Международный правовой курьер

В перечне ВАК с 2015 г.

Историко-правовые аспекты развития государственных закупок агропродукции, работ и услуг в России

Механизм размещения заказов для государственных и муниципальных нужд, один самых эффективных и действенных способов  управления государством. Принятие законов в этой области, всегда имеет отражение во всех сферах жизнедеятельности страны и общества. Как показывает исторический анализ, в большинстве случаев само государство являлось основным инициатором осуществления конкурсных отборов исполнителей. В статье рассмотрена история становления института государственных закупок в России, система нормативно-правового регулирования данной сферы. Уделено внимание современным тенденциям механизма госзакупок и выделяются особенности проведения данной процедуры.

Ключевые слова: закупки, поставки, государственные потребности, регулирование контрактной системы, нормативно-правовые акты, законы

Historical and legal aspects of the development of public procurement of agricultural products, works and services in Russia

Abstract: The mechanism of placing orders for state and municipal needs, one of the most effective and efficient ways to manage the state. The adoption of laws in this area is always reflected in all spheres of life of the country and society. As the historical analysis shows, in most cases the state itself was the main initiator of the competitive selection of performers. The article deals with the history of the formation of the Institute of public procurement in Russia, the system of legal regulation of this sphere. Attention is paid to the current trends in the mechanism of public procurement and highlights the features of this procedure.

Keywords: procurement, supply, government needs, regulation of the contract system, regulations, laws

 

Закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд представляют собой процесс рационального использования бюджетных средств для удовлетворения потребностей, необходимых государству. Этот вид деятельности позволяет эффективно перераспределять денежные средства (налоговые поступления) для финансирования наиболее важных и уязвимых сфер и структур, что в свою очередь позволяет обеспечить стабильное функционирование государства в целом. В этой связи стоит отметить, что государственные закупки и поставки выполняют определенные функции, которые рассмотрим на рисунке 1.

Рисунок 1. Функции государственных поставок и закупок

В нашем государстве регулирование контрактов по удовлетворению нужд государства началось при правлении царя Алексея Михайловича. 7 июля 1654 года был издан Указ «О подрядной цене на доставку в Смоленск муки и сухарей». Данный указ сыграл важнейшую роль в развитии института закупок так, как был осуществлен переход от сбора дани к закупке необходимых товаров, что для населения, безусловно, стало наиболее выгодно. Таким образом, данный указ был первым шагом на пути становления системы закупок. Отличительными особенностями данного указа является: поиск исполнителей, определение необходимых условий осуществления контракта, получения заранее определенной награды в результате исполнения заказа.

Дальнейшее развитие закупок пришлось на период правления Петра I. Ввиду увеличения потребностей страны, связанных с созданием военно-морского флота, возрастанием расходов на содержание армии, появилась потребность в государственных закупках для  удовлетворения нужд государства. Именно в эпоху правления Петра I стал закладываться один из важнейших принципов закупочной деятельности, который сохранился и по сей день, так называемый принцип публичности. Публичный характер осуществляемых торгов, позволил более успешно бороться со злоупотреблениями должностных лиц и сговорами подрядчиков при установлении цены государственных заказов.

Стоит отметить, что большинство принципов закупочной деятельности установленных в эпоху правления Петра I оставались актуальными в течение нескольких десятилетий после смерти императора.

В дальнейшем принимались различные документы, которые корректировали принципы организации и проведения государственных торгов (закупок): в периоде правления Анны Иоанновны был подписан Регламент Камер-коллегии, при царствовании Елизаветы Петровны был издан «Регул провиантского правления», Екатериной II в 1776 году был подписан закон «Учреждение о губерниях», в котором отдельная статья была посвящена подряду и поставкам [13].

При рассмотрении законодательства XVIII века стоит отметить, что в большинстве законодательных актах, затрагивающих в той или иной степени государственные торги, существуют распоряжения репрессивного, запугивающего содержания, что говорит о непроработанной системе осуществления торгов, исполнения условий заказов.

В XIX веке система закупок для государства в нашем государстве существенно изменилась, например, соискателям теперь не нужно было являться лично в казенную палату для предоставления своего предложения, теперь заявки  на участие в предстоящих торгах можно было отправлять по почте. Непосредственное участие самих заявителей или доверенных лиц было обязательно только на торгах.

Во время царствования Николая I законодательство в сфере закупок существенно изменилось. В 1830 году было принято «Положение об обязательствах, заключаемых казной и частными людьми по подрядам и поставкам», которое имело большое значение так, как позволило систематизировать систему закупок в целом. В данное положение на протяжении десятилетий вносились изменения и дополнения, и в итоге  оно действовало вплоть до 1914 года.

Первая мировая война выявила существенные недостатки, которые были присущи закупкам того периода времени. В начале XX века торги стали проводится в трех формах: торги посредством запечатанных объявлений, изустные торги, смешанные.

Переход России к системе командно-административной экономики не позволил проводить торги, с конкурентной составляющей между производителями. Снабжение различных предприятий необходимыми ресурсами, а также сбыт продукции проводились по  нарядам из центров без заключения договоров. В то время предприятия почти полностью утратили  свою самостоятельность. По сути, всю производимую продукцию они сдавали государству.

В 1928 году была принята Программа Коммунистического Интернационала. Рыночные отношения стали все в большей степени угасать, началась максимальная централизация власти. Все это привело к вытеснению частного капитала, а также переделке всего крестьянского хозяйства, в результате практически все средства производства стали находиться в руках государства.

Изменения государственной политики в сфере экономики периодически способствовали появлению потребности в проведении торгов, но зачастую данная необходимость быстро угасала. Если в июле 1928 года в газете «Известия» было опубликовано 38 объявлений о торгах, то в конце 1930 года не было размещено ни одного объявления.

В 1932 году ЦИК и СНК ССР приняли постановление, в котором частная торговля была признана уголовной наказуемой. Таким образом,  проведение торгов было запрещено на государственном уровне. В итоге централизация и  укрепление командной системы привели к тому, что к концу первой трети XX века проведение торгов в нашем государстве для обеспечения её нужд было приостановлено.

Возрождение системы государственных закупок началось только  в последнее десятилетие ХХ века. В последние годы жизни СССР и в период становления Российской Федерации было принято ряд  нормативно-правовых актов, направленных на регулирование сферы заказов. В то же время данные меры не были эффективны и не способствовали созданию единой системы закупок, защищенной от коррупции [14].

Лишь в 1990-х годах, после приспособления России к рыночной экономике,  начали возникать упоминания о торгах, и первым документом, ознаменовавшим переход к свободному рынку в сфере заказов, стал Указ Президента РФ «О хозяйственных связях и поставках продукции и товаров в 1992 году» [1]. Этот закон сыграл важнейшую роль так, как упразднил централизованную систему распределения. Далее был принят Закон Российской Федерации «О поставках продукции и товаров для государственных нужд» [2] . Этот закон определил обновленные принципы размещения заказов – посредством конкурса. Позже, в 1994 году, принимается Федеральный закон «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» [3], который определяет ответственность  исполнителей за нарушения условий контрактов, а также качество поставляемых товаров, работ и услуг.

Отметим, что становлению и развитию системы закупок в России способствовал резкий переход от плановой экономики к рыночной, который привел к уничтожению сформированной десятилетиями централизованной системы распределения. В результате возникла необходимость возвращения к системе государственных закупок и разработке нормативно-правовой базы для эффективного осуществления закупочной деятельности на территории государства.

В течение нескольких последующих лет было принято множество нормативно-правовых актов направленных на регулирование данной сферы. Были приняты следующие законодательные акты: Федеральный закон от 2 декабря 1994 года № 53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» [4]; Федеральный закон от 29 декабря 1994 года № 79-ФЗ «О государственном материальном резерве» [5]; Федеральный закон от 27 декабря 1995 года № 213-ФЗ «О государственном оборонном заказе» [6].

В последующем для эффективного противодействия коррупции и других противоправных явлений, а также упорядочения системы государственного заказа был принят Федеральный закон от 6 мая 1999 г. № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» [7]. Благодаря принятию данного нормативно-правового акта контракты перестали заключаться стихийно, и установился относительно эффективный государственный контроль. Но все же данный закон содержал в себе большое количество недостатков. В связи с недостаточной проработанностью он конкретизировался различными актами, которые зачастую шли в разрез с первоисточником. В конечном итоге данный нормативно-правовой акт после большого количества внесенных изменений и дополнений отменили.

Также, были разработаны и приняты следующие нормативно-правовые акты: Федеральный закон от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» [8], Федеральный закон от 2 января 2000 года № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» [9], Федеральный закон от 27 декабря 2002 года № 184-ФЗ «О техническом регулировании» [10].

Таким образом, российская нормативно-правовая база в сфере государственных, муниципальных закупок формировалась в сложнейших условиях, зачастую сталкиваясь с определенными сложностями. Большое количество принимаемых нормативно-правовых актов зачастую были не согласованы друг с другом.

Результатом всего вышеперечисленного стало появление большого количества правонарушений, где особо выделяются преступления коррупционной направленности. Стоит отметить, что ущерб, наносимый государству коррупционными преступлениями в процессе осуществления закупок можно разделить на следующие группы:

— финансовые потери;

— количественные потери;

— качественные потери

— репутационные потери

Данные потери в совокупности наносили непоправимый урон государству и обществу в целом. В итоге для противодействия  различным преступлениям и повышения эффективности системы закупок в Российской Федерации был принят Федеральный закон  от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» [11], который вступил в законную силу с  января 2006 года. Важнейшим достижением данного закона является создание единого экономического пространства  на территории России за счет определения единого порядка размещения заказов для различных уровней публичной власти.

В законе № 94-ФЗ для контрактов были закреплены понятия начальной и максимальной цены, рассмотрены случаи, в которых можно было производить закупку товаров, работ и услуг у единственного поставщика. Также были запрещены  закрытые торги и введены в практику электронные аукционы. Но все же с введением данного нормативно-правового акта многие цели не были достигнуты, в том числе развитие добросовестной конкуренции, рациональное использование бюджетных средств, предотвращение коррупции.

В конечном итоге закон № 94-ФЗ перестал отвечать современным требованиям и в апреле 2013 года, правительством был принят Федеральный закон № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», вступивший в законную силу с 1 января 2014 года [12]. Данный закон является основным нормативно-правовым актом регулирующим сферу государственного и муниципального заказа. На рисунке 2 представлены основные способы определения поставщиков, установленные законом № 44-ФЗ.

Рисунок 2. Основные способы определения поставщиков на современном этапе (по закону № 44-ФЗ)

Таким образом, весь временной период, начиная от появления первых упоминаний о торгах, заканчивая современным периодом развития и становления системы государственного, муниципального заказа можно разделить на несколько основных этапов (рисунок 3).

Рисунок 3. Этапы развития системы закупок в России

Первый этап. Возникновение системы закупок: с 1654 года до конца XVIII века.  Характеризуется появлением первых форм, принципов осуществления закупок. В данный период времени методика оценки эффективности закупочной деятельности отсутствовала, внедрена система наказаний и штрафов за ненадлежащее исполнение государственного заказа.

Второй этап. Историческое совершенствование: с начала XIX века до 1918 года.  В данный исторический период значительно изменяется, реформируется нормативная база, усиливается регламентация сферы закупок. Размещение государственных заказов начинает нести более системный характер. Впервые в России начинают изучать и рассчитывать степень экономии казны от использования государственных закупок для удовлетворения нужд государства.

Третий этап. Переходный: с 1918 по 1930 год. Несмотря на не большую продолжительность этапа,  в данный исторический период происходят серьезные изменения в сфере закупок. Переход страны к командно-административной системе негативно отразился на системе государственных и муниципальных закупок так, как произведенная продукция стала распределяться по приказам из центра. Роль хозяйствующих субъектов в экономике значительно снизилась и к концу исследуемого периода количество размещенных объявлений о торгах стало равно нулю.

Четвертый этап. Период планового распределения заказов: с 1930 по 1991 год. В данном историческом промежутке государственные заказы осуществлялись только по инициативе государства в соответствии с планами развития различных отраслей экономики. Таким образом, ввиду становления и развития командно-административной системы институт государственных закупок фактически отсутствовал.

Пятый этап. Становление современной системы закупок: с 1991 года по 2005 год. Характеризуется постепенным восстановлением рыночных отношений и возвращением к  системе государственных закупок. Определяются основные принципы функционирования системы, разрабатывается большое количество нормативно-правовых актов. В то же время законодательство  на данном периоде отличалось наличием большого количества противоречий и отсутствием единого подхода к размещению заказов на государственном, муниципальном уровне. В результате не существовало и эффективного механизма для оценки эффективности функционирования системы закупок.

Шестой этап. Развитие современной системы закупок: с 2006 по 2013 год. Важнейшим шагом на данном этапе стоит признать принятие в 2005 году  закона  № 94-ФЗ, который позволил в целом систематизировать процесс осуществления заказов. В качестве определяющего фактора при оценке эффективности осуществленных закупок принималась сумма экономии бюджетных средств.

Седьмой этап. Реформирование современной системы: с 2014 года по настоящее время. Происходит существенное изменение системы государственных, муниципальных закупок. Формируется единая контрактная система, детально регламентируется каждый этап закупочной деятельности, система закупок становится более открытой для общества.  Осуществляется комплексный контроль (финансовый, ведомственный, внутренний, казначейский, общественный и др.) на всех этапах закупочной деятельности, что позволяет с большей эффективностью предупреждать и выявлять противоправные деяния со стороны исполнителей и заказчиков в данной сфере [14].

Таким образом, на пути становления современной системы государственных (муниципальных) закупок было пройдено множество этапов на каждом, из которых в связи со спецификой исторического периода система закупок значительно изменялась. В то же время на современном этапе развития системы существует большое количество проблем, которые еще не удалось решить, в том числе большое количество противоправных деяний, как со стороны заказчиков, так и со стороны исполнителей  государственного заказа.

Список литературы:

  1. Указ Президента РСФСР от 15.10.1991 N 143 «О хозяйственных связях и поставках продукции и товаров в 1992 году» [Электронный ресурс] – Режим доступа http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_129/
  2. Федеральный закон «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» от 13.12.1994 N 60-ФЗ [Электронный ресурс] – Режим доступа http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_5205/
  3. Закон РФ от 28.05.1992 N 2859-1 «О поставках продукции и товаров для государственных нужд» [Электронный ресурс] – Режим доступа http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_516
  4. Федеральный закон «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» от 02.12.1994 N 53-ФЗ – Режим доступа http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_5108/  ;
  5. Федеральный закон «О государственном материальном резерве» от 29.12.1994 N 79-ФЗ [Электронный ресурс] – Режим доступа http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_5435/
  6. Федеральный закон «О государственном оборонном заказе» от 27 декабря 1995 года № 213-ФЗ [Электронный ресурс] — Режим доступа https://base.garant.ru/10105713/
  7. Федеральный закон «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» от 06.05.1999 N 97-ФЗ [Электронный ресурс] – Режим доступа http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_23004/  .
  8. Федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ [Электронный ресурс] – Режим доступа http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_22481/
  9. Федеральный закон «О качестве и безопасности пищевых продуктов» от 02.01.2000 N 29-ФЗ  [Электронный ресурс] – Режим доступа http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_25584/
  10. Федеральный закон «О техническом регулировании» от 27.12.2002 N 184-ФЗ [Электронный ресурс] – Режим доступа http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_40241/
  11. Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21.07.2005 N 94-ФЗ  [Электронный ресурс] – Режим доступа http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_54598/
  12. Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 N 44-ФЗ [Электронный ресурс] — http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_144624/
  13. От смоленских сухарей до 44-ФЗ [Электронный ресурс] — Режим доступа https://razvitie.expert/longread/history.html (Дата обращения …)
  14. Феклистова Д. П. История зарождения и становления института государственных закупок в России // Молодой ученый. — 2017. — №7. — С. 371-373.

Информация об авторе:

Черданцев Вадим Петрович, доктор экономических наук, профессор, профессор кафедры «Менеджмент» ФГБОУ ВО «Пермский государственный аграрно-технологический университет имени академика Д.Н. Прянишникова», г. Пермь, профессор кафедры «Экономики и менеджмент» Пермского филиала ФГБОУ ВО РАНХиГС, судья Третейского суда «Национальный арбитраж»

Cherdantsev Vadim Petrovich, doctor of economic Sciences, Professor, Professor of chair «Management» of the «Perm state agro-technological University named after academician D. N. Pryanishnikova», Perm, Professor of «Economy and management» the Perm branch of the Ranepa, the judge of the Arbitration court «National arbitration»

Добавить комментарий

Войти с помощью: