Методика проведения анализа эффективного использования земель сельскохозяйственного назначения

Земли сельскохозяйственного назначения являются стратегическим ресурсом развития государства. При эффективном использовании земельных участков появляется возможность значительно улучшить экономические показатели. Проведение анализа использования земель можно благодаря осуществлению качественного земельного надзора, поэтому вопрос об оптимальном осуществлении надзора является актуальным и нуждается в постоянном обновлении. Для решения данной проблемы разработаны методика оценки эффективности использования и процедура взаимодействия органов государственной власти  местного самоуправления  по повышению качества осуществления земельного надзора в отношении земель сельскохозяйственного назначения.

Ключевые слова:  землепользование, земля, земельные ресурсы, земельный контроль, эффективность землепользования, земли сельскохозяйственного назначения,  методики оценки

METHODOLOGY FOR ANALYZING THE EFFECTIVE USE OF AGRICULTURAL LAND

Abstract. Agricultural land is a strategic resource for the development of the state. With efficient use of land plots, it is possible to significantly improve economic performance. The analysis of land use can be carried out thanks to the implementation of high-quality land supervision, so the question of optimal supervision is relevant and needs to be constantly updated. To solve this problem, we have developed a methodology for assessing the effectiveness of use and a procedure for interaction between state and local authorities to improve the quality of land supervision in relation to agricultural land.

Keywords: land use, land, land resources, land control, land use efficiency, agricultural land, assessment methods

Вопрос эффективности землепользования, на текущий момент является открытым. Как и любой другой показатель эффективности, индекс его оптимального использования является величиной относительной. Поэтому для более полной оценки данного показателя необходимо рассматривать его разные аспекты с учетом специфики исследуемого объекта, в данном случае земельного участка.

В ходе анализа различных источников можно отметить, что на уровне муниципальных образований управление земельными ресурсами ориентировано в основном на выполнение таких задач, как инвентаризация земель, оценки их экологического состояния, проведение анализа и оценки эффективности землепользования в границах локальных территориальных образований, вовлечение в хозяйственный оборот неиспользуемых земельных ресурсов и постановка их на кадастровый учет, содействие процедурам передачи земель эффективным собственникам и др.[2]. Однако существует проблема, заключающаяся в том, что  в субъектах РФ данные указания фактически не исполняются.

Организация земельного контроля требует от земель сельскохозяйственного назначения таких же ключевых показателей, как любой проект или программа. Это необходимо для получения возможности отслеживать динамику и оценивать тенденцию, которую формирует реализуемая политика и, при необходимости, корректировать ее. На сегодня наиболее важным понятием во всех сферах деятельности является эффективность. В отношении земель сельскохозяйственного назначения эффективность их использования может быть обеспечена в первую очередь за счет качественной организации процедуры земельного надзора на муниципальном уровне. Поскольку на территории Пермского края земли сельскохозяйственного назначения занимают значительную площадь (26,9%), то, повысив эффективность их использования, можно значительно улучшить показатели в сфере использования земли. Прежде чем определить методику оценки уровня эффективности землепользования, необходимо понимать, что подразумевается под этим понятием в сфере земельных отношений [8].

Эффективное землепользование можно определить через неэффективное. Прежде всего, неэффективное использование связано с неиспользованием земельного участка в целом. Анализируя результаты проверок, опубликованных в открытом доступе муниципальными районами, было выявлено, что большая часть нарушений земельного законодательства связана именно с неиспользованием земель. По данным Министерства сельского хозяйства Пермского края, площадь земель сельскохозяйственного назначения в регионе на начало 2019 г составляла 4,3 млн га, а площадь используемых земель — 770 000 га, то есть потенциал земельных ресурсов сельскохозяйственного назначения используется только на 18% [7]. Неэффективным использованием земельных участков называют так же факт несоответствия фактического использования земель установленному в документах разрешенного использования, то есть налицо прямое нарушение земельного законодательства.

Активно исследование земельных ресурсов обусловлено тем, что они являются потенциальным источником формирования местных бюджетов. По этой же причине эффективность землепользования оценивается еще и с точки зрения налоговых поступлений в бюджет. Если земля используется эффективно, то налог на землю и неналоговый доход от использования имущества поступают в бюджет в большем размере.

Если рассмотреть способ оценки эффективности землепользования с точки зрения экономики, то в сельском хозяйстве есть свои стоимостные показатели – это валовая, чистая, товарная и реализованная продукция.

Существует предположение, что определить оптимальность использования земельного участка возможно только в отношении земель сельскохозяйственного назначения [6]. Вероятно, такой вывод связан с тем, что, в основном, показатель эффективности принято рассчитывать путем расчета отношения полученных от проекта выгод к затраченным на нее средствам. В отношении землепользования,  фондоотдача, показатель, который содержит в себе  объем затраченных средств на приобретение, внедрение и использования фондового средства, отражается в урожайности участка.

Кроме того, земля является тем ресурсом, качество которого нужно восстанавливать. В данном случае эффективность землепользования можно рассмотреть с точки зрения ухудшения, улучшения либо сохранения на прежнем уровне свойств земли. Например, в зарубежных странах именно на это направлена процедура мониторинга земель. Опыт Скандинавских стран, Франции, США и Германии подчеркивает важность существования постоянно актуализируемой базы данных.

При мониторинге земель наблюдаются такие показатели, как загрязнение почв пестицидами или удобрениями, степень проявления эрозионных процессов, потеря органического вещества почвами в результате различных деградационных процессов, изменение структуры использования земель. В качестве методологии оценки состояния земель применяется зонирование земельных участок по их свойствам. При наличии эталонных территорий существует возможность сократить количество проверок за счет ограничения исследуемой территории. Кроме того, дополнительной помощью в странах Европы служит активность фермеров, которые регулярно предоставляют сведения о количестве вносимых удобрений, проведении мероприятий в отношении земельных участков, находящихся в их собственности. В Российском законодательстве прописано множество требований, но, как показывает практика, без осуществления государственного земельного надзора на муниципальном уровне, проблема неэффективного землепользования не будет решена. [9]

Таким образом, рассмотреть показатель эффективности землепользования можно с разных точек зрения. Так, некорректным подходом представляется оценка исключительно экономического аспекта, поскольку для определения эффективности использования земельных участков важно рассматривать в динамике их экологическую, социальную и технологическую эффективность. На сегодняшний день можно выделить такие методики оценки эффективности землепользования, как: соответствие фактического использования участка целевому ВРИ; налоговые поступления в бюджет; объем реализации сельскохозяйственной продукции; рентабельность сельскохозяйственных земель (Меркулова Е.Ю. и Вязов Г.Б., 2018) и другие.[5]

Несмотря на нововведения, существующие критерии эффективности использования земель, в основном, базируются на соответствии целевому назначению вида деятельности, осуществляемого на участке [1]. В этом случае важно понимать, что виды разрешенного использования очень часто бывают присвоены без полной оценки перспектив земельного участка. Для взвешенности решения, принимаемого в отношении устанавливаемого вида разрешенного использования участка, рассмотрим алгоритм его принятия.

Специально уполномоченный орган или должностное лицо муниципалитета устанавливает в отношении земель муниципальной собственности, в соответствии с действующими нормами земельного законодательства,  категорию. При этом основаниями для присвоения той или иной категории может служить информация об участке, содержавшаяся в ранее существовавших на этот участок кадастровых документах. Кроме того,  основанием может служить и заявление собственника земли, подкрепленное документами на право собственности, в которых указана категория земли, присвоенная данному участку.

Проблема нецелевого использования участка или его неиспользования может возникать в результате недобросовестности собственника, то есть совершенно не иметь отношение к некорректности установления вида разрешенного использования земельного участка органами местного самоуправления. В этом случае необходимо оказание помощи в осуществлении государственного земельного надзора (при его правильной организации) и анализа причин выявленных нарушений. [4]

Поскольку универсальный показатель эффективности использования земельных участков не определен и не установлен в законодательном порядке, процесс его разработки продолжается (рисунок 1):

Рис.1 Показатели эффективности землепользования

Для реализации методики эффективности использования земель государственный земельный надзор необходим. Для этого требуется, помимо осуществления текущих функций, проведение процедуры мониторинга, которая включает в себя получение актуальных данных об экономических и экологических показателях каждого земельного участка. Данная информация должна быть собрана по каждому муниципальному району и направлена для анализа в территориальное Управление соответствующего субъекта РФ. Органами территориального Управления, либо администрацией муниципального района самостоятельно, в отведенные сроки, проводится оценка эффективности использования земельных участков. Круг ответственных лиц проводит анализ поступивших статистических данных по каждому участку и принимает решение о присвоении участку категории относительно его состояния. Например, если участок в течение длительного времени приносит бюджету муниципалитета относительно высокий доход и при этом активно обрабатывается – ему присваивается категория «экономически и экологически благоприятный». Если же оба требования не соблюдаются, участку присваивается категория «неблагоприятный», и владелец получает предписание о необходимости принять меры по устранению нарушений. Таким образом, государственный земельный надзор на муниципальном уровне является основой для оценки эффективности землепользования. [3]

Если перенести методику оценки эффективности использования земель на отдельное поселение, то можно предположить, что, при необходимых корректировках специалистов, возможно проведение анализа земельных участков следующим образом:

Этап 1. Отбор участков сельскохозяйственного назначения в реестре земельных участков поселения. Благодаря ведению качественного земельного надзора на территории поселения аккумулируются данные о каждом земельном участке и его собственнике.

Этап 2. Отбор показателей для анализа экономических и экологических параметров. Если выбранный участок анализируется в первый раз, то ответственный собирает данные о фактически используемой площади участка, наличии зарослей, минеральных свойств земельного участка и экономических показателях работы сельскохозяйственного предприятия на данной территории. Если же анализ проводится повторно, должна быть информация о данном участке за предыдущий период о наличии предписаний.

Этап 3. Первичная оценка при отсутствии данных за несколько периодов. При наличии сведений по участку не менее, чем за две периода, возможно проведение более тщательного анализа эффективности использования земельного участка – рассмотрение данных в динамике. Если данные собраны впервые, возможно оценить эффективность использования участка с точки зрения его заброшенности и наличия данных о минеральных свойствах участка. Специалисты Россельхознадзора могут оценить пагубность текущего состояние земель относительно нормативов, учитывая при этом особенности географического положения субъекта РФ;

Этап 4. Анализ тенденций развития участка по выбранным экономическим параметрам. После того, как собраны данные в динамике, возможно проводить более полный анализ эффективности использования земель сельскохозяйственного назначения. Экономические показатели предполагается рассматривать с точки зрения складывающейся тенденции развития. Если величины налоговых поступлений, объемов реализации и других показателей формируют на временном отрезке положительный тренд или стабильный уровень развития, земельному участку присваивается определенный балл.

Этап 5. Качественный анализ экологического состояния земельного участка. Экологические показатели рассматриваются не с точки зрения динамика прироста или убытков. Фактически земельный участок может «требовать» больше удобрений в одном периоде и меньше в другом, но это не значит, что участок развивается неэффективно. В отношении экологических показателей важнее использовать категориальные переменные (именно поэтому для экономических показателей предлагается выбрать качественную переменную – для обобщения итогов по двум параметрам оценки развития участка). Проведение качественного анализа земельного участка позволит выявить наличие мероприятий, факт внесения удобрений и т.д. После присвоения балла по каждому параметру земельный участок относят к определенной категории, так называемому кластеру развития.

Этап 6. Кластеризация участков в рамках поселения. Каждый выделенный кластер анализируется специалистами, которые разрабатывают рекомендации для этого участка. Можно рассматривать не каждый участок, а типичные представители каждого кластера. Например, без детализации можно выделить 4 крупных кластера: эффективный, экологически неэффективный, экономически неэффективный и неэффективный (таблица 1);

Таблица 1. Категории эффективности использования земельного участка

Этап 7. Разработка рекомендаций по развитию для каждого кластера. Если участок попадает в неэффективную категорию хотя бы по одному из параметров, его владелец получает предписание. Соответственно, спустя установленный срок, необходимо провести повторную проверку на предмет устранения нарушения. Однако земельный надзор должен быть направлен не столько на выявление правонарушений, хотя при первом обращении, скорее всего, результатами будут предписания, сколько на анализ результатов использования земельных участков для своевременной корректировки мер в отношении развития земельного участка сельскохозяйственного назначения. Экономические показатели достаточно сложно улучшить в краткосрочном периоде, однако, важно оценить, какие усилия предприняты собственником.

Этап 8. Определение результатов развития участков.

Этапы с 6 по 8 являются расширением для применения методики эффективности не только в рамках участка, но и в рамках поселения, района и т.д. с целью разработки перечня требований для кластера. Земельный надзор позволит выявить степень соблюдения требований. Концентрация местных властей на каждом участке и дополнение перечня мер не запрещены, однако в первое время применение методики рекомендуется внедрять на уровне собственника, а за территориальными управлениями закрепить функцию регулирования и проверки факта выполнения рекомендаций. [5]

Отмечая необходимость осуществления качественного земельного надзора в вопросе эффективного использования земель, можно схематично представить предлагаемую методику оценки эффективности использования земель в рамках поселения (рисунок 2):

Рис 2. Методика оценки эффективности использования земель в рамках поселения

Эффективность использования земель является относительным понятием и универсального индикатора на данный момент нет. При этом, часто под эффективностью, при поправке на способ присвоения ВРИ участку, на сегодняшний день принято понимать целевое использование земельного участка. Учет мнения интересов населения предполагается как одно из направлений дальнейшего развития процесса эффективной организации государственного земельного надзора на муниципальном уровне на территории региона, однако, до момента его внедрения необходимо детально проработать процесс опроса и способ ведения реестра полученных данных.

Для оценки эффективности использования земель сельскохозяйственного назначения необходимо отслеживать динамику целого набора показателей, отражающих доходность от использования участка, качественное состояние земли и уровень инвестиций, которые фактически предоставляются владельцам земельных участков в качестве субсидий при обоснованной необходимости. Ответственными за анализ показателей земельных участков должны быть территориальные органы при активной поддержке государства. Необходимо подчеркнуть, что эффективность землепользования и возможность разработки подходящих мер для ее повышения в отношении каждого отдельного участка – это продукт качественного земельного надзора на муниципальном уровне. [4]

Несмотря на то, что земли сельскохозяйственного назначения являются основными поставщиками продуктов питания, кормов и сырья, на текущий момент существуют различные проблемы с их использованием. Решение данных проблем должно осуществляться на муниципальном и региональном уровнях. Для принятия решений управляющие органы должны обладать необходимой информацией, включающую в себя общую характеристику земель на территории РФ, а так же описание мер, принимаемых на текущий момент для развития сельскохозяйственного землепользования.

Библиографические источники:

1. Алпатов А.А. Анализ эффективности землепользования // Вестник МФЮА. – 2012. — №4. – С.18-27;
2. Демидов П.В., Улезько А.В. Стратегическое управление землями сельскохозяйственного назначения: сущность принципы и оценка эффективности // Экономические науки. – 2018. – С.237
3. Данилова Н.В., Москвитина Э.С. Применение риск-ориентированного подхода при осуществлении государственного земельного надзора // Научно-методический электронный журнал «Концепт». – 2019. — №2. – С.1-10;
4. Круглый стол «Государственный земельный надзор и муниципальный земельный контроль: проблемы реализации». Обзор 2017. [электронный ресурс] – Режим доступа: http://council.gov.ru/activity/activities/roundtables/84492/ (дата обращения 28.11.20)
5. Меркулова Е.Ю., Вязов Г.Б.. Методика оценки эффективности использования земельных ресурсов региона // Гуманитарные науки. Прикладные аспекты экономики и управления народным хозяйством. – 2018.
6. Сулин М.А., Мордвинцев А.Я. Рациональное использование земель в агропромышленном комплексе // Лениздат. – 1988. – С.184
7. Сайт Департамента земельных отношений г. Перми [электронный ресурс] — Режим доступа: http://www.gorodperm.ru/actions/property/gor_zemli/dep_zem/ (дата обращения 28.11.20)
8. Черданцев В.П., Оборин М.С., Городилов М.А. Правовое регулирование оборота земель сельскохозяйственного назначения/ Экономика сельского хозяйства России, 2019 — №11 стр. 27-34
9. Черданцев В.П. Государственное управление комплексом правовых и экономических мер в землеустройстве/ Электронное сетевое издание «Международный правовой курьер» 19 марта 2020 — http://inter-legal.ru/gosudarstvennoe-upravlenie-kompleksom-pravovyh-i-ekonomicheskih-mer-v-zemleustrojstve

Информация об авторе:

Марченко Алексей Викторович, кандидат экономических наук, доцент кафедры организации аграрного производства ФГБОУ ВО «Пермский государственный аграрно-технологический университет имени академика Д.Н. Прянишникова»

Alexey Viktorovich Marchenko, candidate of economic Sciences, associate Professor of the Department of agricultural production organization, Perm state agrarian and technological University named after academician D. N. Pryanishnikov»