стратегий и планов, разработанных на ранних этапах, оценке прогресса и разработке последующих мер, в ближайшее время будет предоставлен итоговый документ. Рабочей группе также необходимо: оценить прогресс в выполнении рекомендаций и подготовить рекомендации для последующей работы; сделать обзор, оценку и обновление ЦПМБ и его планов мониторинга в соответствии со стратегией ЦПМБ; подготовить доклад об изменениях в прибрежных арктических видах, экосистемах и воздействии стрессоров на состояние прибрежных районов Арктики; доклад о биоразнообразии; рассмотреть воздействие стрессоров и движущих сил в рамках запланированных обзоров планов мониторинга экосистем ЦПМБ; разработать и внедрить информационно-пропагандистские продукты для информирования о результатах осуществления настоящего плана; созвать Третий Арктический Конгресс по биоразнообразию[13].
Министры Арктического совета договорились выполнить 17 рекомендаций, сформулированных в докладе «Оценка биоразнообразия Арктики: Доклад для директивных органов»[14]. Реализация рекомендаций по оценке биоразнообразия Арктики требует сочетания наращивания существующих усилий и перехода к новым направлениям.
Другим важным документом является Совместная стратегия сохранения биологического разнообразия 1991 года[15], которая содержит в себе описание биологического разнообразия Арктики, 14 Целей и Стратегических направлений, а также имплементацию.
В контексте биоразнообразия также стоит отметить вопрос, касающийся коренных народов Севера и Нагойского протокола регулирования доступа к генетическим ресурсам и совместного использования на справедливой и равной основе выгод от их применения к Конвенции о биологическом разнообразии 2010 года[16]. Конференция сторон КБР на Двенадцатом совещании в Пхёнчхане, Корея в 2014 постановила созвать при условии наличия ресурсов совещание регионально сбалансированной̆ группы, назначенных правительствами экспертов по вопросу репатриации традиционных знаний, имеющих значение для сохранения и устойчивого использования биологического разнообразия, в составе пропорционального числа наблюдателей и по крайней мере семи наблюдателей от коренных и местных общин (в том числе Арктики), назначенных ими, других наблюдателей от Организации Объединённых Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО) и Всемирной организации интеллектуальной собственности (ВОИС), Постоянного форума Организации Объединенных Наций по вопросам коренных народов, а также других соответствующих организаций, отражающих экспертные знания широкого круга субъектов, участвующих в репатриации традиционных знаний, актуальных для сохранения и устойчивого использования биологического разнообразия, для разработки проекта руководства по популяризации и расширению репатриации традиционных знаний, имеющих значение для сохранения и устойчивого использования биологического разнообразия, с целью его рассмотрения на девятом совещании Специальной межсессионной рабочей группы открытого состава по осуществлению статьи 8 j) и соответствующих положений Конвенции[17].
Ртуть в Арктике. Ртуть – это один из самых опасных и высокотоксичных элементов, обладающих способностью накапливаться в почве, растениях и в организме животных и человека. Выбросы ртути в окружающую среду не знают ни национальных, ни континентальных границ. Согласно Международной программе по химической безопасности (МПХБ) ВОЗ[18] ртуть входит в число десяти самых опасных химических веществ, которые пагубно влияют на здоровье человека и окружающую среду.
В последние годы особую озабоченность у мирового сообщества вызывает проблема уровня загрязнения ртутью Арктики. В связи с глобальным потеплением и началом оттаивания вечной мерзлоты, данный вопрос становится еще актуальнее. Считается, что ртуть распространяется в глобальном масштабе в основном за счет атмосферного переноса[19]. Основными источниками поступления ртути в Арктику является атмосферный воздух и водные потоки, но наибольшую опасность представляет таяние вечной мерзлоты. По результатам проведенного исследования в 2018 году группой экспертов из США было установлено, что под залежами вечной мерзлоты находится примерно 800 тысяч тонн ртути. В самом Северном полушарии объем ртути составляет примерно 1700 тысяч тонн, что практически в два раза больше, чем количество всей ртути на Земле.
По предположениям ученных, если климатические изменения продолжатся в таком же темпе, то последствия в отношении загрязнения ртутью могут быть следующими:
1) ртуть начнет вымываться в Северный Ледовитый океан, в результате чего неорганическая ртуть способна будет преобразоваться в метилртуть, и далее по пищевой цепи будет попадать в организм млекопитающих, рыб, а впоследствии и в организм человека, что станет серьёзной угрозой для здоровья;
2) ртуть начнет выветриваться, произойдет процесс переноса и распространения ртути в другие районы Земли. В зависимости от уровня концентрации ртути в атмосфере, возможно отравление людей данным химическим веществом, наибольшей угрозе подвержены жители Арктического региона, прежде всего коренные народы.
Решить сложившуюся проблему государства стараются на международном уровне. 10 октября 2013 г. в японском городе Кумамото под эгидой ООН была подписана Минаматская конвенция о ртути[20]. Конвенция вступила в силу с 16 августа 2017 г. Основная цель Конвенции «охрана здоровья человека и окружающей среды от антропогенных выбросов и высвобождений ртути и ее соединений» (ст.1).[21]
В рамках Арктического Совета действует рабочая группа по устранению загрязнения Арктики (ACAP), которая было создана в 2006 году, на ее основе создана Экспертная группа по СОЗ и ртути. Основная задача Экспертной группы — это реализация некоторых положений Стокгольмской конвенции о стойких органических загрязнителях и Минаматской конвенции, на основе разработанных проектов, направленных на снижение уровня загрязнения окружающей среды в Арктике. Отметим, что на сегодняшний день Минаматскую конвенцию ратифицировали практически все государства – участники Арктического совета, за исключением Российской Федерации[22], которая 24 сентября 2014 г. только подписала Конвенцию. Статус ратификации, принятия, утверждения или присоединения к Стокгольмской конвенции имеют все государства – члены Арктического Совета, кроме США[23], которые в мае 2001 г. подписали ее, но дальнейших действий, выражающих согласие на обязательность международного договора для них, не предприняли.
В рамках ACAP был представлен отчет о реестре выбросов ртути в Арктике[24], который был создан на основе данных представленных странами Арктического региона. В отчете содержались сведения о выбросах ртути в арктических странах, действия, предпринимаемые ими для сокращения выбросов ртути и предлагаемые варианты решения данной проблемы. На сегодняшний день ACAP имеет рабочую программу на 2019-2021 год, которая состоит из 17 проектов, один из которых посвящен борьбы с выбросами ртути в Арктике.
На основе Арктического Совета действует также рабочая группа по реализации программы арктического мониторинга и оценки (AMAP), которая была создана в 1991 году. Деятельность AMAP способствовала развитию и обсуждению в рамках ЮНЕП такого вопроса, как влияние ртути на окружающую среду, что в дальнейшем привело к созданию и принятию Минаматской конвенции. В рамках AMAP действуют арктические проекты, один из которых посвящен оценке уровня ртути в Арктике. AMAP проводил целый ряд оценок ртути в Арктике (1998, 2004, 2011), на данный момент, готовится новый доклад, публикация, которого планируется на конец 2021 года. В процессе осуществления своей деятельности по оценке ртути в Арктике, AMAP уделяет особо внимание влиянию ртути на здоровье человека, устанавливает значение климатических изменений на увеличение концентрации ртути в окружающей среде, а также проводит мероприятия по установлению объема выполнения странами-участниками Минаматской конвенции. К числу последних отчетов о ртути, представленных AMAP в сотрудничестве с ЮНЕП можно отнести Глобальную оценку ртути 2018[25]. Данный документ содержат последние сведения, касающиеся концентрации объема ртути в атмосфере и водной среде, влияние ртути на животный, растительный мир и здоровье человека, успехи международных и национальных организаций, достигнутые в решение данного вопроса.
Выделение ртути и загрязнение Арктики ртутью является не просто арктической, а глобальной проблемой. Ученые пытаются найти ответ на вопрос о том, какие изменения концентрации ртути в Арктике в результате климатических изменений и таяния вечной мерзлоты ждет человечество? Конкретного ответа на этот вопрос у ученых нет, есть только предположения, в связи, с чем возникает повод для беспокойства. Мировое сообщество точно не знает, с какими трудностями оно может столкнуться в ближайшие 30-50 лет.
Разливы нефти и нефтепродуктов в Арктике. В настоящее время приарктические государства продолжают подготовку к началу масштабной разработки морских нефтегазовых ресурсов Арктики. Однако научные и технические возможности, наряду с неопределенностью на мировых энергетических рынках и международной озабоченностью вопросами охраны окружающей среды, ограничивают количество перспективных проектов. Наиболее активно освоение арктического шельфа ведет Норвегия. В свою очередь Россия первой из всех приарктических государств приступила к освоению морских углеводородных ресурсов Арктики в покрытых льдом районах[26]. «Очевидно, что возрастающая нефтегазовая активность в Северном Ледовитом океане несет для региона целый ряд угроз, в первую очередь для уникальной экосистемы Арктики, являющейся средой обитания сотен видов животных и растений, в том числе редких, а также средой проживания и традиционного природопользования коренных народов Севера»[27]. С целью реагирования на эти проблемы в рамках Арктического Совета было разработано Соглашение о сотрудничестве в сфере готовности и реагирования на загрязнение моря нефтью в Арктике (Кируна, 15 мая 2013 года), которое вступило в силу 25 марта 2016 г. Однако, в сферу Соглашения 2013 г. входит не вся Арктика. Так, согласно ст.2 Соглашения 2013 г. «Настоящее Соглашение применяется в отношении инцидентов, вызывающих загрязнение нефтью, которые происходят в любом морском районе или могут представлять угрозу для любого морского района, в отношении которого государство, правительство которого является Стороной настоящего Соглашения, осуществляет в соответствии с международным правом суверенитет, суверенные права или юрисдикцию, включая его внутренние воды, территориальное море, исключительную экономическую зону и континентальный шельф, к северу от нижеуказанных южных границ: … Российская Федерация — морские районы к северу от береговой линии Белого моря, Баренцева моря, Карского моря, моря Лаптевых, Восточно-Сибирского моря и Чукотского моря и в устьях рек, впадающих в эти моря, — от исходных линий для измерения ширины территориального моря»[28]. Например, недавняя экологическая катастрофа, связанная с разливом нефтепродуктов, произошла в российской Арктике, но за пределами действия Соглашения 2013 г. и здесь крайне важно, что соответствующее законодательство и правоприменительная практика приарктических государств были к этому готовы.
Экологическая катастрофа в Норильске, вызванная утечкой дизельного топлива из резервуара ТЭЦ-3 Норильско-Таймырской энергетической компании, еще раз показала, что разливы нефтепродуктов могут привести к катастрофическим для окружающей среды последствиям, особенно в Арктическом регионе.
В соответствии с решением Арбитражного суда Красноярского края от 12 февраля 2021 года экологический ущерб от аварии, причиненный водным объектам и почвам составил 146 млрд рублей.[29]
В качестве меры, направленной на борьбу с ликвидацией последствий нефтяных загрязнений Правительство РФ приняло постановление от 28.12.2020 № 2295 «О порядке возмещения организацией, осуществляющей деятельность в области геологического изучения, разведки и добычи углеводородного сырья, а также переработку (производство), транспортировку, хранение, реализацию углеводородного сырья и произведенной из него продукции, вреда, причиненного окружающей среде, жизни, здоровью и имуществу граждан, имуществу юридических лиц в результате разливов нефти и нефтепродуктов, а также возмещения расходов на привлечение дополнительных сил и средств единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в целях осуществления мероприятий по ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов».
Данным постановлением утверждаются Правила возмещения вышеуказанными субъектами вреда окружающей среде, жизни, здоровью и имуществу граждан, имуществу юридических лиц в результате разливов нефти и нефтепродуктов (далее — Правила).
Рассматриваемые Правила без учета особенностей Арктического региона конкретизируют и дополняют положения статей 77, 78, 79 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», определяя порядок, по которым необходимо будет возмещать вред, причиненный окружающей среде в случае возможных разливов нефти и нефтепродуктов.
При анализе Правил стоит обратить особое внимание на пункт 4, из смысла которого следует, что определение размера вреда, причиненного окружающей среде в результате разливов нефти и нефтепродуктов, осуществляется исходя как из затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, так и в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде.
Указанный пункт Правил противоречит разъяснениям Верховного Суда РФ,[30] в соответствии с которыми возмещение вреда в виде денежной компенсации применяется в случае невозможности восстановления окружающей среды в полном объеме и только в соответствующей оставшейся части.
Тем не менее, данная позиция о фактически двойном возмещении вреда уже находила отражение в судебной практике. В соответствии с определением Верховного суда РФ от 24.12.2015 № 457-ПЭК15 признавалось возможным возмещение вреда земельным ресурсам одновременно путем проведения рекультивации и в денежном выражении.[31]
Таким образом, в дальнейшем при разливах нефтепродуктов, подобных авариях в Норильске, на эксплуатирующие организации возможно возложение как обязанности по восстановлению окружающей среды, так и возмещению вреда в денежном выражении.
Заключение
Безусловно, в ближайшие годы будет идти процесс промышленного развития Арктики. Крайне важно в этих условиях иметь детализированную международно-правовую и национальную законодательную базу, где будут урегулированы все возможные потенциальные риски, которые в том числе связаны с загрязнением ртутью, нефтью и другими вредными веществами. Процесс промышленного освоения Арктики идет в условиях глобального изменения климата и утраты биологического разнообразия, что также важно принимать во внимание. Коренные народы Арктики могут вносить значительный вклад в борьбу с изменением климата, способствовать разработке политики и мер по смягчению последствий изменения климата и адаптации к ним.
Информация об авторах:
Кодолова Алена Владимировна, к.ю.н., и.о. заместителя директора по научной работе, Санкт-Петербургского научно-исследовательского центра экологической безопасности Российской академии наук — обособленного структурного подразделения Федерального государственного бюджетного учреждения науки «Санкт-Петербургский Федеральный исследовательский центр Российской академии наук» (НИЦЭБ РАН — СПб ФИЦ РАН)
Солнцев Александр Михайлович, к.ю.н., заместитель заведующего кафедрой международного права, Юридический институт, Российский университет дружбы народов (РУДН)
Отрашевская Анастасия Михайловна, аспирант, кафедра международного права, Юридический институт, Российский университет дружбы народов (РУДН)
Юсифова Парзад Низами кызы, аспирант, кафедра международного права, Юридический институт, Российский университет дружбы народов (РУДН)
Information about the authors:
[1] Боголюбов С.А., Краснова И.О. Право и спасение природы российской Арктики // Актуальные проблемы российского права. 2018. N 6. С. 178 — 190; Выпханова Г.В., Жаворонкова Н.Г. Правовые проблемы управления рисками экологических катастроф в Арктике // Экологическое право. 2020. N 5. С. 11 — 16
[2] Защита экологических прав человека : учебное пособие / А. М. Солнцев. – 2-е изд., перераб. и доп. – Москва : РУДН, 2015.с.80-90
[3] Доклад МГЭИК «Глобальное потепление на 1,5 °C». https://www.ipcc.ch/site/assets/uploads/sites/2/2019/09/IPCC-Special-Report-1.5-SPM_ru.pdf
[4] Special Report on the Ocean and Cryosphere in a Changing Climate. URL: www.ipcc.ch/srocc/.
[5] Конвенция Организации Объединенных Наций о биологическом разнообразии 1992 года. [Электронный̆ ресурс] // Официальный сайт ООН. Режим доступа: https://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/biodiv.shtml (дата обращения: 2 марта 2021г).
[6] Оттавская декларация 1996 года. [Электронный̆ ресурс] // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс». Режим доступа: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=INT&n=16040#027555842515631723 (дата обращения 2 марта 2021г.).
[7] Биоразнообразие Арктики. Записка Исполнительного секретаря 2011 г. Вспомогательный орган по научным, техническим и технологическим консультациям. [Электронный̆ ресурс] // Официальный сайт КБР. Режим доступа: https://www.cbd.int/doc/meetings/sbstta/sbstta-15/official/sbstta-15-14-ru.doc (дата обращения: 2 марта 2021г.).
[8] См. [Электронный̆ ресурс] // Официальный сайт ПАМЕ. Режим доступа: https://pame.is/document-library/ecosystem-approach-to-management-documents (дата обращения 2 марта 2021г.).
[9] Сохранение арктической флоры и фауны (CAFF). 2013. Оценка биоразнообразия в Арктике: резюме для политического руководства. КАФФ, Акьюрейри, Исландия. [Электронный̆ ресурс] // Официальный сайт САФФ. Режим доступа: https://www.caff.is/assessment-series/230/download (дата обращения 2 марта 2021г.).
[10] Конвенция о биологическом разнообразии 1992 г. [Электронный̆ ресурс] // Официальный сайт ООН. Режим доступа: https://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/biodiv.shtml (дата обращения: 2 марта 2021г).
[11]Сохранение арктической флоры и фауны (CAFF). 2013. Оценка биоразнообразия в Арктике: резюме для политического руководства. КАФФ, Акьюрейри, Исландия. [Электронный̆ ресурс] // Официальный сайт САФФ. Режим доступа: https://www.caff.is/assessment-series/230/download (дата обращения 2 марта 2021г.).
[12] План действий, касающийся различных аспектов сохранения арктического биоразнообразия (Actions for Arctic Biodiversity) на период с 2013 года по 2021. [Электронный̆ ресурс] // Официальный сайт КАФФ. Режим доступа: https://www.caff.is/actions-for-arctic-biodiversity-2013-2021 (дата обращения 2 марта 2021 г.).
[13] План действий, касающийся различных аспектов сохранения арктического биоразнообразия (Actions for Arctic Biodiversity) на период с 2013 года по 2021. [Электронный̆ ресурс] // Официальный сайт КАФФ. Режим доступа: https://www.caff.is/actions-for-arctic-biodiversity-2013-2021 (дата обращения 2 марта 2021 г.).
[14] Оценка биоразнообразия Арктики: Доклад для директивных органов 2013 г. [Электронный̆ ресурс] // Официальный сайт КАФФ. Режим доступа: https://www.caff.is/assessment-series/230/download (дата обращения 2 марта 2021г.).
[15] Совместная стратегия сохранения биологического разнообразия 1991 года. [Электронный̆ ресурс] // Официальный сайт КАФФ. Режим доступа: https://www.caff.is/administrative-series/52-cooperative-strategy-for-the-conservation-of-biological-diversity/download (дата обращения 2 марта 2021г.).
[16] Нагойский протокол регулирования доступа к генетическим ресурсам и совместного использования на справедливой и равной основе выгод от их применения к конвенции о биологическом разнообразии 2010 года. [Электронный ресурс] // Официальный сайт ООН. Режим доступа: https://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/pdf/nagoya_protocol.pdf (дата обращения 3 марта 2021 года).
[17] https://www.cbd.int/doc/meetings/cop/cop-12/official/cop-12-29-ru.pdf
[18] Международная программа по химической безопасности. Десять самых опасных химических веществ. ВОЗ [Электронный ресурс] URL: https://www.who.int/ipcs/assessment/public_health/chemicals_phc/ru/ (дата обращения 03.03.2021)
[19] Панкратов Ф.Ф. Динамика атмосферной ртути в Российской Арктике по результатам долговременного мониторинга: дис. … канд. геог. наук, Обнинск, 2014 г.
[20] Солнцев А.М. Роль международного права в борьбе с ртутными загрязнениями // Гуманитарные, социально-экономические и общественные науки. 2015. N 10. С. 211-213
[21] Минаматская конвенция о ртути (Кумамото, 10 октября 2013) [Электронный ресурс] URL:
http://www.mercuryconvention.org/Portals/11/documents/Booklets/Minamata%20Convention%20on%20Mercury_booklet_Russian.pdf (дата обращения: 03.03. 2021)
[22] UNEP. Minamata Convention of mercury. parties [Электронный ресурс] URL: https://www.mercuryconvention.org/Portals/11/documents/List-of-Parties/Minamata_Parties.pdf (дата обращения: 10.03.2021)
[23] UNEP. Stockholm Convention. Status of Ratification. [Электронный ресурс] URL: http://chm.pops.int/Countries/StatusofRatifications/PartiesandSignatoires/tabid/4500/Default.aspx (дата обращения: 10.03.2021)
[24] ACAP Arctic Mercury Releases Inventory [Электронный ресурс] URL: https://oaarchive.arctic-council.org/bitstream/handle/11374/13/ACAP%20Arctic%20Mercury%20Releases%20Inventory.pdf?sequence=1&isAllowed=y (дата обращения: 03.03.2020)
[25] Global Mercury Assessment 2018. UN Environment Programme, Chemicals and Health Branch Geneva, Switzerland [Электронный ресурс].- Режим доступа:
https://www.amap.no/documents/doc/global-mercury-assessment-2018/1757 (дата обращения: 04.03.2021)
[26] Паничкин И.В. Международно-правовые основы предотвращения морских нефтяных загрязнений в Арктике // Международное публичное и частное право. 2014. N 5. С. 16 — 20.
[27] Павленко В.И., Паничкин И.В. Экономическая оценка состояния и перспектив разработки энергетических ресурсов Арктики // Арктика: экология и экономика. 2012. N 3 (7). С. 15.
[28] Соглашение о сотрудничестве в сфере готовности и реагирования на загрязнение моря нефтью в Арктике (Кируна, 15 мая 2013 года) // Бюллетень международных договоров. 2016. N 7. С. 3 — 11.
[29] См. материалы дела № А33-27273/2020 // Справочно-правовая система КонсультантПлюс
[30] Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 30.11.2017 № 49 «О некоторых вопросах применения законодательства о возмещения вреда, причиненного окружающей среде» // Российская газета № 280 от 11.12.2017
[31] См., например, Определение Верховного Суда РФ от 24.12.2015 № 457-ПЭК15 по делу № А54-503/2014 // Справочно-правовая система КонсультантПлюс
