В данной статье проведен анализ понятий субсидии, закрепленных в правовых актах двух крупных интеграционных объединений – Европейском союзе (ЕС) и Евразийском экономическом союзе (ЕАЭС). Данное исследование имеет важное значение, поскольку хотя ЕАЭС , в отличие от ЕС, не является членом Всемирной торговой организации (ВТО), его отдельные государства-члены (Армения, Казахстан, Кыргызстан, Россия) состоят в этом «торговом клубе». Кроме того, рассмотрена позиция союзных судебных в части применения норм ВТО.
Ключевые слова: ЕС, ЕАЭС, Суд ЕС, Суд ЕАЭС, субсидии, государственная поддержка.
On the issue of regulating subsidies within the EU and the EAEU and the application of WTO rules in legal proceedings within the Unions
This article analyzes the concepts of subsidies as enshrined in the legal acts of two major integration unions ‒ the European Union (EU) and the Eurasian Economic Union (EAEU). This research is vital because, while the EAEU, unlike the EU, is not a member of the World Trade Organization (WTO), individual member states (Armenia, Kazakhstan, Kyrgyzstan, and Russia) are members of this global trading club. Furthermore, the position of union courts regarding the application of WTO rules is examined.
Key words: EU, EAEU, Court of Justice of the EU, Court of the EAEU, subsidies, state support, state aid.
Одной из важных особенностей регулирования субсидирования в ЕС и ЕАЭС является бинарный подход, в рамках которого установлены как нормы, регулирующие вопросы внешней торговли по отношению к интеграционному объединению, так и внутренней торговли на интеграционном пространстве. Более того само понятие субсидии в контексте этого подхода имеет разные определения.
Правила ЕС в области внешней торговли, касающиеся вопросов субсидий третьих стран, установлены в Регламенте Европейского парламента и Совета от 8 июня 2016 г. № 2016/1037 «О защите от субсидируемого импорта из стран, не являющихся членами ЕС»[1]. В соответствии с данным регламентом (статья 3) под субсидией понимается финансовое содействие со стороны правительства страны экспорта, создающее преимущество. Понятие финансовое содействие раскрывается как действия правительства по прямому переводу средств (например, гранты, кредиты и др.), потенциальному переводу средств или обязательства (страхование кредитов), а также, когда правительство отказывается от взимания причитающихся ему доходов (налоговые льготы или вычеты), предоставляет товары или услуги помимо общей инфраструктуры или приобретает товары, осуществляет платежи в механизм финансирования, а также поручает частному органу выполнить одну из указанных функций правительства. К нему же относится также любая поддержка доходов и цен в понимании статьи XVI Генерального соглашения по тарифам и торговле 1994 г. При этом, под правительством считается как непосредственно само правительство, а также любой публичный орган, действующий на территории страны экспорта.
Следует отметить, что данное определение не конкретизирует, кто является получателем субсидии. Однако, статья 4 рассматриваемого регламента устанавливает, что субсидия является специфической, если ее предоставление ограничено определенными предприятиями или отраслями, или группами предприятий или отраслей, или предприятиями, находящимися в пределах определенного географического региона. То есть, фактически получателями субсидии могут считаться определенные предприятия или отрасли или их группы.
Правила регулирования предоставления внутренних субсидий в рамках единого рынка ЕС установлены в Договоре об учреждении Европейского экономического сообщества от 1957 года (Римский договор)[2]. Однако, в Договоре применяется иное понятие ‒ «государственная помощь» (англ.: state aid), которое хоть и отличается от понятия «субсидия», но имеет ряд важных схожих характеристик.
В соответствии с действующей редакцией Римского договора (переименован в 2007 г. в Договор о функционировании ЕС[3]) устанавливается, что к «государственной помощи» относится любая помощь государства-члена ЕС, предоставленная за счет бюджетных ресурсов в любой форме и которая искажает или является угрозой искажения конкуренции на рынке Союза за счет создания преимуществ отдельным предприятиям или производству определенных товаров. Следовательно понятие «государственная помощь» содержит все основные характеристики субсидии, а именно, что помощь осуществляется за счет бюджетных ресурсов, то есть является финансовой, она предоставляется в любой форме, которая создает преимущества отдельным предприятия или производителям. Кроме того, в отличие от рассмотренного понятия «субсидия» данный термин четко определяет получателей поддержки.
Правоприменительная практика Суда ЕС существенно дополняет понимание термина «state aid». Так, в деле Угольные шахты в Лимбурге против Высших должностных лиц Европейского сообщества угля и стали[4] Суд ЕС определил, что субсидия, как правило, определяется как оплата наличными или натуральная оплата, осуществляемая в качестве поддержки какого-либо предприятия, отличная от оплаты, осуществляемой покупателем или потребителем за товары или услуги, которые данное предприятие производит. В деле Стейнайк и Вейнлинг против Германии[5] было уточнено, что все ситуации, когда помощь предоставляется государством или публичным органом, или через частное учреждение равнозначны. А в деле Kwekerij Gebroeders van der Kooy BV и другие против Комиссии европейских сообществ[6] Суд дополнительно установил, что не имеет значения, кто конкретно оказывает помощь, но важно само влияние государства на процедуру принятия решения и условия предоставления помощи.
В рамках другого дела Правительство Италии против Комиссии[7], было признано, что государственной помощью может являться только та мера, эффектом действия которой является предоставление преимущества какому-либо конкретному предприятию или товару, даже в случае, если предоставление преимущества не является основной задачей данной меры. Также в деле Бельгия против Комиссии[8] Суд ЕС подчеркнул значимость результатов воздействия меры. То есть, если в результате действия поддержки одно предприятие увеличивает свою долю на внутреннем рынки и тем самым вытесняет предприятия других государств-членов, то такая практика будет иметь искажающий конкуренцию эффект и не соответствовать принципам внутреннего рынка, как и любая другая практика, оказывающая негативное влияние на торговлю между государствами-членами ЕС.
Суд ЕС, кроме того, накопил довольно обширный опыт рассмотрения споров по вопросам применения мер торговой защиты и субсидий при импорте товаров из других стран. За предыдущий 2024 г. было вынесено 25 постановлений и определений по делам, связанным с мерами торговой защиты[9]. Так, например, в одном из недавних дел 2024 г. PT Wilmar Bioenergi Indonesia and Others против Комиссии[10] в отношении поставок в ЕС субсидированного биодизеля из Индонезии, рассматривалась проблематика определения понятия «финансовый вклад», в частности, роли государственного органа (специального Фонда, который финансировался за счет экспортных почин) в предоставлении поддержки и происхождение средств, понятия «выгоды» и калькуляции субсидии.
Следует отметить, что современный этап развития субсидирования характеризуется расширением охвата мер поддержки, в отношении которых органы, проводящие расследования, проводят анализ. Еврокомиссия, в частности, проводит анализ применения «иностранных субсидий» не только на территории своих членов, но и в других странах в случаях, когда их готовая продукция импортируется на рынок Союза. Вместе с тем, как ранее анализировалось[11], правила регулирования предоставления государственной помощи (State aid) не охватывают такие «иностранные субсидии» Поэтому, например, в деле Jushi Egypt for Fiberglass Industry против Комиссии[12], где рассматривался вопрос о субсидируемой продукции из Египта, Суд изучил, можно ли считать субсидии, предоставленные китайскими органами китайским компаниям, действующим в египетской специальной экономической зоне SETC-Zone, относимыми к действиям правительства Египта. В итоге, он пришел к выводу, что субсидии, предоставленные Китаем компаниям в зоне SETC-Zone, могут приписываться Египту, исходя из активного участия египетских властей и общего контроля над этой специальной зоной. Исходя из данного решения, указанные субсидий будут подпадать под охват рассмотренного выше Регламента ЕС о защите от субсидируемого импорта.
Таким образом, Суд ЕС вносит значительный вклад в обеспечение правовой определенности и надлежащего применения мер торговой защиты Европейским союзом. Вместе с тем, учитывая международный аспект применения данных мер и тот факт, что их реализация регулируется международными обязательствами встает вопрос о соотнесении норм ВТО и решений ОРС с действием наднациональных судебных инстанций. В этом контексте заслуживает внимание тот факт, что в отличие от системы ОРС ВТО, где субъектами споров могут быть только члены Организации, в судебной системе ЕС предусмотрена возможность прямого обращения частных лиц в суд, при рассмотрении дел, касающихся вопросов внешнеторгового взаимодействия.
В соответствии с так называемой «доктриной Накодзимы»[13] нормы ВТО (в том числе ГАТТ) не могут применяться напрямую в праве ЕС, за исключением случаев, когда ЕС намеренно имплементировал конкретные положения соглашений ВТО во внутреннее право или сослался на них прямо в соответствующим правовом акте. Данная позиция была подтверждена в решениях по делам Германия против Совета[14] и Португалия против Совета[15]. В рамках первого разбирательства Суд ЕС заключил, что ГАТТ не обладает прямым действием во внутренней правовой системе ЕС (т.е. частные лица или государства-члены не могут ссылаться на нормы ГАТТ в судебных разбирательствах для обжалования актов ЕС). А во втором деле Суд указал, что нормы ВТО не имеют прямого действия во внутреннем правопорядке ЕС, если только, если они не были имплементированы в право ЕС или не обладают достаточной ясностью и безусловностью, а также ЕС не выразил намерения придать им прямую силу. Кроме того, Суд подчеркнул, что механизмы урегулирования споров в ВТО (в частности, ОРС) основаны на дипломатических переговорах, а не на индивидуальном праве лиц или государств требовать соблюдения норм ВТО в судах ЕС.
Что касается особых режимов имплементации решений ОРС ВТО, то, например, в части мер торговой защиты, в ЕС принят Регламент 2015/476 от 11 марта 2015 г. «О мерах, принимаемых Союзом при утверждении доклада ОРС ВТО по вопросам антидемпинговых и компенсационных мер», который устанавливает правовую основу для действий ЕС в связи с решением ОРС ВТО по делам, связанным с антидемпинговыми и компенсационными мерами[16].
Таким образом, нормы ВТО в ЕС прямо не могут применяться за исключением некоторых особых случаев, а следовательно, частные лица при обращении в судебные органы должны ссылаться на действующее законодательство. При этом, правовая защита, например, есовских производителей в рамках ВТО возможна, но только в случае, если Комиссия ЕС или одно из государств-членов ЕС обратится в ОРС ВТО.
Законодательство ЕАЭС в части вопросов субсидирования во многом схоже с законодательством ЕС. В Договоре о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года понятие субсидии содержится в двух различных протоколах.
В Протоколе о применении специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах по отношению к третьим странам[17], который регулирует вопросы, связанные с субсидиями, выдаваемыми правительствами третьих стран, установлено, что под субсидией понимается финансовое содействие, осуществляемое субсидирующим органом в пределах территории экспортирующей третьей страны и дающее получателю субсидии дополнительные преимущества. Субсидии могут предоставляться в форме прямого перевода денежных средств или обязательств по переводу таких средств; списания средств либо полного или частичного отказа от взимания средств; льготного или безвозмездного предоставления товаров либо услуг, а также в том случае, если существует любая форма поддержки доходов или цен. При этом, по субсидирующим органом в соответствии с пунктом 1 того же протокола понимается государственный орган либо орган местного самоуправления экспортирующей третьей страны или лицо, действующее по их поручению или уполномоченное в соответствии с правовым актом или исходя из фактических обстоятельств.
В Протоколе о единых правилах предоставления промышленных субсидий[18], который регулирует вопросы, связанные с субсидиями, выдаваемыми государствами-членами Союза своим предприятиям, используется термин «промышленная субсидия», под которой понимается финансовое содействие, которое оказывается субсидирующим органом государства-члена (или уполномоченной государством-членом структурой), в результате которого создаются (обеспечиваются) преимущества. Финансовое содействие осуществляется через прямой перевод денежных средств; полный или частичный отказ от взимания платежей, которые должны были бы поступать в доход государства-члена; предоставление товаров или услуг, либо приобретение промышленных товаров, а также если присутствует любая другая форма поддержки доходов или цен, которая действует (прямо или косвенно) на сокращение ввоза промышленного товара с территории любого государства-члена или на увеличение вывоза промышленного товара на территорию любого государства-члена. Субсидирующим органом в соответствии с пунктом 2 того же Протокола признается один или несколько государственных органов либо органов местного самоуправления государств-членов, которые принимают решения в области предоставления субсидий.
На Рисунке 1 схематично представлена система регулирования субсидии в рамках рассматриваемых интеграционных объединений.
Рисунок 1. Система регулирования субсидий в ЕС и ЕАЭС.
Источник: составлено автором.
Важно отметить, что судебные решения о толковании понятия субсидии в рамках ЕАЭС, на данный момент отсутствуют. Вместе с тем, в контексте рассматриваемых в статье вопросов заслуживает внимания тот факт, что право ВТО инкорпорировано в правовое поле ЕАЭС через положения Договора о функционировании Таможенного союза в рамках многосторонней торговой системы от 19 мая 2011 г., в котором установлено, что положения Соглашения ВТО, как они определены в Протоколе о присоединении государства-члена к ВТО, включающем обязательства, взятые в качестве условия его присоединения к ВТО и относящиеся к правоотношениям, полномочия по регулированию которых в рамках ЕАЭС делегированы государствами-членами, и правоотношениям, урегулированным международными соглашениями, составляющими договорно-правовую базу ЕАЭС, становятся частью его правовой системы. То есть право ВТО может применяться прямо.
Однако, на практике Суд ЕАЭС не применяет нормы ВТО напрямую, но может учитывать их как вспомогательный источник при толковании норм права ЕАЭС, если это оправдано контекстом и соответствует духу интеграционного законодательства. Так, например, в решение по делу Украина против Евразийской экономической комиссии[19] Суд постановил, что международные договоры, заключенные в рамках ВТО и ЕАЭС, являются частями правовой системы союза, не находясь при этом в иерархической подчиненности друг другу. Также коллегия Суда пришла к выводу о том, что международные договоры, заключенные в рамках ЕАЭС, являются специальными по отношению к договорам, заключенным в рамках ВТО.
Таким образом, судебные органы региональных интеграционных объединений неизбежно сталкиваются с необходимостью учитывать нормы ВТО, особенно в тех случаях, когда рассматриваемые споры касаются торговых мер. При этом, суд ЕС последовательно придерживается позиции, согласно которой нормы ВТО не имеют прямого действия в правопорядке Европейского союза. Суд ЕАЭС придерживается похожей логики. В отдельных решениях Суд ЕАЭС допускает возможность учета норм ВТО при толковании права Союза, если это необходимо для правильного понимания и применения положений Договора о ЕАЭС или актов органов Союза. Однако в отличие от Суда ЕС, практика Суда ЕАЭС по вопросам права ВТО пока остается ограниченной по объему и глубине анализа.
На основании рассмотренных понятий и их толкований в судебных органах интеграционных объединений, можно составить следующую таблицу, аккумулирующую данные и особенности рассмотренных понятий.
Таблица 1. Соотнесение определений мер государственной поддержки, используемых в ЕС и ЕАЭС.
Источник: составлено автором.
Таким образом, анализ показал, что в интеграционных объединениях ЕС и ЕАЭС существуют различия в подходах к регулированию режима субсидирования.
Термины ЕС и ЕАЭС, используемые для регулирования вопросов субсидирования во внешней торговле, во многом совпадают.
Данное совпадение обуславливается фактом имплементации норм ВТО в правовое пространство: (а) как государств-членов ЕС и самого Союза, поскольку они являются членами ВТО, и (б) ЕАЭС, хотя и не все его государства-члены являются членами ВТО, тем не менее право ЕАЭС во многом построено на базе норм и правил этой международной организации, и отдельных государств-членов ЕАЭС.
В тоже время, определения, применяемые в рассматриваемых интеграционных объединениях для целей регулирования внутреннего рынка, имеют существенные различия.
В ЕС все субсидии государств-членов оцениваются на основе теста на нарушение конкурентных условий на общем рынке. И, если, рассматриваемая мера нарушает конкуренцию, то есть через нее предоставляется несправедливое преимущество отдельным компаниям, она признается нарушающей принципы функционирования внутреннего рынка ЕС.
В ЕАЭС наблюдается иной подход. Меры, оцениваются на нарушение положений Протокола о единых правилах предоставления промышленных субсидий и наличие ущерба конкретной отрасли национальной экономики государства-члена. И, если выявлено несоответствие и доказан ущерб, то в соответствии со статьей 87 данного протокола субсидирующему государству-члену может быть предложено применить компенсирующую меру, в соответствии с которой сумма субсидии изымается у ее получателя.
Судебная практика интеграционных объединений в рассматриваемой сфере также значительно различается, поскольку Суд ЕАЭС еще не накопил опыт по рассмотрению дел, связанных с субсидиями. Суд ЕС, напротив, имеет обширную практику рассмотрения таких дел.
Вместе с тем, принципиальный вопрос о соотнесении норм ВТО и наднациональных норм уже был рассмотрен судами интеграционных объединений, и выработана практика, согласно которой нормы ВТО не применяются напрямую, а только в особых случаях, когда это необходимо для правильного применения соответствующих положений. По сути, это означает, что право ВТО может быть учтено лишь постольку, поскольку оно имеет значение для толкования и применения наднационального законодательства, то есть суды исходят из приоритета внутреннего права и лишь в исключительных ситуациях допускают ссылку на нормы ВТО.
Список литературы:
1. Глазатов М.В., Каримов Д.Б., Репникова В.М. Регулирование иностранных субсидий в Европейском союзе: новая волна протекционизма или нет? // Экономика, предпринимательство и право. – 2022. – Том 12. – № 3. – С. 1173–1184. doi: 10.18334/epp.12.3.114318;
2. Шмелев М.С. ««Приведение в соответствие» — механизмы имплементации решений ОРС ВТО в праве ЕАЭС и национальных правовых системах членов ВТО». // Международное правосудие и укрепление интеграционных процессов: Междунар. конф. (18–19 окт. 2018 г., г. Минск): сб. материалов / отв. ред. А. С. Бугаева, К. В. Энтин. — Минск: Четыре четверти, 2019. — 382 с;
3. Договор о Евразийском экономическом союзе (Астана, 29 мая 2014 г.) // Ратифицирован Федеральным законом от 3 октября 2014 г. № 279-ФЗ «О ратификации Договора о Евразийском экономическом союзе» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2014. — № 40. — Ст. 5310;
4. Treaty establishing the European Economic Community. – Signed in Rome (Italy) on 25 March 1957 // Official Journal of the European Communities. – 1957. – Vol. 298;
5. Treaty on the Functioning of the European Union (Rome, 25 March 1957) (as amended by the Treaty of Lisbon, 2007): Consolidated version // Official Journal of the European Union. – 2016. – C 202. – P. 1–388.
[1] Official Journal of the European Union, L 176, 30 June 2016, p. 55–91.
[2] Treaty establishing the European Economic Community. – Signed in Rome (Italy) on 25 March 1957 // Official Journal of the European Communities. – 1957. – Vol. 298.
[3] Treaty on the Functioning of the European Union (Rome, 25 March 1957) (as amended by the Treaty of Lisbon, 2007): Consolidated version // Official Journal of the European Union. – 2016. – C 202. – P. 1–388.
[4] Court of Justice of the European Coal and Steel Community. Judgment of 23 February 1961 – De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg v High Authority of the European Coal and Steel Community (Case 30/59, ECLI:EU:C:1961:2) // European Court Reports (English Special Edition). – 1961. – P. 1. – [Electronic resource]. – URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX:61959CJ0030 (date of application: 01.09.2025).
[5] Court of Justice of the European Communities. Judgment of 22 March 1977: Steinike & Weinlig v. Federal Republic of Germany (Case 78/76, ECLI:EU:C:1977:52) // European Court Reports. – 1977. – P. 595. – [Electronic resource]. – URL: https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/155803e0-c7a2-4d49-ad76-2ed6b4323942 (date of application: 01.09.2025).
[6] Judgment of the Court of 2 February 1988. — KwekerijGebroeders van der Kooy BV and others v Commission of the European Communities. ‒ State aids — Natural gas — Preferential tariff for horticultural producers in the Netherlands. — Joined cases 67, 68 and 70/85.
[7] Court of Justice of the European Communities. Judgment of 2 July 1974 – Italian Republic v Commission of the European Communities (Family allowances in the textile industry) (Case 173/73, ECLI:EU:C:1974:71) // European Court Reports. – 1974. – P. 709. – [Electronic resource]. – URL: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-173/73 (date of application: 01.09.2025).
[8] Court of Justice of the European Communities. Judgment of 2 July 1974 – Italian Republic v Commission of the European Communities (Family allowances in the textile industry) (Case 173/73, ECLI:EU:C:1974:71) // European Court Reports. – 1974. – P. 709. – [Electronic resource]. – URL: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-173/73 (date of application: 01.09.2025).
[9] Commission of the European Communities. Report from the Commission to the European Parliament and the Council. 43rd Annual Report from the Commission to the European Parliament and the Council on the EU’s Anti‑Dumping, Anti‑Subsidy and Safeguard activities and the Use of Trade Defence Instruments by Third Countries targeting the EU in 2024 / Commission of the European Communities. — COM(2025) 428. — 28 July 2025.
[10] General Court of the European Union. Judgment of 14 December 2022 – PT Wilmar Bioenergi Indonesia and Others v European Commission (Case T-111/20, ECLI:EU:T:2022:809) // European Court Reports. – 2022. – [Electronic resource]. – URL: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=268687&doclang=en (date of application: 01.09.2025).
[11] Глазатов М.В., Каримов Д.Б., Репникова В.М. Регулирование иностранных субсидий в Европейском союзе: новая волна протекционизма или нет? // Экономика, предпринимательство и право. – 2022. – Том 12. – № 3. – С. 1173–1184. doi: 10.18334/epp.12.3.114318.
[12] General Court of the European Union. Judgment of 1 March 2023 – Jushi Egypt for Fiberglass Industry v European Commission (Case T-540/20, ECLI:EU:T:2023:91) // European Court Reports. – 2023. – [Electronic resource]. – URL: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=272603&doclang=en (date of application: 01.09.2025).
[13] Юридическая позиция Европейского союза, касающаяся взаимосвязи между нормами ВТО и правом ЕС, выработанная Судом ЕС по делу Nakajima против Совета (Дело №C-69/89 от 1991 г.).
[14] Суд Европейских сообществ. Дело C-280/93. Germany v Council. Постановление от 5 октября 1994 г. // EUR-Lex. URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:61993CJ0280 (date of application: 01.09.2025).
[15] Суд Европейских сообществ. Дело C-149/96. Portuguese Republic v Council. Постановление от 23 ноября 1999 г. // EUR-Lex. URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:61996CJ0149 (date of application: 01.09.2025).
[16] Шмелев М.С. ««Приведение в соответствие» — механизмы имплементации решений ОРС ВТО в праве ЕАЭС и национальных правовых системах членов ВТО». // Международное правосудие и укрепление интеграционных процессов: Междунар. конф. (18–19 окт. 2018 г., г. Минск): сб. материалов / отв. ред. А. С. Бугаева, К. В. Энтин. — Минск: Четыре четверти, 2019. — 382 с
[17] Протокол о применении специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер по отношению к третьим странам (Приложение № 8 к Договору о Евразийском экономическом союзе).
[18] Протокол о единым правилах предоставления промышленных субсидий (Приложение № 28 к Договору о Евразийском экономическом союзе).
[19] Решение Суда Евразийского экономического сообщества от 24 июня 2013 г. «О признании Решения Комиссии Таможенного союза от 9 декабря 2011 г. № 904 “О мерах по защите экономических интересов производителей стальных кованых валков для прокатных станов в Таможенном союзе” соответствующим международным договорам».
Информация об авторе:
Глазатов Михаил Владимирович, Магистр юриспруденции (Институт европейского права) МГИМО МИД РФ, orcid.org/0009-0001-0476-2235
Information about the author:
Mikhail Vladimirovich Glazatov, Master of Laws (Institute of European Law), MGIMO University, Ministry of Foreign Affairs of the Russian Federation, orcid.org/0009-0001-0476-2235
Источник фото: legalacademy.ru
