Статья направлена на изучение вопроса об использовании возможностей и ресурсов международных организаций и многосторонних международных соглашений для обеспечения адаптации субъекта Российской Федерации к изменениям климата. Рассмотрены особенности имплементации международных соглашений в области изменения климата в российское законодательство, механизмы реализации политики адаптации к изменению климата на уровне субъектов федерации (главным образом на примере Санкт-Петербурга), анализируются возможные направления изменений региональной климатической политики и развития международного сотрудничества в связи с принятием новой Климатической доктрины Российской Федерации.
Исследование выполнено за счет гранта Российского научного фонда № 23-28-10320, https://rscf.ru/project/23-28-10320/, и Санкт-Петербургского научного фонда № 23-28-10320 в Санкт-Петербургском государственном университете.
The new Climate Doctrine of Russia and the specifics of the implementation of international climate acts in the subject of the Federation
The article is aimed at studying the issue of using the capabilities and resources of international organizations and multilateral international agreements to ensure the adaptation of the subject of the Russian Federation to climate change. The features of the implementation of international agreements in the field of climate change into Russian legislation, mechanisms for implementing climate change adaptation policy at the level of subjects of federation (case of St. Petersburg) are considered, possible directions for changes in regional climate policy and the development of international cooperation in connection with the adoption of the new Climate Doctrine of the Russian Federation are analyzed.
The research was funded by grants of the Russian Science Foundation No. 23-28-10320, https://rscf.ru/project/23-28-10320 /, and the St. Petersburg Scientific Foundation No. 23-28-10320.
Введение
Указом Президента России от 26 октября 2023 года № 812 утверждена Климатическая доктрина Российской Федерации[1]. В тексте этого документа, в частности, отмечено: правовую основу доктрины наряду с Конституцией и другими нормативными актами России образуют международные документы, а именно: Венская конвенция о праве международных договоров, Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой, Рамочная конвенция ООН об изменении климата, Киотский протокол к Рамочной конвенции, Парижское соглашение, — а также другие международные договоры Российской Федерации[2].
Всего в новой Климатической доктрине пять разделов (общие положения; цели, основные принципы и задачи климатической политики; географические и иные особенности РФ при решении проблем изменения климата; реализация климатической политики; субъекты реализации такой политики). В отличие от доктрины 2009 года, новый документ содержит конкретные целевые показатели, в том числе достижение в России углеродной нейтральности (баланса между антропогенными выбросами парниковых газов и их поглощением) к 2060 году.
По данным Минэкономразвития России (информация новостного портала от 24 июня 2022), планы адаптации у большинства регионов России находятся в разработке. К июню 2022 года 7 субъектов федерации разработали и утвердили такие планы: Республика Крым, Белгородская, Волгоградская, Вологодская, Кемеровская, Курская и Пензенская области. В Республике Крым, например, с учетом уникальности расположения полуострова, разнообразия климатических явлений на сравнительно малой территории, вопрос адаптации к изменениям климата является весьма актуальным. В план включено 23 мероприятия, в частности, направленных на стабилизацию лесопожарной обстановки в лесах, а также защиту населенных пунктов, сельскохозяйственных угодий от подтоплений, повышение эффективности мер по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций. В Курской области план по адаптации к изменениям климата предусматривает внедрение энергосберегающих технологий в организациях и учреждениях, строительство оросительных систем для полива сельскохозяйственных культур, подбор сортов и гибридов сельскохозяйственных культур, максимально адаптированных к почвенно-климатическим условиям региона, развитие оборотного водоснабжения на предприятиях, перевод транспортных средств на газомоторное топливо, внедрение возобновляемых источников энергии, новейших строительных материалов и технологий.[3]
По своему юридическому статусу доктрина относится к документам стратегического планирования, разрабатываемым в рамках целеполагания. При этом целеполагание в соответствии с Федеральным законом от 28.06.2014 г. № 172-ФЗ означает определение направлений, целей и приоритетов не только социально-экономического развития, но также и «обеспечения национальной безопасности Российской Федерации»[4] [выделено авторами]. Климатическая доктрина, в некотором отношении, устанавливает связь, с одной стороны, международных обязательств России, и, с другой стороны, ее национальной безопасности. В связи с этим возникают вопросы о характере этой связи, юридической природе международных договоров в области климата и, шире, всей окружающей среды, особенностях имплементации данных соглашений.
Данная проблема носит актуальный характер, в частности в связи с тем, что вопросы климата связаны с будущими поколениями жителей земли. Исследования проблемы продолжения существования человечества активизируются. Например, издательство Кембриджского университета с 2013 года выпускает серию книг, содержащих результаты исследований вопроса о том, как на практике реализуется множество новых международных договоров, устанавливающих нормативные режимы, которые охватывают наиболее насущные проблемы будущего. Редакторы серии Marie-Claire Cordonier Segger и Markus Wilhelm Gehring.
Актуальность серии ее издатели объясняют тем, что за последние примерно тридцать лет вступили в силу международные договоры, направленные на решение насущных глобальных проблем социально-экономического развития и охраны окружающей среды. Они охватывают такие сферы, как изменение климата, биоразнообразие, опустынивание, сельское хозяйство и семеноводство. Государства приняли «глобальные обязательства», связанные с устойчивым развитием. Охват участников принял универсальных характер. Успешное применение этих режимов международных договоров на национальном уровне является одной из наиболее серьезных проблем, стоящих сегодня перед международным правом, полагают редакторы серии. При этом они утверждают, что при наличии обширной литературы о содержании и форме международных договоров, значительно меньше работ посвящено переходу от международно-правовой теории и текстов международных договоров к внутригосударственному регулированию и практике их применения[5].
Адаптация к изменениям климата в международной повестке дня
Признание адаптации ключевым направлением глобального сотрудничества в области климата нашло выражение в обязательстве всех Сторон Парижского соглашения периодически представлять и обновлять сообщения о национальных действиях по адаптации. Все это означает, что адаптация к изменению климата, осуществляемая на разных уровнях, становится предметом для активного международного диалога и обмена опытом.
В современную эпоху климат используется в управленческих системах городов и муниципалитетов в качестве политического и социально-экономического ресурса. При эксплуатации этого ресурса возникают как положительные, так и отрицательные эффекты для жителей, технологической инфраструктуры, производства, институтов публичной власти и общественных организаций. Изменения климата вообще — очевидны, города и даже муниципалитеты включают климатическую политику и управление климатическими изменениями в структуру современного публичного управления. При этом конкретные аспекты изменения климата, даже если они выявлены и осознаны, пока еще не получили должную оценку с точки зрения их влияния на социальную и политическую сферу обществ. Информация об изменениях климата не в полной мере используется при планировании и осуществлении управленческих действий, информировании граждан, мобилизации ресурсов для решения насущных задач, включая и предотвращение угроз. В результате в общественном сознании довлеют стереотипы, институты публичной власти и общество борется с реальными или мнимыми вызовами, тогда как последствия изменения климата носят не только негативный, но и позитивный характер.
Изменения климата серьезно влияют на социум. Применительно к регионам с ними связаны, например, создание, развитие или ликвидация зон туристической индустрии, изменение характера заболеваемости населения и влияние этих изменений на здравоохранение, изменение структуры экономики вплоть до создания или ликвидации целых отраслей производства, сервиса, пригородного сельского хозяйства, диверсификация миграционных потоков (уже широко используется термин «климатическая миграция»), новации в занятости, изменения ландшафтов, направленность транспортных путей, смена карты питания населения и многое другое.
Вопрос об адаптации к климатическим изменениям применительно к социальной и политическим сферам региональной жизни нуждается в детальной разработке. Требуется и научное понимание, и разработка концепции комплексного подхода, и создание и запуск конкретных программ адаптации городов и городских сообществ к климатическим изменениям. При этом социальные и политические аспекты адаптации к климатическим изменениям, при всей их очевидности, пока еще не получили систематизированного объяснения и не воплотились в программы подготовки населения регионов и городов, бизнеса и административных структур к ним. Если риски, связанные с атмосферным воздухом, почвами, поверхностными водами, озоновым слоем атмосферы, ионосферой и околоземным космическим пространством так или иначе учитываются в городских программах и проектах, то в отношении социальных, политических и юридических рисков и вызовов имеется значительная неопределенность.
Климат — условно говоря, — явление транснациональное. Специфика Санкт-Петербурга, как и многих крупных современных городов, заключается в теснейшей взаимосвязи всей его экосистемы с экосистемами мировых регионов. Кроме того, Санкт-Петербург является узлом многочисленных форм международного сотрудничества. Некоторые сферы Петербурга испытывают прямое влияние изменений климата (например, портовое хозяйство, судоходство), некоторые должны быть подвергнуты корректировке в связи с грядущими климатическими изменениями (например, работа очистных сооружений, переработка и хранение мусора), а для многих вопрос о климатических изменениях пока еще не принял характер вызовов, но это может произойти в самое ближайшее время. Актуальность решения обозначенной проблемы определяется необходимостью обеспечения прогностической функции администрации города и его общественности (включая представителей бизнеса и некоммерческого сектора, науки и других социальных и профессиональных слоев). Необходимо найти упреждающие управленческие решения для минимизации рисков и ответов на вызовы изменений климата, а также подготовки городского сообщества к возможным климатическим изменениям.
По данным респондентов экспертного опроса, в настоящее время в Российской Федерации выявляется, оценивается и изучается свыше 400 рисков и угроз, направленных на различные аспекты российского общества и государства. Свыше 50 рисков и угроз связаны прямо или косвенно с вопросами климата. Мероприятия по адаптации к климатическим изменениям главным образом сосредоточены на проблематике уменьшения выбросов углекислого газа в атмосферу и декарбонизации производственных процессов.
Деятельность международных организаций в области адаптации к изменениям климата является в значительной степени составной частью деятельности в природоохранной сфере. В этом смысле она характеризуется теми же особенностями, что и вся природоохранная деятельность. Последняя же представляет собой сложный комплекс операций, в одних случаях согласованных и скоординированных на уровне организационных структур, в других случаях – несогласованных и разнонаправленных. Ситуация осложняется отсутствием единой международно-правовой базы и согласованных подходов государств к решению экологических проблем на многостороннем уровне. Изменения климата приобретает характер широкой проблемы, связанной с целым спектром других международных вызовов, включая: охрану биоразнообразия, отходы и загрязнения, химические вещества, охрана озонового слоя, охрана морей и океанов, опустынивание и многие другие.
Непосредственно вопросами изменения климата занимаются Всемирная метеорологическая организация, секретариат РКИК ООН, МГЭИК, Программа ООН по сокращению выбросов парниковых газов посредством борьбы с обезлесиванием в развивающихся странах (UN-REDD+). Опосредованно в изучение, обсуждение и выработку предложений по этой проблеме вовлечены более 40 различных подразделений ООН, а также другие международные органы и организации, не входящие в систему Объединенных наций, в частности: ЮНЕП, Секретариат Конвенции ООН о биоразнообразии, Межправительственная научно-политическая платформа по биоразнообразию и экосистемным услугам, МАРПОЛ, ЮНИДО, Всемирный банк, ИМО, ИКАО, ФАО, Форум ООН по лесам, ООН-Хабитат, Фонд по народонаселению.
Помимо межправительственных организаций, в международном сотрудничестве в области адаптации к изменению климата активны так называемые транснациональные городские сети и инициативы. При этом есть исследования, которые показывают, что существует статистически значимая связь между участием города в международных сетях и уровнем процесса планирования адаптации[6]. Ключевая роль изученных транснациональных сетей городов заключается в их посредничестве в личном общении между руководителями городов, а не в обучении, как предполагается во многих теоретических исследованиях городских сетей[7]. В ряде зарубежных стран в структурах внешнеполитических ведомств даже создаются управления субнациональной дипломатии для поддержки их дипломатических усилий, но на практике у городов может не хватать ресурсов для поддержания своей активности в рамках транснациональных сетей[8]. Поэтому активная вовлеченность города в международный диалог по вопросам адаптации к изменению климата может предлагать целый ряд возможностей, которыми тем не менее, необходимо уметь воспользоваться.
Адаптация к изменению климата в Санкт-Петербурге
Санкт-Петербург одним из субъектов Российской Федерации, серьезно занимающийся адаптацией к изменению климата. В проекте регионального плана адаптации (находится в стадии согласования) к изменению климата отражены 17 рисков. Два из них имеют «весьма опасный уровень» — жара, а также ураганы, смерчи и сильный ветер. Один — «опасный уровень» — сильные атмосферные осадки (дождь и снег). Также отражено 12 умеренно опасных (включая наводнения, затопление территорий, град, природный пожар) и два опасных сельскохозяйственных метеорологических явления (засуха и заморозки)[9]. В проекте плана адаптации к изменениям климата содержится список адаптационных мероприятий, включающий создание лесопаркового зеленого пояса Санкт-Петербурга, формирование комплексной системы обращения с твердыми коммунальными отходами с целью снижения выбросов парниковых газов.[10]
Внимание к вопросам адаптации связано и с наличием в городе научных центров, обладающих соответствующими компетенциями в области оценки и управления климатическими рисками.
Санкт-Петербург, как и вся Россия, не является получателем международной помощи на цели адаптации к изменению климата. Геополитическая напряженность также выступает серьезным лимитирующим фактором для существовавшего до недавних пор сотрудничества Санкт-Петербурга с институтами и странами ЕС и региональными организациями по данному вопросу.
Например, международная программа «Прорыв» осуществляется без участия России. Участников программы «Прорыв» (The Breakthrough Agenda) объединяет 47 стран, на долю которых в настоящее время приходится более 80% мирового ВВП. Помимо этого, увеличилось число участников программы «секторальные прорывы», причем как новые страны, так и дополнительные форумы сотрудничества и инициативы поддерживают усилия в различных областях деятельности. Как участники секторальных прорывов, страны обязуются работать сообща для достижения коллективной цели прорыва в этом секторе и участвовать, по крайней мере, в одной соответствующей практической инициативе сотрудничества. Страны, входящие в эти группы, также обсуждают и согласовывают приоритетные действия, которые они будут совместно предпринимать, такие как те, которые были объявлены на КС 27.
С прошлого года страны, поддерживающие программу «Прорыв», начали использовать ее в качестве важного координирующего процесса, способствующего укреплению международного сотрудничества в основных секторах, связанных с выбросами парниковых газов. В каждом из секторов, охватываемых Повесткой дня, группы стран и секторальные инициативы регулярно встречались в течение прошедшего года, чтобы продвинуть свое общее понимание совместных усилий, которые уже предпринимаются, и шагов, которые необходимо предпринять в дальнейшем[11].
Формирование перечня международных инициатив в области адаптации к изменению климата
Анализ новостных сообщений о ходе разработки регионального плана адаптации позволил определить направления адаптационных мероприятий Санкт-Петербурга. Вместе взятые организационные компоненты адаптации и адаптационные мероприятия служили отправной точкой для изучения возможностей и ресурсов международных организаций. В первоначальную выборку международных учреждений включены как межправительственные организации, учреждения с гибридным членством и транснациональные городские сети. Впоследствии из выборки были исключены инициативы, ориентированные на страны глобального Юга, смягчение изменения климата, а также учреждения и программы, единственным источником финансирования которых указан бюджет ЕС.
Какие же международные инициативы могут быть использованы для адаптационных действий города Санкт-Петербурга?
В области оценки рисков и уязвимости работают международные организации и инициативы, содействующие климатическому обслуживанию такие как ВМО, МОК, Всемирный банк.
В сфере оценки затрат и выгод функционируют такие учреждения как City Climate Finance Gap Fund, City Resilience Program (CRP).
Вопросами планирования адаптации городов занимается Сеть устойчивых городов (Resilient Cities Network).
Реализацией мероприятий в области адаптации, а точнее, формированию лучших практик проектов в области адаптации городов, которые потенциально могут получить финансирование на осуществление этих проектов, занимаются Фонд технической помощи IMIF, Инициатива развития городов для Азии (CDIA).
Для целей осуществления коммуникации и отчетности по адаптационным действиям компаний и городов созданы такие инициативы как CDP, TCFD, IFRS.
Исследование показало возросшее внимание к вопросам финансирования климатических действий в городах со стороны международного инвестиционного сообщества. Оно выражается в создании альянсов и сетей (The Cities Climate Finance Leadership Alliance (ССFLA), CDP Matchmaker (CDP временно приостановило работу с российскими участниками рейтинга), C40 Cities Finance Facility). Продуктивное участие в них требует раскрытия информации по проектам адаптации.
Международная институциональная среда в области адаптации городов к изменению климата формируется по принципу «снизу-вверх» и движущей силой являются транснациональные субъекты и города, а не государства. Поэтому дальнейшее изучение возможностей международных организаций в области адаптации может служить основой для создания Санкт-Петербургом новых многоуровневых международных партнерств
В соответствии с Национальным планом мероприятий второго этапа адаптации к изменениям климата на период до 2025 года, к региональному блоку отнесены актуализация региональных планов адаптации и мониторинг состояния и устойчивости грунтов в пределах населенных пунктов. Однако, на практике именно региональный блок работы в области адаптации является ключевым, и региональная специфика в каждом отдельном случае будет по-разному складывать мозаику федеральных полномочий и отраслевых планов адаптации, в том числе в вопросах международного сотрудничества.
Вопросами климатической политики в Администрации Санкт-Петербурга ведает Комитет по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности, он является отраслевым органом исполнительной власти Санкт-Петербурга, созданным для осуществления государственного управления и проведения государственной политики в сфере охраны окружающей среды.
На сегодняшний день в Санкт-Петербурге разрабатывается проект регионального документа, определяющего основные меры по адаптации к изменению климатических параметров, — «Климатическая стратегия Санкт-Петербурга»[12]. По-видимому, разрабатываемый региональный документ будет учитывать новшества федерального документа.
Заключение
Адаптация города к изменению климата – это сложный, открытый социальный процесс. Решения, влияющие на эффективность реализации плана адаптации принимаются не только федеральными и региональными властями, но и девелоперами, руководителями предприятий, в том числе финансовыми учреждениями, и наконец, его гражданами. Участие в международном диалоге и использование лучшего зарубежного опыта не является прерогативой государства, поэтому систематизация возможностей и ресурсов международных инициатив может быть полезна для применения в негосударственном и частном секторах[13].
Вместе с тем простое присоединение к инициативам не окажет существенного влияния на адаптацию города. Необходимо наличие потенциала для активной международной коммуникации по разным направлениям адаптационных мероприятий регионального плана как в правительственных структурах, но что более важно – в академических и экспертных организациях, городских предприятий, заинтересованных в обмене опытом и получении и применении информации.
Информация об авторах:
Близнецкая Екатерина Александровна, преподаватель кафедры международных комплексных проблем природопользования и экологии Московского государственного института международных отношений (Университета);
Ивлев Сергей Вячеславович, магистрант факультета права Научно-исследовательского университета Высшая школа экономики;
Кутейников Александр Евгеньевич, доцент кафедры социологии политических и социальных процессов Санкт-Петербургского государственного университета.
Information about the authors:
Bliznetskaya Ekaterina Aleksandrovna, lecturer at the Department of International Complex Problems of Environmental Management and Ecology, Moscow State Institute of International Relations (University);
Ivlev Sergey Vyacheslavovich, master’s student at the Faculty of Law, Research University Higher School of Economics;
Kuteynikov Alexander Evgenievich, Associate Professor, Department of Sociology of Political and Social Processes, St. Petersburg State University.
[1] Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://publication.pravo.gov.ru/document/0001202310260009?ysclid=lps2wvrnwd502818061
[2] Rk
[3] В России завершена разработка отраслевых планов адаптации к изменениям климата // Министерство экономического развития Российской Федерации. URL: https://www.economy.gov.ru/material/news/v_rossii_zavershena_razrabotka_otraslevyh_planov_adaptacii_k_izmeneniyam_klimata.html?ysclid=lprqcinjug611048505 (дата обращения 15 сентября 2023 г.)
[4] Федеральный закон от 28.06.2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». URL: http://www.kremlin.ru/acts/bank/38630 (дата обращения 17 октября 2023 г.)
[5] Intergenerational Justice in Sustainable Development Treaty Implementation. Advancing Future Generations Rights through National Institutions. Cambridge: Cambridge University Press, 2021. P. iii – iv.
[6] Heikkinen M. et al. Transnational municipal networks and climate change adaptation: A study of 377 cities // Journal of Cleaner Production. 2020. V. 257. P. 120474.
[7] Haupt W. et al. City-to-city learning within climate city networks: Definition, significance, and challenges from a global perspective // International Journal of Urban Sustainable Development. 2020. V. 12. N 2. P. 143-159.
[8] Karvounis A. The National Institutional Framework of European City Networking // City Diplomacy and the Europeanisation of Local Government: The Prospects of Networking in the Greek Municipalities. Cham: Springer International Publishing, 2023. P. 145-157.
[9] Жара, ураганы, наводнения. В Петербурге разработали план адаптации к изменениям климата // Фонтанка.ру. URL: https://www.fontanka.ru/2023/08/03/72564563/?ysclid=lps5ifdsl507010011 (дата обращения 3 сентября 2023 г.)
[10] Там же.
[11] The Breakthrough Agenda Report 2023. Accelerating Sector Transitions Through Stronger International Collaboration. P. 35. URL: https://climatechampions.unfccc.int/wp-content/uploads/2023/09/THEBREAKTHROUGHAGENDAREPORT2023.pdf (дата обращения 15 октября 2023 г.)
[12] Экологический портал Санк-Петербурга. URL: https://www.infoeco.ru/index.php?id=1090 (дата обращения 15 октября 2023 г.)
[13] Близнецкая Е. А. Возможности и ресурсы международных организаций для обеспечения адаптации Санкт-Петербурга к изменению климата// Международная конференция «Изменения климата: причины, риски, последствия, проблемы адаптации и регулирования. Климат-2023». 9–13 октября 2023 года. Сборник тезисов докладов. М.: Физмат- книга, 2023.
