Нумейская конвенция 1986 г. — рамочный договор для Южной части Тихого океана — институционализировала переход от политического Плана действий 1982 г. к международно-правовому режиму регионального экологического управления. В центре Конвенции — общее обязательство предотвращать, сокращать и контролировать загрязнение, дополняемое нормами об особо охраняемых территориях, оценке воздействия на окружающую среду и оперативном реагировании на чрезвычайные ситуации. К Нумейской конвенции были приняты в 1990 г. два обязательных протокола о сбросах и о чрезвычайных загрязнениях. В 2006 г. были приняты ещё два протокола: о нефтяном загрязнении и о вредных и опасных веществах, которые ещё не вступили в силу, что ограничивает актуальность инструментов в отношении новых рисков. В настоящее время Нумейская конвенция, с одной стороны, является опорой регионального экологического управления, но, с другой стороны, выявляет потребность в обновлении текста Протоколов в отношении новых проблем (пластик, опасные химикаты, глубоководная добыча), а также в укреплении институционального и финансового блока.
Ключевые слова: Океания, международное экологическое право, Нумейская конвенция, защита окружающей среды
The 1986 Numea convention for the protection of natural resources and the environment of the South Pacific Ocean: a legal mechanism for regional environment management
Введение
Во второй половине 1970-х годов нарастала деградация морской и прибрежной среды южной части Тихого океана из-за сбросов горнопромышленных и бытовых отходов, активизации добычи на шельфе и роста судоходства. Политическая эмансипация островных государств сопровождалась формированием общей повестки охраны окружающей среды и запуском Южно-тихоокеанского плана действий 1982 г., на базе которого учреждена Программа по окружающей среде Тихоокеанского региона (СПРЕП) как постоянная площадка научной оценки и координации мер управления. Параллельно складывался благоприятный международно-правовой фон: Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. закрепила обязанности государств по предупреждению трансграничного загрязнения и проведению оценки воздействия, тогда как Лондонская конвенция 1972 г. задала типовую логику запретительных списков и разрешительного контроля за сбросами. На политическом уровне идея «экологического суверенитета» региона усиливалась затяжным кризисом вокруг ядерных испытаний во Французской Полинезии и последующей международной судебной практикой, что подчеркнуло ценность договорных гарантий экологической безопасности малых государств.
На этом фоне 24 ноября 1986 г. в Нумеа была принята Конвенция о защите природных ресурсов и окружающей среды южной части Тихого океана, вступившая в силу 22 августа 1990 г. и встроенная в архитектуру Программы региональных морей ЮНЕП. Текст конвенции сочетает общие обязательства предотвращать, сокращать и контролировать загрязнение со специальными положениями о регулировании отдельных источников (суда, береговые источники, шельфовая деятельность, атмосферные выбросы), об установлении особо охраняемых территорий и о проведении оценки воздействия на окружающую среду для крупных проектов. Центральной институциональной опорой выступают Конференция сторон и Секретариат в лице СПРЕП, что обеспечивает связку договорных норм с программной и проектной деятельностью организации. Конвенция задумана как «зонтичный» инструмент для протоколов: к ней приняты два обязательных протокола 1990 г. — о предотвращении загрязнения сбросом отходов и о сотрудничестве при чрезвычайных загрязнениях, — а также два протокола 2006 г., не вступивших в силу и потому пока не обеспечивающих актуального охвата рисков нефтяных разливов и обращения с вредными и опасными веществами. При этом участие государств носит асимметричный характер: общее число сторон конвенции достигло двенадцати, но покрытие протокольных режимов остаётся неравномерным, что создаёт нормативные лакуны в пространстве исключительных экономических зон и ограничивает эффективность управления.
Несмотря на сорокалетний горизонт, конвенция сохраняет системообразующую роль в региональном экологическом правопорядке. Практика реализации выявляет одновременно сильные стороны и узкие места режима: устойчивую правовую базу, поддержанную механизмами мониторинга и реагирования (PACPLAN/PACPOL), и потребность в тематическом обновлении в ответ на новые вызовы — прежде всего морской пластик, оборот опасных химикатов и риски, связанные с глубоководной добычей полезных ископаемых. Независимые обзоры подчёркивают важность более плотной увязки договорных целей с циклом стратегического планирования СПРЕП и укрепления кадрово-финансовой архитектуры, включая выделение постоянной позиции офицера конвенции и стандартизацию отчётности, — как необходимые условия для повышения видимости и прикладной отдачи режима. Исходя из этого, настоящая статья ставит задачу оценить, в какой мере правовой механизм Нумейской конвенции соответствует современным требованиям регионального экологического управления и как его модернизация — через протокольное обновление и институциональную интеграцию — может усилить результативность режима в условиях усложняющейся антропогенной нагрузки на экосистемы южной части Тихого океана.
Исторические и политико-правовые предпосылки заключения Нумейской конвенции 1986 г.
Институциональные истоки Нумейской конвенции восходят к регионализации экологической повестки в южной части Тихого океана в конце 1970-х — начале 1980-х годов, когда островные государства консолидировали координацию через зарождавшуюся Программу по окружающей среде Тихоокеанского региона (СПРЕП). [1] Ключевым шагом стало принятие 11 марта 1982 г. в Раротонга «Плана действий по управлению природными ресурсами и окружающей средой Южной части Тихого океана», призванного задать общие цели, направления исследований и механизмы взаимодействия между государствами и региональными организациями.[2] Этот План действий стал политической и программной «матрицей», которую требовалось подкрепить договорным каркасом, что и было реализовано четырьмя годами позже на Конференции полномочных представителей в Нумеа.[3]
Мировой международно-правовой фон также работал в пользу кодификации регионального режима. Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. закрепила базовые обязанности государств предупреждать, сокращать и контролировать загрязнение морской среды, проводить оценку воздействия и сотрудничать на региональном уровне, что предопределяло появление «зонтичных» конвенций в морских регионах.[4] Ранее действовавшая Лондонская конвенция 1972 г. предложила регулирующую логику «чёрных» и «серых» списков для управления сбросами, обеспечив наработки для будущих региональных протоколов о захоронении (дампинге) отходов.[5] Параллельно в рамках ИМО формировалась повестка предупреждения загрязнений с судов (MARPOL 73/78), что усиливало необходимость согласования региональных правил с «общепринятыми международными нормами и стандартами».[6]
Политическое измерение «экологического суверенитета» региона обостряли ядерные испытания Франции в Полинезии, вызвавшие иски Австралии и Новой Зеландии в Международный суд ООН и последовавшие в 1974 г. решения, сыгравшие большую роль в мобилизации общественного и межгосударственного запроса на правовые гарантии экологической безопасности.[7] Уже в середине 1980-х анти-ядерная платформа материализовалась в Договоре Раротонга 1985 г. о безъядерной зоне, что придало дополнительный импульс региональным экологическим договорам и напрямую отразилось в положениях Нумейской конвенции о запрете сброса радиоактивных отходов и испытаний ядерных устройств в Конвенционной зоне.[8]
Экономико-технологические факторы также подталкивали к заключению конвенции: рост судоходства и перевалки опасных грузов, расширение прибрежной добычи и инфраструктурных проектов, а также накапливавшиеся проблемы береговых источников загрязнения требовали скоординированных стандартов и процедур совместного реагирования.[9] В этой логике Нумейская конвенция была выстроена как рамочный договор с прямыми отсылками к «общепринятым международным правилам и стандартам» (ИМО/ЮНЕП) и с архитектурой протоколов: уже в 1990 г. были приняты протоколы о предотвращении загрязнения захоронением отходов и о сотрудничестве при чрезвычайных загрязнениях, а в 2006 г. — протоколы по нефтяному загрязнению и по вредным и опасным веществам (вступление последних пока не состоялось), которые призваны модернизировать режим экстренного реагирования на новые риски. На операционном уровне их практическую реализацию дополнили региональные планы готовности и реагирования, прежде всего PACPLAN, увязанный с Нумейской конвенцией и глобальными инструментами ОPRC и OPRC-HNS.[10]
Таким образом, политическая конвергенция региональной идентичности, правовые инновации универсального уровня и насущные хозяйственные вызовы к середине 1980-х сформировали «окно возможностей» для принятия в Нумеа договорной рамки, которая одновременно закрепила общие обязательства по предотвращению, сокращению и контролю загрязнения и оставила пространство для специализированных протоколов по источникам и видам загрязнений.
Присоединение государств Океании к Нумейской конвенции
Конвенция о защите природных ресурсов и окружающей среды южной части Тихого океана была открыта для подписания 25 ноября 1986 г. в Нумеа; условие вступления в силу — депонирование не менее десяти ратификаций, после чего Конвенция и её протоколы начинают действовать через тридцать дней; фактическая дата вступления Конвенции — 22 августа 1990 г..[11] Соединённые Штаты депонировали ратификационную грамоту 10 июня 1991 г., Конвенция вступила в силу для США 10 июля 1991 г..[12] На сегодняшний день к числу Сторон относятся двенадцать государств: Австралия, Острова Кука, Федеративные Штаты Микронезии, Фиджи, Франция, Маршалловы Острова, Науру, Новая Зеландия, Папуа — Новая Гвинея, Самоа, Соломоновы Острова и Соединённые Штаты Америки.[13] В соответствии со статьями о процедурах присоединения и роли депозитария (директора), государство не может стать Стороной Конвенции, если одновременно не становится Стороной хотя бы одного Протокола.[14]
Оба «базовых» протокола 1990 г. — Протокол о предотвращении загрязнения захоронением отходов и Протокол о сотрудничестве при чрезвычайных загрязнениях — также вступили в силу 22 августа 1990 г.. Практика участия имеет важную специфику: все двенадцать Сторон Конвенции являются Сторонами Протокола о чрезвычайных загрязнениях, включая Австралию, тогда как по «дампинговому» Протоколу Австралия ограничилась подписанием и не завершила ратификацию, вследствие чего остаётся единственной Стороной Конвенции, для которой данный Протокол «не действует» во внутреннем правопорядке.[15] В результате режим по чрезвычайным загрязнениям имеет полное покрытие по всем Сторонам Конвенции, тогда как по захоронению отходов сохраняется одна юрисдикционная лакуна, компенсируемая, впрочем, действием универсальной Лондонской конвенции 1972 г. и национальными нормами.
«Новые» протоколы 2006 г. — о готовности, реагировании и сотрудничестве при нефтяном загрязнении и о вредных и опасных веществах — были приняты 10 ноября 2006 г. и подписаны рядом Сторон (включая, среди прочих, Острова Кука, ФШМ, Францию, Маршалловы Острова, Самоа, США), однако не вступили в силу за отсутствием требуемого числа ратификаций; в случае вступления они подменят Протокол о чрезвычайных загрязнениях. Таким образом, реальное покрытие обязательствами по Конвенции характеризуется полной участью по «чрезвычайному» блоку и почти полной — по «дампинговому», при том что модернизационный контур 2006 г. остаётся «на паузе», что важно учитывать при анализе эффективности режимов реагирования и согласованности с международными стандартами.
Анализ Нумейской конвенции
Нумейская конвенция институционализирует региональный режим охраны морской и прибрежной среды южной части Тихого океана, опираясь на связку общих обязанностей государств и специализированных протоколов. Географический охват задаётся как совокупность 200-мильных зон перечисленных государств и «замкнутых» участков открытого моря между ними, с возможностью последующего расширения конвенционной зоны уведомлением депозитария; такая конструкция одновременно обеспечивает охват ключевых экосистем и требует координации мер на участках за пределами национальной юрисдикции. В блоке терминов и институциональных определений исторически фигурируют Южнотихоокеанская комиссия и Директор Южнотихоокеанского бюро экономического сотрудничества, а секретариатские функции де-факто выполняет СПРЕП, что отражает эволюцию институциональной архитектуры Программы региональных морей и обеспечивает сопряжение договорных норм с программной и проектной деятельностью организации.
Статья 5 закрепляет «каркас» общих обязательств: стороны используют «наилучшие практически достижимые средства» с учётом возможностей, гармонизируют политику на региональном уровне, принимают внутренние нормы «не менее эффективные, чем» международные правила и стандарты, и сотрудничают при разработке дополнительных протоколов для источников загрязнения или управленческих задач. Такая формула фиксирует стандарт должной осмотрительности и делает конвенцию «зонтичным» договором, чья практическая эффективность зависит от протокольной детализации и от имплементации общепризнанных международных правил и стандартов (GAIRAS), прежде всего в сфере судоходства. Тематическая часть (ст. 6–13) развертывает общую обязанность в отношении отдельных источников: судов (с прямой отсылкой к «общепринятым международным правилам и стандартам» ИМО), береговых источников, деятельности на морском дне, атмосферных выбросов, а также вводит особые нормы о запрете захоронения радиоактивных веществ, запрете хранения радиоактивных отходов в конвенционной зоне и об обязательстве предотвращать загрязнение, связанное с испытанием ядерных устройств, добычей и прибрежной эрозией. Именно включение «ядерного блока» отличает Нумейскую конвенцию от многих иных региональных морских конвенций и отражает политико-правовой контекст середины 1980-х годов. В части судовых источников Нумейская конвенция опирается на стандарты ИМО (включая MARPOL), а в части захоронения отходов — на Лондонскую конвенцию 1972 г. и её Протокол 1996 г. с «реверсивным списком», создавая нормативную непротиворечивость между универсальным и региональным уровнями.
Статьи 14–16 формируют управленческое ядро экосистемного подхода. Норма об особо охраняемых природных территориях и охране дикой флоры и фауны предписывает создание парков и резерватов и обмен лучшими практиками администрирования, при этом прямо оговорено, что такое учреждение не затрагивает права других государств по международному праву. Положения о готовности и реагировании на чрезвычайные загрязнения требуют от сторон разработки индивидуальных и совместных планов действий, оперативного оповещения затрагиваемых государств и секретариата, что стало «мостом» к Протоколу о сотрудничестве при чрезвычайных загрязнениях 1986 г. и последующим инструментам экстренного реагирования. Наконец, статья 16 закрепляет «мягкое» обязательство по оценке воздействия на окружающую среду (ОВОС) для крупных проектов, затрагивающих морскую среду: с учётом экологических и социальных факторов, возможностью публичных комментариев по национальным процедурам, консультаций с затрагиваемыми сторонами и направлением результатов в секретариат для доступа заинтересованных государств. Эта конструкция институционализирует раннюю стадию ОВОС в региональном морском контексте и обеспечивает транспарентность трансграничной оценки.
Кооперационный блок (ст. 17–19) закрепляет обмен данными, совместные исследования и техническую помощь с учётом «особых нужд островных развивающихся государств», а также регулярную передачу информации о мерах имплементации в секретариат. Эти нормы «оживляются» практикой СПРЕП через региональные программы PACPOL и PACPLAN. Последняя утверждена сторонами в 2019 г. как рамка многоуровневой готовности и взаимопомощи при инцидентах уровня Tier 3, а сегодня дополнена инициативой «PacPlan Resilience Project 2022–25», что демонстрирует живую связку договорной нормы о чрезвычайных ситуациях и операционной способности региона.[16] Независимый обзор 2021 г. по линии СПРЕП отмечает высокую оценку этих программ сторонами, но одновременно указывает на потребность в укреплении кадрово-финансового блока и инструментов отчётности для повышения результативности режима.[17]
Институциональные положения (ст. 21–25) детально описывают функции секретариата (подготовка и созыв совещаний, координация деятельности, связь с иными организациями), двухгодичный цикл Совещаний Сторон, а также процедуры внесения изменений и роли приложений. Важна гибкая процедура принятия и вступления в силу изменений к приложениям (по сути — «ускоренная» по сравнению с поправками к основному тексту): это инструмент «быстрой настройки» научно-технических параметров без открытия всего договора, что соответствует логике адаптивного управления. Споры подлежат разрешению путём переговоров, добрых услуг или медиации, при отсутствии соглашения — арбитраж по приложению об арбитраже, к которому отдельные заявления могут придать обязательный характер; система не предполагает судебной юрисдикции erga omnes, делая ставку на консенсус и арбитражную процедуру. Наконец, статья 27 устанавливает «сцепку» Конвенции и протоколов: нельзя стать стороной Конвенции, не присоединяясь одновременно хотя бы к одному протоколу. Эта конструкция повышает «полезную нагрузку» членства, гарантируя, что участие несёт за собой хотя бы один набор операционных обязательств; одновременно она повышает порог вхождения, что частично объясняет умеренную численность участников по сравнению с универсальными соглашениями.
Протокольная архитектура состоит из «базовой пары» 1986–1990 гг. (Протокол о предотвращении загрязнения захоронением отходов и Протокол о сотрудничестве при чрезвычайных загрязнениях) и «модернизационного контура» 2006 г. (нефть и опасные и вредные вещества). «Дампинговый» протокол использует систему запрещающих и ограничительных списков (приложения I–II) с процедурой специальных и генеральных разрешений и факторами выдачи (приложение III), обеспечивая согласованность с Лондонским режимом и его эволюцией. «Чрезвычайный» протокол детализирует планирование и совместные действия при инцидентах, механизм уведомления и обмена информацией, а протоколы 2006 г. — по нефти и по опасным и вредным веществам — призваны заменить «чрезвычайный» протокол после вступления в силу, но пока остаются невступившими, что поддерживается решением сторон развивать функциональные эквиваленты в виде PACPLAN и сетей готовности. Так регион сохраняет практическую способность к реагированию, но не получает всего набора юридических обновлений, которые предоставили бы протоколы 2006 г. (например, по HNS), — это ключевой «зазор» режима, отмечаемый обзорами.[18]
Сильные стороны Нумейской конвенции — широта тематического охвата и чёткий мост к секторальным универсальным стандартам (ИМО/Лондонский режим), наличие ранних норм об ОВОС и особо охраняемых территориях, необычно жёсткие для региональной морской конвенции запреты в отношении радиоактивных материалов и испытаний ядерных устройств, а также встроенность в программный цикл СПРЕП, позволяющая «оживлять» договор через PACPOL/PACPLAN и проектные инструменты. К уязвимостям относятся программный характер ряда обязательств («наилучшие практически достижимые средства», «не менее эффективные» нормы без встроенного механизма соответствия), отсутствие специализированного органа по соблюдению, рамочность статьи о гражданско-правовой ответственности (без материальной унификации и процедур возмещения), зависимость институционального блока от финансовых решений конференции сторон и невступление в силу протоколов 2006 г., требующее компенсировать пробелы «мягкими» средствами планирования и сотрудничества. С учётом этих параметров правовая «трасса» развития режима понятна: укрепление блока соблюдения и отчётности, модернизация протоколов (включая фактическое введение в строй нефтяного и HNS-протокола), обновление тематик (морской пластик, опасные химикаты, риски глубоководной добычи), а также институциональная устойчивость секретариата и программ готовности, — всё это на основе уже предусмотренных механизмов изменения приложений и принятия новых протоколов.
Рекомендации по модернизации механизма реализации Нумейской конвенции
Комплексная модернизация механизма реализации Нумейской конвенции должна начинаться с перезагрузки её политико-институциональной связки со Стратегическим планом СПРЕП 2017-2026. Недавний независимый обзор указал, что нормы Конвенции и программы Секретариата часто функционируют параллельно, порождая путаницу и дублирование отчётности; потому предлагается формально «перебрендировать» документ в «Конвенцию СПРЕП» и встроить его цели, показатели и временные горизонты в основные результаты (Outcomes) и индикаторы Плана — так, чтобы каждый проект СПРЕП автоматически считался выполнением обязательств Конвенции и наоборот
Следующий слой реформ касается тематического охвата. Конвенция исторически фокусировалась на сбросах и аварийном загрязнении, однако для реальной актуальности ей необходимо стать правовой площадкой по двум стратегическим вызовам региона — морскому пластику и глубоководной добыче полезных ископаемых. Обзор 2021 г. прямо рекомендует использовать действующий рамочный текст как «зонтик» для новых протоколов либо руководящих принципов по этим темам, не дожидаясь полной переработки основного договора[19]
Чтобы придать Конвенции «голос», требуется целостная коммуникационная стратегия. В отчёте подчёркивается, что интерес государств-участников резко возрастает лишь накануне Конференций сторон, а в межсессионный период материал о работе теряется внутри проектов СПРЕП. Поэтому Секретариату предлагается запустить целевую кампанию: регулярные дайджесты, ребрендинг всех профильных встреч СПРЕП как мероприятий под эгидой Конвенции и активная презентация результатов на внешних площадках UNEP и IMO . Одновременно сами страны должны продвигать документ на национальном уровне, обеспечивая, чтобы фокальный пункт был не номинальным представителем, а реально вовлечённым ведомством, ответственным за имплементацию
Координация внутри государств тесно связана с качеством отчётности. Сейчас отчёты нерегулярны, ориентированы на перечень мероприятий и не дают картины воздействия. Реформа предусматривает унифицированные, электронные шаблоны, акцент на результирующих индикаторах и обязательную подготовку отчётов при поддержке Секретариата; улучшение отчётности должно быть закреплено в должностной инструкции профильного сотрудника СПРЕП
Финансовая устойчивость — критическое условие. Членские взносы покрывают лишь проведение COP, не оставляя средств на программы. Поэтому предлагается разработать стратегию смешанного финансирования: гранты ГЭФ и ГЗФ, целевые проекты под протоколы, секондменты от метропольных государств и партнёрства с глобальными инициативами UNEP/IMO. Приоритет — институционализировать успешный опыт краткосрочных секондментов (например, AMSA) и превратить его в постоянный механизм привлечения экспертизы и ресурсов .[20]
Расширение членства остаётся ключом к пространственной целостности режима. Анализ показывает, что из почти трёх десятков членов СПРЕП пятнадцать территорий и государств ещё не присоединились к Конвенции; при этом её текст не содержит формальных барьеров для их участия. Секретариату поручается подготовить «дорожную карту», включающую юридические консультации с метрополиями, адаптацию процедур голосования и пакет стартовых мероприятий по наращиванию потенциала новых сторон .
Для ежедневного управления необходима профессионализация. Отсутствие выделенного поста подрывает системность работы; поэтому предлагается учредить постоянную должность Офицера Конвенции, финансируемую либо через проект ACP-MEA 3, либо за счёт партнёрского фонда. В его мандат войдут организация COP, фандрайзинг, сопровождение отчётности и координация реагирования на ЧС. Одновременно остальные сотрудники СПРЕП должны формально «помечать» свою деятельность как вклад в Конвенцию, чтобы поднять её видимость в отчётности UNEP .
Наконец, операционная готовность требует ревизии и финансирования обновлённого PACPLAN: чёткое распределение ролей, учёт новых рисков (пластик, HNS), привязка к фондрайзинговой стратегии и учёба персонала стран-участниц, чтобы переход от реактивных «SOS-запросов» к самостоятельным действиям стал реальностью
Совокупно эти меры — институциональная интеграция со СПРЕП, расширение тематического и географического охвата, стратегическая коммуникация, устойчивое финансирование, dedicated staff и обновлённая оперативная архитектура — формируют дорожную карту, способную превратить Нумейскую конвенцию из малозаметного договора в по-настоящему действенный центр регионального экологического управления Южной части Тихого океана.
Протоколы к Нумейской конвенции
Протоколы к Нумейской конвенции 1986 года представляют собой ключевой элемент договорной архитектуры, превращающий общий правовой каркас в инструмент практического регулирования. Всего к Конвенции было принято четыре протокола, два из которых вступили в силу, а два — остаются в состоянии подписанных, но не ратифицированных соглашений.
Первый — Протокол о предотвращении загрязнения сбросом (Protocol for the Prevention of Pollution of the South Pacific Region by Dumping)[21] — подписан одновременно с Конвенцией в 1986 году и вступил в силу 22 августа 1990 года. Он вводит строгий режим регулирования сбросов отходов в море, основанный на принципе запрета для определённых категорий веществ и разрешительного подхода для других. Протокол во многом отражает положения Лондонской конвенции 1972 года, но в ряде аспектов идёт дальше, особенно в отношении радиоактивных и особо опасных веществ. По состоянию на 2024 год, его участниками являются все государства-стороны Конвенции, за исключением Австралии, которая до сих пор не присоединилась к документу, что создаёт юридический пробел в юрисдикции, охватывающей крупную часть Тихого океана.
Протокол о сбросах 1986 года (далее — Протокол) является первым из двух вступивших в силу дополнительных соглашений к Нумейской конвенции и отражает трансляцию положений Лондонской конвенции 1972 года на региональный уровень с учётом специфики южной части Тихого океана. Он представляет собой обязательный правовой режим, регулирующий морской дампинг с чёткой классификацией веществ, процедурой разрешений, механизмом учёта и отчётности, а также институциональной структурой мониторинга.
Территориальный охват (ст. 2) Протокола повторяет «район Конвенции», но с дополнением: сюда также включается континентальный шельф сторон, если он выходит за пределы ИЭЗ, что расширяет сферу действия документа на участки, потенциально уязвимые к сбросам с шельфовых платформ
Общие обязательства (ст. 3) закрепляют, что все стороны обязаны предотвращать загрязнение морской среды сбросом, включая запрет на такие действия без предварительного разрешения в пределах ИЭЗ, территориальных вод или на континентальном шельфе. Протокол прямо требует согласования с другими государствами, если потенциальный сброс может повлиять на их интересы. Это закрепляет принцип трансграничной ответственности и предварительного уведомления, близкий к ст. 206 Конвенции ООН по морскому праву.
Ключевая структура контроля основана на системе разрешений:
Ст. 4 запрещает сброс веществ из Приложения I (высокотоксичные, стойкие или биоаккумулирующие вещества, включая органогалогены, ртуть, кадмий, пластик, нефтепродукты, химическое оружие) — только исключительные случаи допускаются через ст. 10 (аварийные ситуации).
Ст. 5 требует специального разрешения на сброс веществ из Приложения II (например, свинец, мышьяк, пестициды, отходы с высоким содержанием металлов).
Ст. 6 допускает выдачу «общего разрешения» на сброс веществ, не попадающих под запрет, но лишь после оценки по экологическим критериям из Приложения III.
В статьях 7 и 8 закрепляется, что выдача разрешений должна сопровождаться комплексной экологической оценкой, охватывающей характеристики вещества, участка сброса, морской среды, наличие альтернатив и потенциальный ущерб. Это обеспечивает высокий уровень предварительной экспертизы.
Протокол предусматривает два механизма выхода за рамки прямого запрета:
Ст. 9 — форс-мажор: разрешён сброс при угрозе жизни, если нет иных решений (например, аварийное облегчение судна при шторме).
Ст. 10 — чрезвычайные ситуации: разрешение может быть выдано для минимизации риска здоровью человека, но при условии консультаций с другими государствами и Секретариатом. Это положение усиливает предосторожность, формализуя процедуру отклонения от запрета.
Механизм реализации и исполнения (ст. 11–14) включает:
- Назначение уполномоченного органа;
- Ведение реестров разрешений;
- Проведение мониторинга морской среды;
- Принятие национальных мер ответственности;
- Создание системы отчётности по инцидентам и подозрительным сбросам.
Институциональный механизм (ст. 15–17) возлагает функции координации и мониторинга на СПРЕП с обязанностью передачи отчётности в ИМО и рекомендаций по изменению приложений. Приложения I–IV подлежат корректировке ¾ голосов сторон, что позволяет учитывать научные достижения.
Протокол создаёт многоуровневую систему контроля за сбросом отходов, объединяя запретительные и разрешительные нормы, процедурные гарантии, механизм реагирования на аварии и институциональную поддержку. Он служит образцом «твёрдого» регионального регулирования и предвосхищает принципы предосторожности, оценки воздействия и трансграничного согласования, закреплённые позже в ряде глобальных договоров (Протокол Лондона 1996 г., Конвенция по устойчивому управлению химикатами и отходами). Вопросом остаётся лишь отсутствие участия Австралии, что снижает полноту охвата акватории, а также необходимость актуализации перечня запрещённых веществ, в том числе с учётом загрязнения микропластиком.
Второй — Протокол по сотрудничеству в отношении загрязнения, возникающего в результате аварий (Protocol Concerning Cooperation in Combating Pollution Emergencies in the South Pacific Region)[22] — также вступил в силу в 1990 году. Он предусматривает обмен информацией, координацию при экологических авариях, таких как разливы нефти, и разработку национальных и региональных планов реагирования (например, PACPLAN и PACPOL). Все стороны Конвенции, включая Австралию, являются участниками этого протокола. Он остаётся наиболее активно используемым из всех четырёх, в том числе в рамках сотрудни
Протокол о сотрудничестве в чрезвычайных ситуациях, принятый одновременно с Нумейской конвенцией 25 ноября 1986 года. Его главная цель — создать нормативную и институциональную основу для своевременного реагирования на аварийные загрязнения в морской и прибрежной среде, включая нефть и опасные вещества.
Сфера применения Протокола (ст. 2) охватывает инциденты загрязнения в пределах «района Конвенции» и прилегающих прибрежных зон. Под «инцидентом загрязнения» (ст. 1, п. d) понимается сброс или угроза сброса нефти или опасного вещества, повлёкшая за собой ущерб или угрозу ущерба морской или прибрежной среде, а также интересам одной или нескольких сторон. Уточняется, что к «интересам» относятся не только экосистемы, но и рыболовство, портовая деятельность, здоровье населения, туризм и традиционные обычаи, что расширяет сферу защиты до культурных и социально-экономических аспектов
Основополагающим принципом Протокола является кооперация. В ст. 3 закрепляется обязанность сторон — в пределах их возможностей — принимать меры по предотвращению и ликвидации аварийного загрязнения, включая разработку национальных планов реагирования (contingency plans), законодательные меры, создание специализированных органов и ресурсов. Таким образом, каждое государство должно выстроить свою систему реагирования и встроить её в субрегиональную координацию.
Статьи 4 и 5 касаются информационного обмена и процедуры оповещения. Каждая сторона обязуется периодически обновлять и передавать сведения об уполномоченных органах, законодательстве и планах. При обнаружении инцидента информация должна быть немедленно направлена другим затронутым сторонам, флаговому государству судна и соответствующим международным организациям (например, IMO, UNEP), с последующим докладом о принятых мерах. Это создаёт устойчивый механизм раннего предупреждения и взаимодействия.
Ключевым является ст. 6 — взаимопомощь. Государство, столкнувшееся с инцидентом, может запросить поддержку у других сторон (напрямую или через Организацию). Виды помощи определяются запрашивающей стороной и включают как технические ресурсы, так и персонал. Протокол подчёркивает необходимость содействия в передвижении техники и специалистов через границы, что особенно актуально для мелких островных государств, зависящих от внешней поддержки.
Статья 7 детализирует минимальные шаги, которые сторона должна предпринять при инциденте: предварительная оценка угрозы, коммуникация с другими сторонами, решение о запросе помощи, консультации, оперативное реагирование и мониторинг. Здесь присутствует логика «плана действий», на основании которого позже были разработаны региональные инструменты PACPLAN и PACPOL.
Статья 8 поощряет заключение субрегиональных и двусторонних соглашений (например, между Фиджи и Вануату), обеспечивая гибкость и адаптацию к локальным условиям. Эти соглашения должны быть зарегистрированы в Организации и учитывать положения самого Протокола.
Организационный каркас зафиксирован в ст. 9. Роль Секретариата выполняет СПРЕП, на который возложены функции: содействия обмену информацией, координации ответных действий, поддержки подготовки и обновления планов, инвентаризации оборудования, связи с международными и частными структурами (включая подрядчиков по уборке разливов), распространения материалов и рекомендаций. Это превращает СПРЕП в центральный «оперативный узел» всего механизма реагирования.
В ст. 10 закрепляется порядок проведения заседаний сторон: они проводятся совместно с КС Конвенции (COP) и могут быть как регулярными, так и внеочередными. Основные задачи — оценка эффективности Протокола, корректировка процедур, обсуждение поправок. Последняя статья (ст. 11) подтверждает применение процедурных и финансовых норм Конвенции, если стороны не договорятся об ином.
Таким образом, Протокол формирует мягкий, но устойчивый обязательственный режим, базирующийся на принципах взаимной ответственности, своевременного оповещения и координации усилий. Он оставляет пространство для гибкости (через двусторонние соглашения), но задаёт чёткие рамки для институционального реагирования. Именно этот документ лежит в основе современных региональных практик (PACPLAN 2013, OSRL партнёрство), а его нормы служат связующим звеном между государствами, техническими агентствами и международными структурами. чества с международными организациями, такими как IMO и OSRL.
Третий — Протокол о готовности, реагировании и сотрудничестве в связи с загрязнением нефтью (Protocol on Oil Pollution Preparedness, Response and Co-operation in the Pacific Region, 2006)[23] — был принят в 2006 году, но до настоящего времени не вступил в силу, поскольку не достиг минимального количества ратификаций. Его цель — усилить региональные механизмы по реагированию на нефтяные загрязнения, обеспечив правовую привязку к существующему оперативному инструментарию PACPLAN. Документ был подписан пятью государствами (включая Францию, Маршалловы Острова, Самоа и США), однако большинство подписантов не завершили внутренние ратификационные процедуры. Обзор 2021 года указывает, что страны ссылаются на нехватку институционального потенциала и неясность финансирования как на главные причины затяжной имплементации[24]
Четвёртый — Протокол по вредным и опасным веществам (Protocol on Hazardous and Noxious Substances Pollution, HNSP, 2006)[25] — является самым технически сложным и наименее продвинутым с точки зрения вступления в силу. Он направлен на предотвращение загрязнения морской среды химическими веществами, включая промышленные реагенты и токсичные остатки, транспортируемые морским путём. Документ подписан только пятью странами, включая Францию и Маршалловы Острова, и не был ратифицирован ни одной из сторон. Его нормы остаются деактивированными, несмотря на актуальность тематики для региона в связи с ростом импорта химикатов и судоходства.
Дополнительно в 2006 году была предложена поправка к Дампинговому протоколу, обновляющая список запрещённых веществ (в том числе в части микропластика), но и она не вступила в силу из-за отсутствия необходимого числа уведомлений о принятии от государств-участников.[26]
Таким образом, протокольный корпус Конвенции сегодня находится в состоянии «двойного режима»: два обязательных протокола 1990 года образуют ядро реально функционирующего механизма, особенно в части аварийного реагирования, в то время как два новых протокола и поправка 2006 года фактически «зависли» в стадии подписания. Их вступление в силу требует политической воли, институциональной готовности стран и активной координации со стороны Секретариата СПРЕП. Без активизации ратификационной работы и интеграции новых тематик Конвенция рискует остаться правовым инструментом прошлого, не способным ответить на вызовы сегодняшнего дня — такие как морской пластик, химическое загрязнение и риски от глубинной добычи полезных ископаемых.
Заключение
Нумейская конвенция утвердила в южной части Тихого океана правовой режим, который на протяжении почти четырёх десятилетий служит каркасом для предупреждения, сокращения и контроля загрязнения морской и прибрежной среды, а также для сопряжения договорных обязательств с программной деятельностью СПРЕП. Её сила — в архитектуре «зонтичного» соглашения, позволяющего адаптировать правовое регулирование через протоколы и приложения, и в раннем закреплении инструментов, которые сегодня считаются стандартом ответственного управления: оценка воздействия на окружающую среду, особо охраняемые природные территории, кооперация в чрезвычайных ситуациях. Политико-правовой контекст принятия — от универсализации норм морского права до региональной чувствительности к ядерной тематике — отразился в необычно жёстких для регионального морского договора запретах на радиоактивные сбросы и испытания, что придало Конвенции не только экологическое, но и ценностное измерение. В практической плоскости именно совмещение договорных норм с инструментами готовности и реагирования, такими как PACPLAN и сопутствующие программы СПРЕП, позволило поддерживать дееспособность режима вне зависимости от колебаний политической повестки.
Вместе с тем накопившиеся вызовы требуют модернизации механизма реализации. Программный характер части обязательств, отсутствие специализированного органа по соблюдению, неравномерность участия в протокольных режимах и, главное, невступление в силу протоколов 2006 года создают «зазоры» между правовой рамкой и фактическими потребностями управления рисками нефтяных разливов и опасных веществ. Новые угрозы — морской пластик[27], оборот опасных химикатов, интенсивная шельфовая и потенциальная глубоководная добыча — обостряют потребность в тонкой настройке без излишнего «раскрытия» основного текста. Оптимальная траектория в этих условиях просматривается как сочетание «коротких» управленческих решений на уровне Конференции сторон (унифицированная отчётность, фасилитационный подход к соблюдению, цифровой контур мониторинга, руководящие принципы по трансграничной ОВОС, стандарты готовности, усиливание коммуникации и роли национальных координаторов) и «длинных» юридических шагов (доведение до вступления в силу протоколов 2006 года, корректировка приложений под обновлённые международные стандарты, укрепление кадрово-финансовой устойчивости секретариата). Такая двухуровневая стратегия сохраняет достоинства рамочной модели, повышая её предсказуемость и операционную отдачу, а также обеспечивает согласованность с универсальными режимами ИМО и глобальными трендами экологического управления.
С учётом проведённого анализа можно заключить, что Конвенция остаётся жизнеспособным и потенциально тиражируемым образцом регионального экорегулирования, способным не только удерживать базовый уровень защиты морской среды, но и служить площадкой для правовых инноваций. Её дальнейшая результативность будет зависеть от политической готовности сторон институционализировать мягкий механизм соблюдения, синхронизировать протокольную архитектуру с эволюцией международных стандартов и обеспечить устойчивое финансирование «ядра» режимов готовности и реагирования. Выполнение этих условий позволит конвенционному режиму превратиться из «договорной памяти» 1980-х в актуальный инструмент экологической безопасности и устойчивого развития южной части Тихого океана, отвечающий как региональным, так и глобальным ожиданиям.
[1] Secretariat of the Pacific Regional Environment Programme (SPREP). Our History. [Электронный ресурс]. URL: https://www.sprep.org/our-history (дата обращения: 26.08.2025)
[2] Centre for International Law, National University of Singapore (CIL). 1986 Convention for the Protection of the Natural Resources and Environment of the South Pacific Region (Noumea Convention): Unofficial Text (PDF). [Электронный ресурс]. URL: https://cil.nus.edu.sg/wp-content/uploads/2019/02/1986-Noumea-Convention.pdf (дата обращения: 26.08.2025).
[3] Secretariat of the Pacific Regional Environment Programme (SPREP). Noumea Convention — Overview. [Электронный ресурс]. URL: https://www.sprep.org/convention-secretariat/noumea-convention (дата обращения: 26.08.2025).
[4] United Nations. United Nations Convention on the Law of the Sea (1982): Text (PDF). [Электронный ресурс]. URL: https://www.un.org/depts/los/convention_agreements/texts/unclos/unclos_e.pdf (дата обращения: 26.08.2025)
[5] International Maritime Organization (IMO). Convention on the Prevention of Marine Pollution by Dumping of Wastes and Other Matter, 1972 (London Convention): Text (PDF). [Электронный ресурс]. URL: https://wwwcdn.imo.org/localresources/en/OurWork/Environment/Documents/LC1972.pdf (дата обращения: 26.08.2025)
[6] International Maritime Organization (IMO). International Convention for the Prevention of Pollution from Ships (MARPOL 73/78): Overview. [Электронный ресурс]. URL: https://www.imo.org/en/about/conventions/pages/international-convention-for-the-prevention-of-pollution-from-ships-%28marpol%29.aspx (дата обращения: 26.08.2025)
[7] International Court of Justice. Nuclear Tests (Australia v. France): Judgments of 20 December 1974. [Электронный ресурс]. URL: https://www.icj-cij.org/case/58/judgments (дата обращения: 26.08.2025)
[8] United Nations. South Pacific Nuclear Free Zone Treaty (Treaty of Rarotonga), 6 August 1985: UNTS Vol. 1445 (PDF). [Электронный ресурс]. URL: https://treaties.un.org/doc/publication/unts/volume%201445/volume-1445-i-24592-english.pdf (дата обращения: 26.08.2025)
[9] Pacific Islands Forum Secretariat (PIFS). Convention for the Protection of the Natural Resources and Environment of the South Pacific Region (Noumea Convention): Text (PDF). [Электронный ресурс]. URL: https://forumsec.org/sites/default/files/2024-03/Noumea-Convention-for-the-Protection-of-the-Natural-Resources-and-Environment-English.pdf (дата обращения: 26.08.2025)
[10] Secretariat of the Pacific Regional Environment Programme (SPREP). PACPLAN — Pacific Islands Regional Marine Spill Contingency Plan, 2019 (PDF). [Электронный ресурс]. URL: https://library.sprep.org/sites/default/files/2020-12/PacPlan-2019.pdf (дата обращения: 26.08.2025)
[11] Centre for International Law, National University of Singapore (CIL). 1986 Convention for the Protection of the Natural Resources and Environment of the South Pacific Region: Database record (Entry into force rule). [Электронный ресурс]. URL: https://cil.nus.edu.sg/databasecil/1986-convention-for-the-protection-of-the-natural-resources-and-environment-of-the-south-pacific-region-2/ (дата обращения: 26.08.2025).
[12] U.S. Department of State. Convention for the Protection of the Natural Resources and Environment of the South Pacific Region, with Protocols (Text & status). [Электронный ресурс]. URL: https://www.state.gov/wp-content/uploads/2019/02/91-710-Multilateral-Pollution-So-Pacific-Region-Conven-w-Protocls.pdf (дата обращения: 26.08.2025).
[13] SPREP News. Parties to the Noumea Convention convene the 16th COP (перечень 12 Сторон). [Электронный ресурс]. URL: https://www.sprep.org/news/parties-to-the-convention-for-the-protection-of-the-pacifics-natural-resources-and-environment-convene-the-16th-cop (дата обращения: 26.08.2025)
[14] Pacific Islands Forum Secretariat. Convention text (процедуры присоединения и роль депозитария). [Электронный ресурс]. URL: https://forumsec.org/sites/default/files/2024-03/Noumea-Convention-for-the-Protection-of-the-Natural-Resources-and-Environment-English.pdf (дата обращения: 26.08.2025)
[15] Australian Department of Foreign Affairs and Trade (DFAT). Protocol for the Prevention of Pollution of the South Pacific Region by Dumping — Australian treaty record (статус: для Австралии не вступил в силу). [Электронный ресурс]. URL: https://www.info.dfat.gov.au/Info/Treaties/treaties.nsf/3328431b218f8d59ca256ae1000029b8/1757ca5ad14120abca256b51000f11da?OpenDocument (дата обращения: 26.08.2025)
[16] SPREP. PACPLAN — Pacific Islands Regional Marine Spill Contingency Plan 2019; решения КС о поддержке PACPLAN; PacPlan Resilience Project 2022–25. [Электронный ресурс]. URL: https://library.sprep.org/sites/default/files/2020-12/PacPlan-2019.pdf (дата обращения: 26.08.2025).
[17] SPREP. Review of the Noumea Convention — Final Report (23 Nov 2021) и ключевые выводы 2023 г. [Электронный ресурс]. URL: https://www.sprep.org/sites/default/files/31-SPREP-Meeting/Noumea/Eng/17NC_WP7.1.1_Annex8-Consultant_Final_Report-23Nov2021.pdf (дата обращения: 26.08.2025).
[18] SPREP/ACP MEAs. Pacific Conversations — Noumea Convention (серия материалов; обзор протоколов и их статуса). [Электронный ресурс]. URL: https://www.acpmeas.com/resources/sprep-pacific-conversations-noumea-convention-part-1 (дата обращения: 26.08.2025).
[19] REVIEW OF THE NOUMEA CONVENTION FINAL REPORT – 23 November 2021 [Электронный ресурс] // Secretariat of the Pacific Regional Environment Programme (SPREP). – Apia, Samoa, 2021. – 61 p. – URL: https://www.sprep.org/sites/default/files/31-SPREP-Meeting/Noumea/Eng/17NC_WP7.1.1_Annex8-Consultant_Final_Report-23Nov2021.pdf (дата обращения: 18.07.2025).
[20] REVIEW OF THE NOUMEA CONVENTION FINAL REPORT – 23 November 2021 [Электронный ресурс] // Secretariat of the Pacific Regional Environment Programme (SPREP). – Apia, Samoa, 2021. – 61 p. – URL: https://www.sprep.org/sites/default/files/31-SPREP-Meeting/Noumea/Eng/17NC_WP7.1.1_Annex8-Consultant_Final_Report-23Nov2021.pdf (дата обращения: 18.07.2025).
[21] Protocol for the Prevention of Pollution of the South Pacific Region by Dumping (1986) [Электронный ресурс]. – Noumea, 1986. – URL: https://cil.nus.edu.sg/wp-content/uploads/2020/07/1986-Dumping-Protocol.pdf (дата обращения: 18.07.2025).
[22] Protocol Concerning Co-operation in Combating Pollution Emergencies in the South Pacific Region (1986) [Электронный ресурс]. – Noumea, 1986. – URL: https://cil.nus.edu.sg/wp-content/uploads/2019/02/1986-Protocol-concerning-Co-operation-in-Combating-Pollution-Emergencies-in-the-South-Pacific-Region-1.pdf (дата обращения: 18.07.2025).
[23] Protocol Concerning Co-operation in Combating Pollution Emergencies in the South Pacific Region (1986) [Электронный ресурс] // Centre for International Law, National University of Singapore. – URL: https://cil.nus.edu.sg/databasecil/1986-protocol-concerning-cooperation-in-combating-pollution-emergencies-in-the-south-pacific-region/ (дата обращения: 18.07.2025)
[24] Secretariat of the Pacific Regional Environment Programme (SPREP). Review of the Noumea Convention. Final Report – 23 November 2021 [Электронный ресурс]. – Apia, Samoa: SPREP, 2021. – 61 p. – URL: https://www.sprep.org/sites/default/files/31-SPREP-Meeting/Noumea/Eng/17NC_WP7.1.1_Annex8-Consultant_Final_Report-23Nov2021.pdf (дата обращения: 18.07.2025)
[25] Protocol for the Prevention of Pollution of the Pacific Region by Hazardous and Noxious Substances (2006) [Электронный ресурс]. – Apia: SPREP, 2006. – URL: https://archive.iwlearn.net/sprep.org/legal/documents/HazardousandNoxiousSubstancesPollution_Eng.pdf (дата обращения: 18.07.2025).
[26] REVIEW OF THE NOUMEA CONVENTION FINAL REPORT – 23 November 2021 [Электронный ресурс] // Secretariat of the Pacific Regional Environment Programme (SPREP). – Apia, Samoa, 2021. – 61 p. – URL: https://www.sprep.org/sites/default/files/31-SPREP-Meeting/Noumea/Eng/17NC_WP7.1.1_Annex8-Consultant_Final_Report-23Nov2021.pdf (дата обращения: 18.07.2025).
[27] Солнцев А.М. Борьба с загрязнением пластмассами в международном праве: lex lata и lex ferenda. Московский журнал международного права. 2023;(4):35-49. https://doi.org/10.24833/0869-0049-2023-4-35-49
Infornation about the author:
Baryshkov Pavel ― postgraduate student, assistant of the Department of International Law, People’s Friendship University of Russia named after Patrice Lumumba (RUDN). 117198, Moscow Miklukho-Maklaya Street 6, Moscow, Russia.
Информация об авторе:
Барышков Павел Евгеньевич ― аспирант, ассистент кафедры мждународного права Российского университета дружбы народов имени Патриса Лумумбы (РУДН). 117198, Москва улица Миклухо-Маклая 6, Москва, Россия
