На сегодняшний день анализ действующего механизма представления природных ресурсов в пользования свидетельствует о сохранении административного управления, превалирования административных методов при передаче в пользование, а также при изъятии объектов природопользования. Государству в лице компетентных органов, представляющих его в качестве одной из сторон в отношениях природопользования, необходимо стать равным, выступающим как собственник природных объектов, частноправовым субъектом отношений с другим субъектом природопользования.
Ключевые слова: природные ресурсы, государственное регулирование, природопользование, административное управление
STATE REGULATION OF THE USE OF NATURAL RESOURCES IN THE RUSSIAN FEDERATION
Abstract. For a long time in Russia there was only a centralized management of the use of resources, which is characteristic of all States with a totalitarian system.
To date, the analysis of the existing mechanism for natural resource use indicates that administrative control, the domination of administrative methods in the transmission in use, and also in confiscation of objects of nature. The state, represented by the competent authorities that represent it as one of the parties in the relations of nature management, must become an equal, acting as the owner of natural objects, private legal subject of relations with another subject of nature management.
Keywords: natural resources, state regulation, nature management, administrative management
Согласно Конституцией РФ земля и прочие природные ресурсы могут принадлежать на праве частной собственности (индивидуальной и общей) физическим и юридическим лицам [1]. Поэтому логичным было бы больше вовлекать объекты природопользования в гражданский оборот. Однако развитие природоресурсного законодательства идет по пути укрепления государственного управления природопользованием.
Как известно, регулирование — это обеспечение сохранение определенной структуры систем, поддержание деятельности, реализация их программ, целей и задач. Сегодня качество государственного регулирования при использовании природных ресурсов оценивается как низкоэффективное.
В связи с низкой эффективностью государственного управления ресурсопользования все острее встает вопрос общественного регулирования. Сегодня в формируемом правовом механизме использования ресурсов имеется определенный сдвиг в направлении его демократизации.
Государственное регулирование использования природных ресурсов — это организующая и направляющая деятельность всех ветвей власти, образующих единый государственный механизм, вырабатывающий управленческие решения, воздействующие на деятельность природопользователей. Субъекты регулирования природопользования представлены на рис. 1.
Рисунок 1 – Субъекты регулирования природопользования в РФ [6; 7]
Между объектом и субъектом регулирования в части природопользования существуют прямые и обратные связи. Первые выражаются во властных, волевых решениях, выраженных в нормативно-правовых актах, исходящих от субъекта, вторые — в информации о выполнении этих решений объектом управления.
Управление природопользованием осуществляется государственными и муниципальными органами, юридическими лицами, общественными объединениями. Принято выделять несколько видов управления природопользованием: государственное, муниципальное, отраслевое (ведомственное) и общественное, содержание каждого обусловлено решаемыми и выполняемыми в процессе управления частными задачами. Для управления природными ресурсами в целом существуют определенные функции (направления деятельности) (рисунок 2).
Рисунок 2 – Общие функции (направления деятельности) управления природопользованием [6]
Следует отметить, что не все субъекты управления решают представленные функции в полном объеме. Например, лицензирование в области использования природных ресурсов и недр – это исключительно государственная задача. Тоже можно сказать и в отношении нормотворчества. Как известно, большая степень ответственности в данной области возложена на органы государственной власти.
Являясь составляющий системы государственного регулирования, управление природопользованием, в свою очередь, включает три направления, обусловленных спецификой ветвей власти – законодательной, исполнительной и судебной. Каждая из них ответственна за выполнение определенных задач в природопользовании и обладает особыми правовыми, а также административными средствами их выполнения.
Формы государственного управления зависят от того, как используются правовые механизмы природоресурсного и экологического права. Они строятся на определенных принципах (рис. 3).
Рисунок 3 – Принципы госуправления природопользованием [9]
Практически в любой отрасли права принято различать методы убеждения и принуждения. В управлении ресурсопользования они конкретизуются в своих специфических методах:
— запрещения (ввода в эксплуатацию объектов без выполнения природоохранных мероприятий);
— приостановления (сброса сточных вод с превышением нормативов качества);
— изъятия (природного объекта эксплуатируемого с нарушением правил охраны природы) и др.
Отраслевое (ведомственное) управление природопользованием осуществляют министерства, госкомитеты, федеральные службы, федеральные надзоры в пределах своей отрасли и компетенций. Министерства и ведомства осуществляют государственное управление развитием хозяйственной и иной деятельности, издают нормативно-правовые акты в части ресурсопользования в соответствии с федеральным экологическим законодательством, несут ответственность за их исполнение.
Каждый хозяйствующий субъект обязан:
— осуществлять планирование своей деятельности в области природопользования;
— вести контроль за воздействием на окружающую среду;
— вести экологический учет и отчетность; координировать и осуществлять природоохранную деятельность своих подразделений.
На крупных предприятиях существуют специальные отделы (службы) по охране природы, на мелких эти задачи возлагают на одного из руководителей.
Производственное управление природопользованием регулируется актами конкретного предприятия, которые должны отвечать требованиям экологического законодательства. Общественное управление в природопользовании осуществляется общественными объединениями и гражданами и является механизмом общественного экологического контроля.
Выделяют четыре вида правовых методов регулирования:
- Обязательное предписание (императив) — точное и неукоснительное исполнение управленческого решения. Так, осуществление авторского надзора за проведением строительства объекта предписано требованием закона во всех случаях хозяйственной и иной деятельности.
- Рекомендации — состоящие в выполнении решений, в ходе которых можно учитывать местные условия и особенности их выполнения.
- Санкционирование (ограниченное самоуправление). Так, разработка экологических паспортов предприятий, проектов предельно допустимых сбросов (выбросов) возложена на предприятия. Однако они должны пройти утверждение в Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации.
- Решение (полное делегирование прав) — предусматривает полное самоуправление органов, таким образом, его решения не нуждаются в дополнительном согласовании и утверждении.
Все специальные органы наделены соответствующими правами в пределах своей компетенции (согласно Постановления Правительства РФ от 30.12.1998 № 1594 «О специально уполномоченных государственных органах Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды»).
Что касается системы государственного управления природными ресурсами, то она, как и любая система общественных отношений, имеет свою иерархию — различные государственные органы, их блоки, подсистемы, находящиеся в сложных взаимоотношениях и связанные определенной субординацией и координацией. Нормативно-правовой основой регулирования рассматриваемой сферы являются Конституция РФ, отраслевое законодательство – Федеральные законы: «Об охране окружающей среды» [6], «Об экологической экспертизе» [7] и законы субъектов РФ. Кроме того, в связи с изменениями законодательства, регулирующего вопросы разграничения полномочий, происходят изменения и в рассматриваемой области государственного управления, в связи с чем некоторые полномочия переданы с федерального уровня на региональный и уровень местного самоуправления. Так, вступление в силу Федерального закона от 29.12.2004 №199-ФЗ органам государственной власти субъектов запрещено осуществление экологического контроля, которое передано органам местного самоуправления [8].
Координация государственного управления ресурсопользования может быть отнесена к важнейшей функции, реализация которой осуществляется посредством создания вертикали органов исполнительной власти, а также путем наделения конкретных органов координационной функцией в области использования природных ресурсов.
Нельзя отрицать того факта, что охрана и использование природных объектов является важнейшей задачей государства. В частности, Преамбула Конституции РФ косвенно на это указывает, говоря об «обеспечении благополучия и процветания России», отражая принцип устойчивого развития. Данный принцип был закреплен на конференциях ООН, в частности, Декларацией по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 14 июня 1992 г.). Тем самым, охрана природных объектов и использование их без вреда природе и самого человека — это задача не только Российской Федерации, но и всего человечества. Безусловно, установление в действующем законодательстве положений, регулирующих вопросы основания природопользования, а также механизм охраны природных объектов и ответственность за нарушение норм о природопользования следует считать административном-правовым методом регулирования данных отношений.
Природопользование невозможно без государственного регулирования, а также определения и разграничения природопользователями их компетенции. Кроме того, государство, являясь в соответствии с Конституцией РФ собственником природных ресурсов, заключает с природопользователями публичные договоры, выдает разрешения и лицензии. Например, предоставляя лицензию на проведение изучения и освоения недр, государство действует как носитель публичной власти и как собственник данного имущества, тем самым распоряжаясь принадлежащим правом на природопользование и делегируя осуществление данных прав частному лицу – природопользователю [10].
Кроме того, установленная Конституцией РФ гарантия частной собственности распространяется на землю и другие природные ресурсы, непосредственно связанные с землей, что позволяет вовлекать их в гражданский оборот. В Гражданском кодексе Российской Федерации к числу объектов гражданского права относятся участки недр, земельные участки, обособленные водные объекты, многолетние насаждения и леса, которые рассматриваются в качестве недвижимого имущества и формирует в отношении данных объектов систему обязательственных прав.
В частности, глава 17 Гражданского кодекса посвящена праву собственности на земельные участки, и определяет обособленные природные объекты в числе объектов гражданско-правовых договоров, а также их оборотоспособность, содержание и границы права собственности [2]
Собственники природных объектов могут свободно осуществлять право на владение, пользование и распоряжение ими, в том случае, если их деятельность не наносит ущерб окружающей среде и не посягает на права и законные интересы третьих лиц. Все это свидетельствует о гражданско-правовой природе имущественных отношений, возникающих в процессе использования природных объектов. Однако решение ряда вопросов, связанных с их оборотоспособностью и правом пользования, происходит без учета гражданско-правовых теорий, а значительный объем правовых норм, противоречит положениям Гражданского кодекса РФ.
По мнению ряда исследователей, данная проблема заключается в том, что, не смотря на передачу (продажу) природных объектов субъектам предпринимательской деятельности для их использования, государство продолжает осуществлять властные полномочия, и задачи, которые относятся к сфере гражданско-правовых отношений, решаются с помощью административных механизмов. Практически любой вид природопользования осуществляется согласно заключенному соглашению, на основании которого государство выполняет в основном административные полномочия и выступает в роли власти в лице одного из органов, поскольку отношения между участниками соглашения возникают на основании акта уполномоченного государственного органа.
С введением в России рыночной экономики изменившийся характер между субъектами отношений в сфере природопользования требует гражданско-правового регулирования. В частности, установление частной собственности на землю и постепенное введение природных объектов в имущественный товарно-денежный оборот свидетельствует о гражданско-правовой природе возникающих при этом отношений. Данные отношения приобретают имущественный характер и строятся по типу товарно-денежных отношений, попадая в область действия гражданского права и становясь гражданско-правовыми отношениями [11].
Однако, действующее в настоящее время законодательство отражает другой подход. Водный и Лесной кодексы, Закон «О недрах» и прочие законы в сфере природопользования расширяют сферу своего действия за счет отношений гражданско-правового характера, игнорируя основополагающие положения Гражданского кодекса. Возможность это исправить существует, благодаря пониманию того, что правовые нормы, регулирующие имущественные отношения объектов природопользования, правила осуществления сделок с природными объектами, по сути, являются гражданско-правовыми, независимо от принадлежности к тому или иному правовому акту.
На сегодняшний день анализ действующего механизма представления природных ресурсов в пользование свидетельствует о жестком административном управлении, превалировании административных методов при передаче природных объектов в пользование и их изъятии. Иначе говоря, государству в лице компетентных органов, представляющих его в качестве одной из сторон в соглашении о природопользовании, необходимо стать равным, выступающим как собственник природных объектов, частноправовым субъектом отношений с другим субъектом природопользования, а не «властным сувереном», устанавливающих жесткие критерии в тех видах природопользования, где в этом нет необходимости.
Вопрос о разграничении административно-правового и гражданско-правового регулирования отношений между сторонами в сфере природопользования в науке поднимался неоднократно. Как уже было отмечено выше, правовое регулирование сферы природопользования является административно-правовым методом, что является само по себе разумеющимся как конституционная обязанность. Проблема, прежде всего, стоит в том, как законодатель видит государство в непосредственных отношениях с другой стороной — субъектом предпринимательской деятельности: равный ему или выше него. Представляется, что при принятии новых законов, подзаконных нормативных актов, а также при внесении изменений в законодательство, должны быть определены критерии, в соответствии с которыми государство в тех или иных отношениях в сфере природопользования выступает как частноправовой либо как публично-правовой субъект данных отношений.
Список использованной литературы
- Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ, 04.08.2014, N 31, ст. 4398.
- Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от 18.07.2019) //
- Водный кодекс Российской Федерации от 03.06.2006 N 74-ФЗ (ред. от 02.08.2019) // Российская газета, N 121, 08.06.2006.
- Лесной кодекс Российской Федерации от 04.12.2006 N 200-ФЗ (ред. от 27.12.2018) // Российская газета, N 277, 08.12.2006,
- Закон РФ от 21.02.1992 N 2395-1 (ред. от 02.08.2019) «О недрах» // Российская газета, N 52, 15.03.1995.
- Федеральный закон от 10.01.2002 N 7-ФЗ (ред. от 26.07.2019) «Об охране окружающей среды» // Российская газета, N 6, 12.01.2002.
- Федеральный закон от 23.11.1995 N 174-ФЗ (ред. от 02.08.2019) «Об экологической экспертизе» // Российская газета, N 232, 30.11.1995.
- Федеральный закон от 29.12.2004 N 199-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований» // Российская газета, N 290, 30.12.2004.
- Бобин П.Н. Проблемы гражданско-правового регулирования отношений природопользования // СПС КонсультантПлюс (дата обращения: 08.12.2019).
- Волков Г.А. Экологическое лицензирование как инструмент реализации экологической политики // СПС КонсультантПлюс (дата обращения: 08.12.2019).
- Суханов Е.А. Система частного права // Вестник Моск. ун-та. Серия 11. Право. 1994. № 4. С. 31.
Информация об авторе:
Муратова Елена Андреевна,
кандидат экономических наук, доцент,
заведующая кафедрой информационных технологий и программной инженерии
ФГБОУ ВО «Пермский государственный аграрно-технологический университет
имени академика Д.Н. Прянишникова»
Information about the author:
Elena A. Muratova,
candidate of economic Sciences,
associate Professor,
head of the Department of information technology and software engineering,
Perm state agrarian and technological University named after academician D. N. Pryanishnikov»
