В настоящей статье проводится анализ итогов Конференции ООН по биологическому разнообразию и принятой на ней Куньминско-Монреальской Глобальной рамочной программе по сохранению биоразнообразия, ее целей и задач.
Ключевые слова: биоразнообразие, генетические ресурсы, устойчивое использование, Конвенция о биологическом разнообразии, Айтинские целевые показатели, Конференция Сторон, Цели устойчивого развития
The Kunming-Montreal Global biodiversity framework: international legal research
Abstract:
This article analyzes the results of the UN Biodiversity Conference and the Global biodiversity framework for the conservation of biological diversity adopted at it, its goals and objectives.
Key words: biological diversity, genetic resources, sustainable use, the Convention on biological diversity, Aichi biodiversity targets, Conference of the Parties, Sustainable Development Goals.
Тройной планетарный кризис, с которым сталкивается человечество – это изменение климата, загрязнение окружающей среды и утрата биоразнообразия. Каждая из этих проблем имеет свои причины и следствия, и каждая должна быть решена, если мы хотим иметь жизнеспособное будущее на нашей планете. Как отметил Генеральный секретарь ООН: «Этот тройной кризис угрожает благополучию и выживанию миллионов людей во всем мире»[1].
Одним из вызовов современности является неуклонное сокращение биологического разнообразия на планете. За последние 500 миллионов лет Земля претерпела пять массовых вымираний биологических видов. Сейчас происходит Шестое вымирание, и на этот раз оно вызвано исключительно деятельностью человека[2]. Приведем лишь некоторые статистические данные. С 1990 по 2020 гг. площадь лесов во всем мире сократилась на 178 млн га, что примерно соответствует площади Ливии[3]. В Северной Америке за последние 50 лет погибло 3 млрд птиц. В Европе и Средней Азии под угрозой исчезновения находятся 1677 видов из 15 060, в России среди них: антилопа сайгак, кречет, переднеазиатский леопард[4]. В Латинской Америке 90 видов земноводных из 500 исчезли из-за хитридиевого грибка. В Африке численность горилл Грауэра уменьшилась на 87%. В 2019 и 2020 гг. пожар уничтожил 3 млрд видов животных Австралии[5].
Природные ресурсы лежат в основе мировой экономики, поддерживая почти 50% мирового ВВП, но сегодня они сокращаются самыми быстрыми темпами в истории человечества. За последние десятилетия Земля переживает рекордные температуры, природные катастрофы становятся все более частыми и интенсивными с ошеломляющими последствиями для человеческих жизней и высокими экономическими издержками. Человек сам является частью природы, в зале биоразнообразия Американского музея естественной истории висит табличка с цитатой эколога Пола Эрлиха: «Подталкивая другие виды к вымиранию, человечество рубит сук, на котором сидит».
Безусловно, необходимо предпринимать активные действия по сохранению видов. Основные усилия человечества сосредоточены сегодня в рамках Конвенции о биологическом разнообразии 1992 г. (КБР), протоколам к ней и принимаемым в рамках нее долгосрочным программам. Первая такая программа под названием «Стратегический план в области сохранения и устойчивого использования биоразнообразия на 2011-2020 годы»[6] была принята решением X/2 на десятой Конференции Сторон (КС) КБР, проводившейся 18–29 октября 2010 г. в Нагое (префектура Айти, Япония). В рамках Стратегического плана было принято 20 амбициозных, но достижимых целевых показателей, известных как цели по сохранению и устойчивому использованию биоразнообразия, принятые в Айти (цели Айти). Государства взяли на себя обязательство установить национальные целевые показатели в поддержку целей Айти. Разработка национальных целевых задач и их включение в обновленные национальные стратегии и планы действий по сохранению биоразнообразия являются ключевым элементом выполнения обязательств, установленных в Стратегическом плане. В национальных стратегиях и планах действий по сохранению биоразнообразия были отражены способы, которыми страна намеревается осуществлять цели и конкретные меры, которые она намеревается принимать.
По итогам окончания указанного Стратегического плана был проведен анализ национальных стратегий и планов действий по сохранению биоразнообразия и национальных докладов, а также обзор прогресса в осуществлении Конвенции и Стратегического плана в области сохранения и устойчивого использования биоразнообразия на 2011-2020 гг.[7] Выводы, зафиксированные в решении 15/3 на КС КБР в 2022 г., были очень неутешительны: «несмотря на определенный прогресс, ни одна из Айтинских целей в области биоразнообразия не была полностью выполнена, что подрывает реализацию Концепции в области биоразнообразия на период до 2050 года и других международных целей и задач»[8].
К следующей стратегии КБР подготовка началась в 2018 г. — еще до истечения срока Айтинских целей. Четыре года шел сложный процесс выработки нового долгосрочного плана, что весьма осложнялось «ковидными» ограничениями по всему миру, позициями государств и выводами по предыдущей долгосрочной Стратегии.
Формирование новой стратегии по биоразнообразию началось в ноябре 2018 года в Шарм-эш-Шейхе на 14-й КС. Если КБР регулирует отношения, где природа существует ради природы[9], то участники конференции в Египте стали внедрять в сферу сохранения биологического разнообразия понятия человека, его деятельности и его прав. Иными словами – правозащитный подход. В КС принимали участие представители коренных народов мира[10]. Такое участие обусловлено тем, что на территориях мест жительств общин и коренных народов биоразнообразие сохраняется в первозданном виде на протяжении долгих лет[11]. В связи с этим на КС обсуждались вопросы о признании прав коренных народов на управление своими территориями для дальнейшего эффективного сохранения[12].
Изображение: Earth Negotiations Bulletin
На основании Решения 14/34, принятого КС КБР 30 ноября 2018 г., была учреждена межсессионная Рабочая группа (РГ) открытого состава по глобальной рамочной программе. Задачей рабочей группы являлось создание проекта «Глобальной рамочной программы в области сохранения биоразнообразия на период после 2020 года» (ГРПБ)[13]. На первом совещании РГ было поручено сопредседателям Фрэнсису Огвалу (Уганда) и Базилю ван Гавру (Канада) продолжить подготовку предварительного проекта ГРПБ для дальнейшего его рассмотрения на предстоящих совещаниях (CBD/WG2020/2/3).
Всего Рабочая группа провела пять совещаний перед КС в Монреале в 2022 г., на которых долгое время не могли согласовать окончательный вариант ГРПБ.
Первое совещание прошло с 27 по 30 августа 2019 г. в Найроби. В докладе РГ содержатся выводы первого совещания, а также «возможные элементы глобальной рамочной программы для дальнейшего обсуждения». В данном докладе отражены направления и сферы, рассматриваемые для создания рамочной программы. Кроме того, в нем определяется структура целей и задач до 2030 г. и до 2050 г. В целом доклад представляет собой перечень возможных вопросов для отражения в программе, целях и задачах[14]. Составляя этот документ, Стороны провели большое количество дискуссий о содержании некоторых пунктов программы, значении терминов. Например, по мнению некоторых Сторон, Концепция на период до 2050 года являлась достаточно четкой и не требовала дополнительного разъяснения. Другие участники сочли, что при необходимости ее детального рассмотрения или дополнительного разъяснения это можно сделать в рамках подготовки элемента ГРПБ, связанного с обоснованием и сферой охвата.
На втором совещании, проходившем 24-29 февраля 2020 г. в Риме, Рабочая группа рассмотрела предварительный проект ГРПБ и поручила подготовить документ, содержащий обновленную информацию с учетом рекомендаций Вспомогательного органа по научным, техническим и технологическим консультациям (ВОНТТК). ВОНТТК поручил включить пункты о конкретных показателях и индикаторах, непосредственно связанных с утратой биоразнообразия (CBD/WG2020/2/4). Каждая цель, содержащаяся в докладе, была дополнена новыми формулировками для устранения многозначности положений[15].
На третьем совещании, проводимом Рабочей группой с 14 по 29 марта 2022 г. в Женеве, был представлен очередной проект ГРПБ, в котором были определены миссия на период до 2030 года, 4 масштабные всеобъемлющие цели, поставлена 21 задача для их достижения, а также предложены еще 2 дополнительные задачи[16].
В период с 21 по 26 июня 2022 г. в Найроби прошло четвертое совещание, на котором утверждали формулировку целей, дополняли 22-й задачей и двумя подзадачами (19.1, 19.2). Кроме того, Рабочая группа подготовила рекомендацию по цифровой информации о последовательностях в отношении генетических ресурсов в качестве ориентира для дальнейшей работы по этому вопросу, изучив варианты совместного использования выгод от цифровой информации о последовательностях[17].
С 3 по 5 декабря 2022 г. в Монреале прошло заключительное совещание Рабочей группы, на котором были приняты две рекомендации: 1) О глобальной рамочной программе в области биоразнообразия на период после 2020 г.[18]; 2) О цифровой информации о последовательностях в отношении генетических ресурсов[19].
Проект рамочной программы включал 4 долгосрочные цели на период до 2050 года: укрепление целостности всех экосистем; признание ценности, поддержание или увеличение вклада природы в жизнь человека; справедливое и равноправное распределение выгод от использования генетических ресурсов; укрепление научного сотрудничества, обеспечение технологиями, ликвидация разрыва между имеющимся объемом финансовых и иных средств осуществления.
Текст рамочной программы был передан на рассмотрение Конференции Сторон.
Изображение: The International Union for Conservation of Nature (IUCN)
Сама Конференция Сторон проходила в два этапа. Первый этап прошел 11-15 октября 2021 г. в г. Куньмин (Китай) онлайн в виду «ковидных» ограничений. Тема встречи была обозначена как: «Экологическая цивилизация: построение общего будущего для всей жизни на Земле». В результате встречи была принята Куньминская декларация, в которой содержался призыв к срочным и комплексным действиям, направленным на отражение соображений сохранения биоразнообразия во всех секторах мировой экономики.
Второй заключительный этап КС прошел под председательством министра экологии и окружающей среды Китая Хуан Рунцю с 7 по 19 декабря 2022 г. в Монреале (Канада), участие в которой приняли около 16 000 человек. И вот, после четырех лет переговоров 196 государств-участников КБР пришли к компромиссу и приняли новую сбалансированную Куньминско-Монреальскую Глобальную рамочную программу в области биоразнообразия[20]. Проанализируем этот документ.
Принятая программа направлена на сотрудничество, обеспечение и финансирование действий, необходимых для решения проблемы утраты биоразнообразия. Ожидается, что политика в области биоразнообразия будет усилена на всех уровнях государственного и частного секторов, в том числе за счет обновления национальных стратегий и планов действий по сохранению биоразнообразия (НСПДСБ)[21].
Также ГРПБ направлена на то, чтобы активизировать срочные и преобразующие действия органов власти с привлечением частного сектора для прекращения и обращения вспять утраты биоразнообразия, для достижения результатов, изложенных в ее видении, миссии, целях и задачах, и тем самым внести вклад в три цели Конвенции о биологическом разнообразии и Протоколов к ней. Таким образом, ГРПБ есть не что иное, как стратегический план для осуществления Конвенции о биоразнообразии и протоколов к ней в период 2022-2030 гг.[22]
ГРПБ является связующим звеном между КБР и Протоколами к ней, а также другими международными договорами, создавая единую платформу для международного сотрудничества. Она основывается на следующих документах: Декларация Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию 1992 г., Декларация о праве на развитие 1986 г. и Декларация о правах коренных народов 2007 г.[23]
Куньминско-Монреальская программа является вкладом в реализацию Повестки дня в области устойчивого развития на период до 2030 года. В то же время прогресс в достижении Целей в области устойчивого развития (ЦУР) необходим для создания условий для достижения целей и задач рамочной программы. Это позволит поставить биоразнообразие, его сохранение, устойчивое использование его компонентов и справедливое и равноправное распределение выгод, возникающих в результате использования генетических ресурсов, в центр повестки дня в области устойчивого развития, признавая важные связи между биологическим и культурным разнообразием[24]. В частности, в последнем отчете ООН по ЦУР за 2022 г. отмечается важность сохранения биоразнообразия в ЦУР 12 (ответственное потребление и производство), ЦУР 13 (борьба с изменением климата), ЦУР 14 (сохранение морских экосистем) и ЦУР 15 (сохранение экосистем суши)[25]. В докладе подчеркивается, что «Начало пандемии ковид-19 было удобным случаем учесть связанные с биоразнообразием соображения в контексте усилий по восстановлению экономики и обеспечить более жизнеспособное будущее. Однако при выделении средств на оживление экономики вопросы биоразнообразия практически игнорируются»[26]. Особый призыв в докладе заключается в необходимости увеличения площадей охраняемых территорий, в т.ч. охраняемых морских территорий[27]. С 2000 по 2021 гг. процентная доля охраняемых территорий в составе ключевых районов биоразнообразия (КРБ)[28] выросла в среднем по миру с более четверти до почти половины. Несмотря на такую обнадеживающую динамику, в последние годы расширение охвата КРБ охраняемыми территориями замедлилось. Кроме того, область охвата распределяется неравномерно. В четырех регионах — Северной Африке и Западной Азии, Центральной и Южной Азии, Восточной и Юго-Восточной Азии, а также в Океании — процентная доля охраняемых территорий в составе морских, наземных, пресноводных и горных КРБ по-прежнему составляет в среднем менее 35 процентов[29].
Изображение: Организация Объединенных Наций (ООН)
ГРПБ включает в себя 4 всеобъемлющие глобальные цели, которые должны быть достигнуты к 2050 г.
Цель А отображает общую картину по сохранению экосистем, согласно которой площадь естественных экосистем увеличится; вызванное деятельностью человека вымирание известных угрожаемых видов будет остановлена, а риск их исчезновения будет снижен в 10 раз; генетическое разнообразие в популяциях диких и одомашненных видов сохранится.
Цель В свидетельствует о благоприятном антропогенном факторе, при котором человечество ценит и оберегает экосистемы, поддерживая достижение устойчивого развития на благо нынешнего и будущих поколений.
Достижение цели С связано прежде всего с Нагойским протоколом и основывается на распределении материальных и нематериальных выгод от использования генетических ресурсов и традиционных знаний на равных условиях среди государств, коренных народов и местных общин.
Цель D, в свою очередь, призывает обеспечить равенство между государствами, учитывая экономическое положение каждого государства, основанное на необходимости наращивания научно-технического сотрудничества и передачи технологий; предполагается сократить дефицит финансирования биоразнообразия в размере 700 миллиардов долларов в год.
23 задачи, поставленные в ГРПБ до 2030 г., являются актуальными и достижимыми, они четко предопределяют направление и способы достижения государствами целей программы по сохранению биологического разнообразия. Их можно разделить на 3 группы направленные на: снижение угроз биоразнообразию (задачи 1-8); удовлетворение потребностей разных групп населения (задачи 9-13); средства осуществления и имплементации (задачи 14-23)[30].
Первая группа непосредственно связана с остановкой процесса исчезновения биоразнообразия на суше и на море, а также с сохранением районов, имеющих большое значение для биоразнообразия. К 2030 году планируется, что 30% деградирующих районов должны быть восстановлены, а площадь охраняемых территорий в мире необходимо довести до 30 %. Также часть задач ГРПБ направлена на защиту генетического разнообразия популяций местных, диких и одомашненных видов для поддержания их адаптивного потенциала; на законность торговли и соразмерность добычи с целью сохранения популяции; на смягчение воздействия инвазивных видов; на уважение прав коренных народов на доступ к ресурсам; на сокращение воздействия изменения климата и окисление Мирового океана на биоразнообразие.
Вторая группа задач направлена на обеспечение управления и использования диких видов устойчивым образом, обеспечивая тем самым социальные, экономические и экологические выгоды для людей; на обеспечение устойчивого управления площадей, занятых сельским хозяйством, рыболовством, лесными угодьями; на увеличение площади, качества и связанности зеленых и голубых зон в городских и густонаселенных районах[31]; а также на обеспечение справедливого и равноправного распределения выгод от использования генетических ресурсов и традиционных знаний, связанных с генетическими ресурсами.
Изображение: Earth Negotiations Bulletin
Третья группа задач ГРПБ направлена на решение вопросов реализации поставленных в первых двух разделах задач, а также на укрепление глобального научного, технического и экономического сотрудничества. Наравне с этим поставлены задачи, связанные с гендерным равенством, доступом к технологиям. Требуется предпринять меры биобезопасности для деятельности, приносящей ущерб окружающей среде, к 2030 году объем финансирования таких видов деятельности должен сократиться не менее чем на 500 млрд долларов в год (задача 18). Помимо этого указаны следующие конкретные цели по финансированию из развитых стран в развивающиеся страны (в частности в наименее развитые страны и малые островные развивающиеся государства, а также в страны с переходной экономикой) по меньшей мере до 20 млрд долл. США в год к 2025 г. и по меньшей мере до 30 млрд долл. США в год к 2030 г. (задача 19). Необходимо учитывать государственные программы финансирования биоразнообразия, принимая во внимание все национальные особенности[32]. Для реализации амбициозных целей ГРПБ важно, чтобы эти финансовые обязательства были выполнены в полном объеме. В этом отношении вдохновляет создание Специального целевого фонда («GBF Fund») в рамках Глобального экологического фонда для оказания помощи в реализации ГРПБ в дополнение к существующей поддержке и для увеличения финансирования для обеспечения ее своевременной реализации. В этом контексте подчеркнем важность решения о создании Глобального механизма для совместного использования выгод от использования цифровой информации о последовательностях генетических ресурсов, включая многосторонний фонд.
Принятая ГРПБ указывает на прямую взаимосвязь между обществом и природой, подчеркивая, что снижение негативного воздействия на экологию позитивно скажется на общественном благосостоянии. Аспекты сохранения биоразнообразия должны внедряться в законодательство каждого государства, принимавшего участие в ее принятии, что поможет нормативно урегулировать такие вопросы на национальном уровне. Что касается частного сектора (ТНК), то ГРПБ подчеркивает необходимость всяческого поощрения бизнеса при условии строгой отчетности перед государством о рисках и воздействии на биоразнообразие (задача 15).
Изображение: Earth Negotiations Bulletin
Представляется, что по сравнению с Айтинскими целевыми показателями 2011-2020, перечисленные выше задачи современны и актуальны[33]. Это обусловлено тем, что задачи ГРПБ содержат больше конкретики, действий. Принятые задачи в большей степени, чем Айтинские, направлены на национальное регулирование вопросов по сохранению биоразнообразия. Они предусматривают также финансирование программ по сохранению окружающей среды частными предприятиями. Они указывают на определенные векторы сотрудничества: Юг-Юг, Север-Юг и трехстороннее сотрудничество[34]. Кроме того, в ГРПБ отражены аспекты прав человека: участие коренных народов и местных общин, права женщин, детей и лиц с ограниченными возможностями (пун.8, 14; задачи 1,3, 22)[35].
ГРПБ включила в себя срочные меры, направленные на остановку процесса утраты биоразнообразия[36]. К 2030 году государства-члены обязуются взять под контроль 30% морских и сухопутных территорий при том, что ранее под наблюдением находились 17% суши и 10% морского пространства. Поставленные в программе цели сразу подверглись критике со стороны ученых-биологов. По их мнению, задача по сохранению 30% территорий создает лишь видимость работы в связи с тем, что природоохранные зоны, например, в пустынях были бы менее эффективны, чем в районах морских рифов, но их создание гораздо проще по всем параметрам[37]. Обязательство по контролю за сохранением не менее 30% наземных и морских территорий возложено на Международный союз охраны природы (МСОП), который также согласился участвовать в работе Специальной группы технических экспертов по показателям и предоставлять данные, опыт и национальные сети Союза для дальнейшего укрепления системы мониторинга ГРПБ [38].
Стоит отметить, что в каждом государстве существует собственное правовое регулирование природоохранных зон. Так, например, в России на территориях дендрологических парков и ботанических садов запрещается всякая деятельность, не связанная с выполнением их задач и влекущая за собой нарушение сохранности флористических объектов. В то время как в США на законодательном уровне разрешено добывать нефть в Арктическом национальном заповеднике на Аляске. Различия в национальном законодательстве могут привести к разногласиям между государствами при выполнении международных обязательств.
Принятая ГРПБ вызывает опасения у ряда африканских государств. В этом случае они ожидают повышенную поддержку от развитых держав с мощной экономикой для выполнения задач, в противном случае задачи не будут реализованы.
Изображение: The International Union for Conservation of Nature (IUCN)
Эффективность утвержденных целей и задач заключается в обеспечении конкретных поэтапных действий на национальном и местном уровнях для решения проблемы утраты биоразнообразия в связи с кризисом в промышленных городах мир