В статье анализируются организационно-правовые аспекты формирования государственной системы оповещения как важнейшего элемента национальной безопасности РФ и международного сообщества. Авторы с учетом действующего законодательства и международных норм анализируют правоприменительную практику на основе современных требований по вопросам формирования единой системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Предложены отдельные позиции по внесению в законодательные нормы и по совершенствованию законодательства в сфере оповещения как элемента национальной безопасности государства.
Ключевые слова: национальная безопасность, правовые аспекты, государственная система оповещения, чрезвычайная ситуация, страны-участницы СНГ, предупреждение населения в чрезвычайных ситуациях.
On the issue of forming a unified state system for the prevention and liquidation of emergency situations (organizational and legal aspects)
Abstract. The scientific article analyzes the organizational and legal aspects of the formation of the state notification system as an element of the national security of the Russian Federation and the international community. The authors, taking into account current legislation and international documents, analyze law enforcement practice based on modern requirements for the formation of a unified system for the prevention and elimination of emergency situations. The positions on introducing legislative norms and improving legislation in the field of notification as an element of national security are proposed.
Keywords: national security, legal aspects, state warning system, emergency situation, CIS member countries, warning the population in emergency situations.
УДК 342.5
Проблема мирового сообщества по предупреждению и ликвидации чрезвычайных экологических, техногенных катастроф занимает особое место. По данным Всемирной Метеорологической Организации – общее количество экологических, техногенных катастроф за последнее десятилетие возросло в несколько раз. Ежегодный ущерб составляет от 50 до 100 млрд. долларов, а жертвами опасных природных явлений от катастроф погибает до 90% населения. Если рассматривать ситуацию, которая складывается в государствах – участниках стран СНГ, то своевременное предупреждение и обеспечение безопасности граждан и территорий связано с критическим состоянием и размещением опасных производственных мощностей и низким уровнем средств для оперативной ликвидации последствий.
В научных исследованиях проблем национальной безопасности особое место среди специфики и направлений занимают вопросы правового закрепления и организации своевременного предупреждения населения о чрезвычайных ситуациях, а также социально — и экономические последствия, и механизм их ликвидации (устранения). Особенно, это важно в условиях проведения специальной военной операции. Надо отметить, что правовые основы формирования конституционной гарантии безопасного проживания и деятельности населения в нашей стране, являются одной из основных важнейших функций государства.
За последние десятилетие на территории Российской Федерации от природных катаклизмов был нанесен ущерб на сумму более 124.3 млрд. руб. [1]. Как отмечают мониторинговые источники Министерства по чрезвычайным ситуациям РФ более 32,2 процента чрезвычайных происшествий связано с человеческим фактором. В тоже время природные чрезвычайные происшествия наносят больше всего материальный ущерб. Нельзя забывать, что в условиях специальной военной операции, террористических диверсий от украинских боевиков при пособничестве стран НАТО, также наносится огромный разрушительный ущерб, гибнут люди, дети и разрушаются целые населенные пункты, города. Только от разрушения украинскими войсками Каховской ГЭС нанесен ущерб, более чем на 41 млрд. руб. Особое место на территории России занимают пожары. Так, по заявлению полномочного представителя президента в Уральском Федеральном округе в 2023 году сгорело 350 домов, эвакуировали 13 поселений, нанесен социальный и экономический ущерб на сумму почти 5 млрд. руб. [2].
Указом Президента РФ от 2 .06.2021 г. № 400 «О стратегии национальной безопасности Российской Федерации», одним из приоритетных направлений Президент выделяет совершенствование информационного пространства, необходимость защиты населения.
На рисунке 1 представлен анализ, количества природных чрезвычайных ситуаций с 2013 по 2022 годы. Исследования показывают, что особое место также занимают чрезвычайные ситуации, связанные с биологической опасностью. Слабым местом в защите населения от чрезвычайных ситуаций является система своевременного оповещения.
Рисунок1 — Анализ природных чрезвычайных ситуаций в Российской Федерации за период с 2013 по 2022 г.г.
В Свердловской области по данным МЧС только за 2023 год произошло 8432 пожара, что по сравнению с предыдущим годом увеличилось на 1.4 % (2022 год — 8362 пожара). Материальный ущерб от пожаров и их последствий составил 201,2 млн. руб. Подразделения МЧС эвакуировали 14010 человек, спасено 1237 чел., материальных ценностей на сумму 47,1 млн. руб. При пожарах погибло 250 человек [3].
Вот почему совершенствование организационно-правового механизма предупреждения населения от чрезвычайных ситуаций занимает особое место в системе национальной безопасности, в целях минимизации экономических и социальных последствий.
Важным моментом, регулирующим вопросы межгосударственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в странах-участниках СНГ, является принятие совместных документов, которые создают правовую основу для взаимодействия по вопросам оповещения и ликвидации последствий от чрезвычайных ситуаций. К ним относятся: «Соглашение о взаимодействии в области предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (1993 г.)», «Соглашение о сотрудничестве в области обеспечения промышленной безопасности на опасных производственных объектах (2001 г.)» и другие. Формирование в 1996 году и создание единых межгосударственных органов на основе подписанных Соглашений по созданию Международной организации в области противодействия чрезвычайным ситуациям, стало основой для взаимодействия и оказания своевременной помощи странам-участникам СНГ.
Анализ национального законодательства информирования населения о чрезвычайных ситуациях, показывает, что в настоящее время в рамках единой системы национальной безопасности приняты: Федеральный закон от 21.12.94 N 68-ФЗв ред. от 14.04.2023 N 131-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и в части исполнения указанного закона – Постановление Правительства РФ от 30.12.2003 N 794 (ред. от 16.02.2023) «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» [2].
Федеральный Закон от 21.12.94 N 68-ФЗ закрепляет три базовые цели в области защиты населения и территорий:
— механизм предупреждения возникновения и развития чрезвычайных ситуаций;
— порядок снижения размеров ущерба и потерь от чрезвычайных ситуаций;
-порядок ликвидация чрезвычайных ситуаций.
Законодатель в отмеченном законе закрепил основные понятия в области защиты населения и территорий (табл. 1).
Таблица 1 — Основные понятия в области защиты населения и территорий
В условиях жесткого противостояния с США и странами Запада, развязывания блоком НАТО военных конфликтов, диверсий на территории Российской Федерации со стороны специальных служб Украины увеличивается риск и причинение ущерба от чрезвычайных ситуаций, причем от различных источников, имеющих техногенный характер. Ликвидация и расходы на их устранение, могут привести к ситуации, когда экономика государства не сможет в существенно короткие сроки восстановить нанесенный ущерб от катастроф. Поэтому, в современных условиях необходимо совершенствовать и переходить к новому уровню системы оповещения, в первую очередь реализации превентивных мер, обеспечивающих жизнедеятельность общества в целом, прав и интересов граждан.
С позиции научных конструкций в общей системе национальной безопасности имеются подсистемы управляющего воздействия, которые могут возвращать систему в устойчивое положение. В исследуемой сфере важное место занимает механизм разработки и принятия управленческих решений, которые прогнозируют и формируют организацию надлежащего оповещения населения при чрезвычайных ситуациях.
С 1 сентября 2023 года вступило в законную силу Постановление Правительства РФ от 17 мая 2023 №769 «О порядке создания, реконструкции и поддержания в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения» [4]. Указанное Постановление выделяет основные уровни и объекты формирования систем оповещения населения, правила формирования документации и механизм проверок. Данный подзаконный акт создает ряд противоречивых проблем, связанных с правоприменительной практикой. В своевременных условиях противостояния терроризму и проведения специальной военной операции государственные органы, должностные лица и население страны нуждаются в принятии нового закона о единой системе оповещения с использованием всех возможных средств оповещения. Принятие и реализация подзаконного акта №769 Правительством РФ, к сожалению, вновь создает многоуровневую и неконкретную, на наш взгляд, систему оповещения (безадресную). Кроме этого, как и Федеральный закон №68 и Постановление Правительства не закрепляет права и обязанности, вопросы финансирования, кто конкретно должен проводить реконструкцию и поддерживать в состоянии постоянной готовности системы оповещения. Вновь законодатель отдает данные полномочия на усмотрение Глав субъектов и муниципальных образований, и неконкретным юридическим лицам. Следует отметить, что часть телевизионных каналов, каналов радиовещания, сотовой связи и Интернет-ресурсов находятся в частных руках. Вопрос, а будут ли они заинтересованы в реконструкции системы оповещения? На какие средства будут проводить, кто будет осуществлять контроль? Ни закон, ни подзаконные акты пока ответа на эти вопросы не дают.
В системе оповещения и своевременного информирования населения законодатель упор делает на электрические сирены, телевидение, радиосети, сети мобильных устройств и проводных радио и телефонов. Но возникает вопрос, а что делать с потерей электричества, ведь мы должны при получении сигнала «Внимание всем!» включить все имеющиеся технические средства для получения информации [5].
Другой проблемой формирования единой системы оповещения, на наш взгляд, является соотношение формирования охвата населенных пунктов.
По анализу МЧС Свердловской области на города в 2023 году пришлось 69% от общего количества пожаров (5866 пожаров). На сельскую местность 31% от общего количества пожаров в Свердловской области и нанесен материальный ущерб на сумму 64.1 млн. руб. Погибло при пожарах в жилом секторе 89% (214 чел.) [3]. Необходимость решения данной проблемы имеется и в других регионах РФ.
В целом законодатель делает акцент на формирование системы оповещения крупных населенных пунктов, районных муниципальных образований. Однако, организовать и своевременно оповещать население в малонаселенных поселениях непросто, так как в сельской местности современные системы оповещения создать сложно, не везде есть телевещание, радио, сотовая связь и интернет. В тоже время, именно в техногенном отношении от чрезвычайных ситуаций, как показывает мониторинг, страдают небольшие поселения. На наш взгляд, необходимо использовать опыт Великой отечественной войны (1941- 1945 гг.) – создавать механические (передвижные, стационарные) средства оповещения, назначать ответственных лиц для голосового сообщения, с многократным постоянным информированием. К сожалению, законодатели не акцентируют внимание на этих моментах.
Формируя законодательство по вопросам оповещения населения о чрезвычайной ситуации, законодатель предоставил большие полномочия субъектам Федерации на реализацию своего законодательства в рамках прав и компетенций. В том числе и муниципальные образования также разрабатывают свою систему муниципальных актов по вопросам своевременного оповещения населения при чрезвычайных ситуациях. В данном случае в вопросах законодательного урегулирования и реализации норм права в своевременном оповещении населения в сфере защиты граждан и территорий от чрезвычайных ситуаций необходимо провести упорядочивание, систематизацию законодательства. В процессе систематизации, на наш взгляд, особое внимание следует уделить законодательству на региональном и муниципальном уровне, с учетом конкретных мероприятий реорганизации и формирования системы оповещения, с конкретным выделением финансовых и материальных ресурсов. Особое внимание необходимо обратить на механизм согласования и взаимодействия государственных и частных юридических лиц по вопросам оповещения и ликвидации чрезвычайных последствий.
Для решения указанных проблем, предлагаются следующие основные направления и виды систематизации законодательства в сфере национальной безопасности по оповещению населения при чрезвычайных ситуациях:
— проведение комплексной кодификации, разработка и создание единообразной системы нормативно-правовых актов для их практической реализации;
— выявление и устранение устаревших и неэффективных норм права;
— выявление и последующее разрешение юридических коллизий;
— устранение попыток подзаконного нормотворчества с последующим совершенствованием законодательства.
Необходимо особо подчеркнуть, что в современных условиях наблюдается очень низкий уровень подготовленности населения к действиям в чрезвычайных ситуациях. В организационном плане требуется совершенствование и реализация законодательных норм по созданию системы обучения лиц дошкольного и школьного образования, в учебных заведениях среднего и высшего образования по вопросам распознания сигналов оповещения и порядка действий. На данный момент, мы утратили должное всеобщее обучение по организации и проведению практических (тренировочных) занятий при чрезвычайных ситуациях. Действующие локальные системы оповещения часто не в состоянии решать своевременно и качественно задачи, если, к примеру, чрезвычайная ситуация заражения или техногенная ситуация выходят за пределы муниципальных образований и территорий. Поэтому необходимо информационное взаимодействие в рамках организационного и технического закрепления в локальных актах в целях единообразия территориальных систем оповещения.
Для наиболее опасных объектов, размещенных недалеко от крупных населенных пунктов, предлагается объединить систему оповещения с муниципальными образованиями и поселениями в целях снижения финансовой нагрузки.
Наиболее сложными в организационном плане являются аварии на химических объектах, так как при аварии проводится не только оповещение, эвакуация населения, но и оперативно осуществляются мероприятия по ликвидации последствий химического, бактериологического и ядерного заражения. Например, при скорости ветра 1м /сек., скорость движения облака за час будет составлять 5-7 км. В распоряжении по оповещению населения будет время до 5 мин. Понятно, что необходимо назначать объединенные дежурные диспетчерские службы, которые должны нести круглосуточное дежурство.
Напомним, что в 1957 году на предприятии «Маяк», после радиационной катастрофы, приведший к взрыву радиоактивных отходов, более 270 тыс. жителей Свердловской, Челябинской и Тюменской областей не были своевременно оповещены, что привело к тяжелым последствиям.
Анализ и исследование организационно правового аспекта в области своевременного оповещения и предупреждения в условиях чрезвычайных ситуаций показывает, что в целом государственная политика в системе национальной безопасности закрепляет основные направления защиты населения и позволяет сделать определенные выводы.
1. Действующая система законодательства, в том числе и ведомственные локальные акты, закрепляют основные организационные и правовые аспекты в сфере предупреждения катастроф, оповещения населения по чрезвычайным ситуациям.
2. Позиции и научные исследования многих ученых по разработке новой системы законодательства, исходя из реальных событий, носят вполне обоснованный подход. Главное – необходимо модернизировать устаревшую систему оповещения, которая работает круглосуточно более 30 лет, а технические средства выработали свой эксплуатационный ресурс. Например, аппаратура 5Ф88, АДУ-ЦВ в ходе эксплуатации уже неоднократно включалась несанкционированно.
3. При введении режима о чрезвычайной ситуации руководители субъектов, муниципальных образований, руководствуются Федеральным Конституционным законом РФ «О чрезвычайном положении», ФЗ РФ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», «Об аварийно-спасательной службе и статусе спасателей», рядом Указов Президента РФ, Постановлений Правительства РФ «О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций». Необходимо отметить, что данные правовые акты закрепляют отдельные административные меры для ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, но определяют порядок объявления, какого-либо особого режима. Поэтому, необходимо разработать и принять ФЗ РФ «О режиме чрезвычайной ситуации», [6, С.37], который закрепит основания комплексно применять и вводить режим чрезвычайной ситуации, а не распылять решения руководителей на отдельные административные мероприятия.
4. В качестве основных положений проекта Закона «О режиме чрезвычайной ситуации» должны стать правовые механизмы принятия управленческого решения, увеличение оперативности действий должностных лиц и специальных органов в той или иной чрезвычайной ситуации. Особо надо отметить необходимость единообразного подхода к правам и обязанностям должностных лиц, диспетчерских служб, к выработке правового механизма привлечения к ответственности должностных лиц и руководителей, а также юридических лиц.
5. В условиях санкций находить с международным сообществом единые подходы взаимодействия и по вопросам оповещения и ликвидации чрезвычайных последствий, в первую очередь углублять сотрудничество с государствами участниками СНГ по направлениям безопасности морских и воздушных сообщений, своевременного обмена информацией по мониторингу окружающей среды и климатических условий нашей планеты.
В заключение хотелось бы подчеркнуть, что формирование единой государственной централизованной системы органов оповещения в современных условиях, это задача в первую очередь, органов Федерального уровня исполнительной власти, которые должны организовывать и упорядочивать ее на уровнях региональных и муниципальных органов.
Используемые источники:
1. Об отчете рабочей группы по проведению углубленного анализа действий органов управления, сил и средств единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, эффективности применяемых технологий для борьбы с пожарами в условиях аномально высоких температур и подготовке предложений по совершенствованию этой работы. Интернетресурс:https://journal.tinkoff.ru/cataclysmsstat/?ysclid=lrhrcj3c c126522037 (дата обращения 17.01.2024 г.)
2. Федеральный закон от 21.12.94 N 68-ФЗв ред. от 14.04.2023 N 131-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и в части исполнения указанного закона —Постановление Правительства РФ от 30.12.2003 N 794 (ред. от 16.02.2023) «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций», https://polit74.ru/incident/ushcherb_ot_lesnykh_pozharov_v_urfo_v_2023_godu_sostavil_pochti_5_(дата обращения 17.01.2024 г.).
3. Анализ обстановки с пожарами и их последствиями в Свердловской области. https://66.mchs.gov.ru/?ysclid=lrrh1pbcc7171579366 (дата обращения: 23.01.2024).
4. Постановление Правительства РФ от 17 мая 2023 №769 «О порядке создания, реконструкции и поддержания в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения». СПС КонсультантПлюс.
5. Методические рекомендации по созданию комплексной системы экстренного оповещения населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций. – М., 2013. https://mchs.gov.ru/?ysclid=lrrhq6p350987298957(дата обращения 22.01.2024).
6. Ким Е.В. Правовое регулирование в области защиты граждан от чрезвычайных ситуаций: проблемы и пути совершенствования // Государственная власть и местное самоуправление. – 2011 – № 10 – С. 37-39.
Информация об авторах:
Сёмин Александр Николаевич, академик РАН, доктор экономических наук, профессор кафедры внешнеэкономической деятельности и мировой экономики Уральского государственного экономического университета.
Мальцев Николай Васильевич, заведующий кафедрой антикризисного управления и оценочной деятельности Уральского государственного горного университета, доктор экономических наук, доцент.
Рассохин Анатолий Васильевич, кандидат юридических наук, профессор Академии военных наук РФ, доцент кафедры социально гуманитарных дисциплин Уральского государственного юридического университета им. В.Ф. Яковлева.
Рассохин Максим Анатольевич, полковник внутренней службы, начальник факультета профессиональной подготовки Уральского института Государственной противопожарной службы МЧС России.
Information about the authors:
Semin Alexander Nikolaevich, Academician of the Russian Academy of Sciences, Doctor of Economic Sciences, Professor of the Department of Foreign Economic Activity and World Economy of the Ural State Economic University.
Maltsev Nikolay Vasilievich, head of the department of crisis management and assessment activities of the Ural State Mining University, Doctor of Economics, Associate Professor.
Rassokhin Anatoly Vasilievich, candidate of legal sciences, professor of the Academy of Military Sciences of the Russian Federation, associate professor of the department of social and humanitarian disciplines of the Ural State Law University named after. V.F. Yakovleva.
Rassokhin Maxim Anatolyevich, colonel of the internal service, head of the professional training faculty of the Ural Institute of the State Fire Service of the Ministry of Emergency Situations of Russia.
