Лесопользование является одним из важнейших видов природопользования, кроме того, оно тесно переплетено с такой важной экономической сферой. В связи с высокой важностью и значимостью лесопользования к нему должны предъявляться требования по сохранению и рациональному использованию всего многообразия ресурсов лесного фонда. В статье рассмотрены теоретический и нормативный подход к определению понятия «лес». Определено, что в настоящее время в российском законодательстве налицо терминологическая неопределённость, тогда как понятие «лес» является ключевым элементом лесного законодательства и нуждается в обязательном определении.
Ключевые слова: лес, лесопользование, правовое регулирование, лесоохранные мероприятия, Лесной кодекс
Historical aspect of forest usage economic and legal regulation in Russia
Abstract: Forest management is one of the most important types of nature management, in addition, it is closely intertwined with such an important economic sphere. Due to the high importance and significance of forest management, it should be subject to requirements for the conservation and rational use of the entire variety of forest resources. The article considers the theoretical and normative approach to the definition of»forest». It is determined that currently there is a terminological uncertainty in Russian legislation, while the concept of «forest» is a key element of forest legislation and needs to be defined.
Keywords: forest, forest management, legal regulation, forest protection measures, Forest code
Российская Федерация — одна из ведущих лесных держав, которой принадлежит большая часть лесов нашей планеты. В связи с этим возрастает роль лесного законодательства, которое должно стремиться к регулированию лесных отношений с целью не только возможного сохранения лесных ресурсов нашей страны, но и их приумножения в интересах современного и будущих поколений.
Проблематика исследования и ее актуальность обусловлена кризисом экологической обстановки в лесах Российской Федерации, вызванного отсутствием их рационального и устойчивого использования, а также отсутствием эффективного правового механизма охраны и защиты лесов. Сегодня перед российским законодателем стоит задача разработки новых методов и принципов в организации лесопользования, которые обеспечивают решение обозначенных проблем.
Лесопользование является одним из важнейших видов природопользования, к которому должны предъявляться соответствующие требования по сохранению и рациональному использованию всего многообразия ресурсов лесного фонда. Структурно рациональное лесопользование должно основываться на следующих составных элементах: лесоустройство, лесная экономика, лесное планирование и лесоуправление.
По оценке состояния лесов на территории России за последние три года реально ухудшилось состояние лесного фонда, о чем свидетельствует неэффективность государственной политики в области лесных отношений.
Площадь лесов в Российской Федерации составляет 769,5 млн. га, и за последние пять лет уменьшилась на 1,1 млн. га. Общий запас древесины составляет 79,7 млрд. куб. м, половина из них — спелые и перестойные.
Рисунок 1 – Площади лесов России по возрастной структуре [11]
Хвойные породы, пользующиеся большим спросом не только на внутреннем, но и на внешнем рынке в основном как пиловочный ресурс, составляют порядка 524,0 тыс. га, или 68,1 % от всей площади, покрытой лесом, и 58,5 млн. куб. м, или 73,1 % от общего запаса древесины. За последние пять лет запасы и площадь древесины хвойных пород сократились на 0,4 % площади и на 0,7 % запаса соответственно. Эта тенденция больше всего проявилась в Дальневосточном и Сибирском федеральных округах.
В настоящее время в Лесном кодексе Российской Федерации отсутствует легальное правовое понятие «лес», несмотря на то, что ст. 5 Лесного кодекса называется «Понятие леса». Однако законодатель при упоминании об охране, использовании, воспроизводстве и защите леса трактует его понятие как природный ресурс либо экосистему [1]. Понятие «лес», будучи не определённым в лесном законодательстве, представляет собой «камень преткновения», препятствующий объективному восприятию предмета правового регулирования и как следствие влекущий негативные последствия в исследовании лесных отношений [14].
Такое положение дел обусловливает терминологическую неопределённость, тогда как понятие «лес» является основным элементом лесного законодательства и нуждается в обязательном определении.
Данное обстоятельство вызывает интерес и с точки зрения анализа развития лесного законодательства России в историческом аспекте.
В юридической науке принято рассматривать три исторических периода развития законодательства: дореволюционный, советский и постсоветский. В этой связи следует проанализировать актуальный и существовавший ранее доктринальный и законодательный подход к определению понятия леса с акцентом на выделенные периоды.
Необходимость наличия и определения данного понятия в нормах лесного законодательства, была осознана ещё при Петре I. В 1703 году был издан первый лесной указ, послуживший отправной точкой в истории развития лесного законодательства «Об описи лесов во всех городах и уездах, от больших рек в сторону по 50, а от малых по 20 верст». Данным указом Петр I выделил 2 категории лесов: запрещенные и дозволенные к свободной рубке.
Так к запрещенным относились: дуб, ильм, клен, вяз, лиственница и сосна от 12 вершков (52,8 см.) в диаметре. В свою очередь, к дозволенным породам относились: липа, ясень, береза, осина, ольха, ель, орешник, ива и сосна диаметр стволов которых меньше 12 вершков. Лес представлял собой совокупность древесной растительности, обладающей различного рода ценностью исходя их характеристик пород и размера диаметра ствола дерева.
Важно отметить, что причины, по которым лесная политика Петра I ознаменовала начало развития лесного законодательства, являются потребности государства в строительстве и развитии морского флота. Таким образом, все лесные акты петровского периода имели характер строго запретительной системы и признания за лесом государственного значения. Кроме того, благодаря лесной политике Петра I, леса приобретают ценность на законодательном уровне, происходит победа над устоявшемся в народе представлении о лесе как неограниченном ресурсе, порождавшем свободную рубку леса на хозяйственные нужды [6].
В дальнейшем развитии лесного законодательства России лес приобретает экономическое значение, определяются его юридические границы, формируется лесное хозяйство и создаются учебные заведения для подготовки специалистов в данной сфере, развивается государственное лесное управления.
В период с 1725 по 1916 года продолжается постепенное выделение и развитие лесной отрасли как самостоятельного направления государственной политики, происходит развитие структуры управления лесным хозяйством. Так, 26 мая 1789 г. указом Павла I при Адмиралтейской коллегии был учрежден Лесной департамент, в качестве основных задач которого выделялась деятельность по охране, сбережению и восстановлению лесов.
В дальнейшем, структура территориального управления лесами формируется посредством утверждения лесоустроительных инструкций. Впервые такая инструкция была составлена в 1845 году Ф.К. Арнольдом и называлась «инструкция для таксационных работ в лесных дачах, избираемых для ведения правильного лесного хозяйства» [14]. Установленная данной инструкцией территориальная структура управления лесным хозяйством заключалась в юридическом оформлении единицы лесной территории (лесная дача), с последующим составлением плана ведения лесного хозяйства на соответствующей территории.
Таким образом, на рубеже XVIII и XIX вв. система управления лесами была выстроена по принципу вертикального лесоустройства, то есть от центрального государственного органа до лесничего, черты которой сохранились до настоящего времени. Было принято три лесных Устава в 1805, 1905 и 1913 году соответственно. Они представляли собой попытки объединения и согласования между собой целого ряда законодательных положений регулирующих лесные отношения, то есть осуществлялась деятельность по кодификации нормативно-правовых актов в области лесных отношений в соответствующие периоды развития лесного законодательства.
Факт кодификации лесного законодательства демонстрирует значимость данного сегмента правовой системы в рассматриваемый период. Такого рода кодификация лесного законодательства представляет собой доказательство выделения лесного права в качестве самостоятельной отрасли законодательства уже на ранних этапах своего развития.
Анализ рассматриваемых законодательных актов позволяет утверждать, что они не содержат определения понятия «Лес», однако, широко регулируют общественные отношения, связанные с ним. Так, Лесной устав 1802 года вошёл в историю развития лесного права как родоначальник данной отрасли законодательства и вошел в состав первого «Свода законов Российской империи» 1832 года под названием «Устав лесной». Последующие его редакции были изданы в 1842, 1857,1876, 1893 и 1905 гг., их отличительной чертой являлось отсутствие значительных структурных и содержательных изменений. Отсутствие коренной реформации каждого последующего издания формирует законодательную основу для обеспечения устойчивого управления лесами и ведения лесного хозяйства. Лесной устав не выделял понятия «лес», однако, он определял формы собственности на лес — государственная, общественная и частная. Статья 3 предусматривала, деление государственных лесов на казенные и леса, имеющие особое предназначение. Казенные леса находились в непосредственном распоряжении казны и не были в компетенции особых государственных ведомств. К государственным лесам относились леса, предназначенные для постройки различных военных строений (например — крепости); леса, приписанные к различным казенным и частным производствам (например — горные, оружейные, соляные и др. фабрики и заводы); выделенные монастырям, религиозным учреждениям и др.
В период действия Лесного устава, 04.04.1888 года, было принято Положение «о сбережении лесов», изданное в целях обеспечения лесоохранных мероприятий. Необходимо отметить, что Свод гражданских законов, действовавший в этот период, закреплял определение права собственности на лесные ресурсы, определяемое как право владения, пользования и распоряжения.
Следует отметить, что лес, с точки зрения норм деления имущества на движимое и недвижимое, относился к недвижимому имуществу и принадлежностью земельного участка. При этом государство обладало правом собственности на лес на основании законодательных положений, регулирующих частную собственность [4].
В связи с отсутствием полной информации о состоянии и объеме лесов, к государственным лесам в России относились леса по остаточному принципу, то есть те, которые никому не принадлежали на праве собственности.
Декрет ВЦИК «О лесах» от 27 мая 1918 года, который получил историческое название «Основной закон о лесах», стал фундаментом теоритического и практического развития лесного законодательства государства, а также отправной точкой формирования особой отрасли законодательства — советского лесного права. Главным принципом правового регулирования Декрета «О лесах» было провозглашение права исключительной государственной собственности на леса. Декрет навсегда исключил любую иную собственность на лес на территории Российской Федерации и объявил леса, которые принадлежат обществам и частным лицам общенародным достоянием.
Необходимо отметить, что в статье 5 Декрета «О лесах» впервые было дано определение понятия «лес» (рис. 2).
Рисунок 2 – Понятие «лес» в Декрете «О лесах» от 27 мая 1918 г.[4]
Лесной кодекс РСФСР 1923 года внес поправки в определение понятия «лес» и закрепил отграничение лесов от земель иного, в том числе сельскохозяйственного, назначения.
Важным периодом развития лесного права является принятие в 1977 году Основ лесного законодательства Союза ССР и, в соответствии с ним, Лесного кодекса РСФСР, который вступил в силу 01.01.1979 г. Основы лесного законодательства Союза ССР регулировали основы лесных правоотношений и закрепляли государственную собственность на леса. Данный законодательный акт регулировал общественные отношения в области лесопользования, подразумевая под понятием «лес» не только природный ресурс, но и, в первую очередь, экологическую систему. Основным требованием, предъявляемым к ведению лесного хозяйства, являлось усиление защитных, водоохранных, климаторегулирующих и оздоровительных свойств леса. Данный принцип, закрепленный в статье 11 Основ лесного законодательства, реализовывался посредством деления лесов на группы, выполняющие водоохранные (лесные полосы по берегам водных объектов) и защитные функции (участки лесов на горных объектах, государственные защитные полосы) [2].
Лесной кодекс РСФСР 1979 года, продолжая развитие правового регулирования лесных отношений, также провозглашал государственную собственность на леса в качестве главной предпосылки рационального ведения лесопользования. Его основным приоритетом являлось улучшение состояния окружающей среды. Лес наряду с тем, что являлся источником удовлетворения потребностей страны в древесине и другой лесной продукции, должен был играть роль биологического объекта, поддерживающего благоприятное экологическое состояние. Такое многостороннее значение лесов, их рациональное использование, сбережение и восстановление лесных богатств является приоритетной задачи государственной лесной политики.
После распада СССР, в 1993 году, были приняты «Основы лесного законодательства Российской Федерации», которые определяли лес как «…совокупность земли, древесной, кустарниковой и травянистой растительности, животных, микроорганизмов и других компонентов окружающей природной среды, биологически взаимосвязанных и влияющих друг на друга в своем развитии» [4].
Таким образом, анализ исторического развития лесного законодательства показал, что попытки дать определение понятию «лес», так и не нашли развития в современном лесном законодательстве РФ, понятие «лес» так и не было определено.
Обратимся к теоретическим трактовкам этого понятия.
Ряд учёных, таких как Г.Ф. Морозов, А.Х. Газизуллин, И.С. Мелехов определяя понятие «лес» акцентировали внимание на таких его признаках как массовость и комплексность. Так, Г.Ф. Морозов отмечал, что «…лес представляет собой не только совокупность древесных растений, объединённых единой связью, но и среду в рамках которой происходят борьба за существование живых организмов, влияние со стороны флоры и фауны, таким образом утверждая, что животный мир является неотъемлемой составляющей леса» [9]. А. Х. Газизуллин подчёркивает, что лес представляет «…такой природный комплекс, который необходимо рассматривать не только в пространстве, но и во времени» [5].
В свою очередь И.С. Мелехов «лес» представлял как комплексный биоценоз [8], однако попытка автора дать этому понятию леса сложный, комплексный характер и включить в него не только древесную или древесно-кустарниковую растительность, но и животных, птиц, вредителей и других живых организмов подверглась критике.
Таким образом, правоприменитель в области лесного законодательства сталкивается с очевидной трудностью понимания законодательного определения понятия «лес». Целесообразным видится предложенное А.Г. Мясниковым определение: «Лес — это природный объект, представляющий собой совокупность древесно-кустарниковой и иной растительности, которая располагается на землях лесного фонда и землях иных категорий, представляет собой экосистему находящихся друг с другом в неразрывной взаимосвязи живых и неживых организмов, микроорганизмов и животного мира» [10].
В результате анализа лесного законодательства России, удалось выявить и проследить становление и развитие подходов к пониманию понятия «лес» на всем пути исторического развития лесного права. Выявлено, что на каждом этапе исторического развития лесного законодательства России, подход к пониманию понятия «лес» соответствовал уровню общественно-экономического развития государства и, на начальных этапах развития, служил лишь удовлетворению потребностей государства и общества в лесных ресурсах. Учитывая, что при интенсивном использовании древесной растительности, лес как объект природы может исчерпать свои природные свойства, законодатель был вынужден учесть один из главных его признаков: длительный срок возобновления. В 90-х годах XX столетия Российская Федерация на государственном уровне стала учитывать экологический аспект в правовом регулировании лесных отношений, что послужило основой зарождения принципов устойчивого и рационального лесопользования.
Список использованной литературы
- Лесной кодекс Российской Федерации от 04.12.2006 N 200-ФЗ (ред. от 27.12.2018) // Российская газета, N 277, 08.12.2006.
- Основы лесного законодательства Союза ССР и союзных республик. М., 1977.
- Боголюбов С.А. Реализация права собственности на природные ресурсы. — М.: Юристъ, 2007.
- Быковский В. К. Лесное право России: учебник и практикум для бакалавриата и магистратуры / Быковский В. К. — М.: Издательство Юрайт, 2018.
- Газизуллин А. Х. Лесоведение: курс лекций — Казань: РИЦ «Школа», 2004.
- Зобов Н. М. Петр Великий как первый лесовод в России // Лесоводственные устои / [сост.: Ю.П. Дорошин и др.]. – М., 2006. – С. 21-28.
- Крассов О. И. Право лесопользования в СССР. — М.: Наука, — 1990.
- Мелехов И. С. Лесоведение / Мелехов И. С. — М.: ВНИИЛМ, 2005.
- Морозов Г. Ф. Учение о лесе / Морозов Г.Ф. — М.: Гослесбумиздат, 1949.
- Мясников А. Г., Данченко М. А. Теоретические основы рационального лесопользования // Вестн. ТГУ. — 2017. — № 356. — С. 167–170.
- Оценка показателей состояния лесов на территории Российской Федерации за период 2013-2017 годов и причин их изменения. [Электронный ресурс] – Режим доступа: https://proderevo.net/analytics/main-analytics/otsenka-pokazatelej-sostoyaniya-lesov-na-territorii-rossijskoj-federatsii-za-period-2013-2017-godov-i-prichin-ikh-izmeneniya.html (дата обращения 03.01.2020)
- Полянская Г. Н. Право государственной собственности на леса в СССР / Полянская Г. Н. — М.: Госюриздат, 1959.
- Проблемы и перспективы внедрения интенсивного, экономически эффективного, экологически устойчивого и социально ответственного лесного хозяйства // ЛесПромИнформ. – 2018. — №2 (108).
- Соколов В.А. Основы организации устойчивого лесопользования // Сибирский лесной журнал. — 2019. — № 1. — С. 14–24
Информация об авторе:
Черданцев Вадим Петрович,
доктор экономических наук, профессор, профессор кафедры «Менеджмент»
ФГБОУ ВО «Пермский государственный аграрно-технологический университет имени академика Д.Н. Прянишникова», г. Пермь,
профессор кафедры «Экономики и менеджмент» Пермского филиала ФГБОУ ВО РАНХиГС,
судья Третейского суда «Национальный арбитраж»
Cherdantsev Vadim Petrovich,
doctor of economic Sciences,
Professor, Professor of chair «Management»
of the «Perm state agro-technological University named after academician D. N. Pryanishnikova», Perm,
Professor of «Economy and management»
the Perm branch of the Ranepa,
the judge of the Arbitration court «National arbitration».