В современной российской доктрине за последние годы появилось немало исследований, посвященных проблемам применения и толкования норм и правил Всемирной торговой организации (ВТО). При этом, центральное место во многих работах стал занимать анализ практики Органа по разрешению споров ВТО (ОРС ВТО)[1]. Наряду с этим проводятся исследования и мероприятия[2], посвященные, кроме прочего, анализу положений статьи XXI Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ) и статьи XIV bis Генерального соглашения по торговле услугами (ГАТС).
К исключениям по соображениям безопасности, которые позволяют членам ВТО отходить от принятых на себя обязательств, относятся положения статьи XXI ГАТТ и статьи XIV bis ГАТС.
Ключевые слова: ВТО, ГАТТ, ОРС ВТО, торговля услугами
Annotation:
Many modern studies have appeared in the modern Russian doctrine on the problems of applying and interpreting the norms and rules of the World Trade Organization (WTO) in the recent years. At the same time, the analysis of the practice of the WTO Dispute Resolution Authority (ODA of the WTO) [1] began to take center stage in many works. Along with this, studies and activities [2] are being conducted, which are devoted, inter alia, to the analysis of the provisions of Article XXI of the General Agreement on Tariffs and Trade (GATT) and Article XIV bis of the General Agreement on Trade in Services (GATS).
Key Words: WTO, GATT, ODP WTO, trade in services
Статья XXI ГАТТ позволяет членам ВТО не предоставлять какую-либо информацию, раскрытие которой они считают противоречащим существенным интересам его безопасности. Члены ВТО вправе принимать любые меры, необходимые для выполнения своих обязательств в рамках Устава ООН для сохранения международного мира и безопасности и имеют право предпринимать такие действия, которые они считают необходимым для охраны существенных интересов своей безопасности.
Данные меры могут предприниматься в ряде случаев: в отношении расщепляемых материалов или материалов, из которых они получаются; в отношении торговли оружием, боеприпасами и военными материалами, а также торговли другими товарами и материалами, которая осуществляется прямо или косвенно для целей снабжения вооруженных сил; если они предпринимаются в военное время или в других чрезвычайных обстоятельствах в международных отношениях.
Являясь положением ГАТТ, статья XXI касается мер, затрагивающих торговлю товарами. В контексте торговли услугами аналогом статьи XXI ГАТТ является статья XIV bis ГАТС, которая повторяет положения статьи XXI ГАТТ.
Истории известны несколько случаев обращения государств к данному положению ГАТТ.
Например, в 1949 году Чехословакия заявила, что администрирование системы экспортного контроля США является дискриминационным. США среди прочего заявили, что ограничения вводятся по соображениям безопасности. Чехословакия отметила, что эти ограничения не могут быть оправданы соображениями национальной безопасности США, поскольку товары, на которые было наложено эмбарго, не имеют военного значения. США сочли, что соответствующие товары могут иметь военное значение. Спор возник до того, как в ГАТТ был введен порядок формирования третейских групп по рассмотрению споров. Спор рассматривался на пленарном заседании Договаривающихся сторон. Жалоба Чехословакии была отклонена.
В 1961 году Гана ввела запрет на импорт товаров из Португалии. Гана обосновывала запрет кризисом в Анголе, который представлял потенциальную угрозу национальной безопасности. Гана заявила, что в соответствии с данной статьей каждое государство является единственным «судьей» того, что необходимо для защиты своих существенных интересов безопасности. Ситуация урегулирована во внесудебном порядке.
В 1970 году Египет вводит бойкот товаров из Израиля, а также бойкот товаров компаний любых сторон ГАТТ, которые имеют связи с Израилем. В то время Египет не был стороной ГАТТ, однако вел переговоры о присоединении. При этом некоторые члены Рабочей группы о присоединении Египта выразили понимание позиции Египта.
Швецией в 1975 году были введены квоты на импорт обуви так как национальная обувная промышленность имеет важное значение для экономики Швеции и обосновала данные ограничения статьей XXI ГАТТ. Ряд сторон ГАТТ выразил сомнения в правомерности применения статьи XXI. Ситуация урегулирована во внесудебном порядке (мера была отменена).
ЕС, Канада и Австралия в 1982 году ввели эмбарго на импорт товаров из Аргентины. ЕС уведомили секретариат ГАТТ, заявив, что ЕС приняли определенные меры в свете ситуации с Фолкледскими островами. ЕС заявили, что они являются единственными «судьями» правомерности использования данной статьи. Канада и Австралия придерживались аналогичного подхода. Спор урегулирован во внесудебном порядке – меры были отменены. При этом Аргентина запросила толкование статьи XXI. Стороны ГАТТ не смогли одобрить какого-либо толкования. Вместе с этим, было принято решение об обязательном информировании о применении мер на основании статьи XXI ГАТТ.
В 1983 году США распределили квоту на импорт сахара в США, предназначенную Никарагуа, между Гондурасом, Сальвадором и Коста-Рикой, в 1985 году ввели полное эмбарго на торговлю с Никарагуа. Данные меры применялись в связи со сменой политического режима в Никарагуа. Никарагуа передала спор на рассмотрение панели арбитров. Панель сформировала доклад по результатам спора, однако он не был одобрен сторонами ГАТТ, в связи с чем не вступил в силу. В ходе спора США говорили о том, что меры приняты по соображениям национальной безопасности (указ Президента США от 1 мая 1985 г.).
США заявили о том, что меры США не носят торгово-экономического характера, а арбитры не имеют компетенции рассматривать данный спор.
ЕС в 1991 году приостановили применение ГАТТ в отношении Югославии в связи с военными действиями на территории последней. ЕС обосновывали свои действия статьей XXI ГАТТ. Югославия возражала и передала спор на рассмотрение панели арбитров. Деятельность панели приостановлена в связи с исключением Югославии из ВТО.
В 1996 году США вводит эмбарго на торговлю с Кубой для защиты прав и законных интересов тех лиц, имущество которых было конфисковано правительством Кубы без какой-либо компенсации. В том же году ЕС подали официальное заявление о проведении консультаций в рамках ВТО. США заявили возражение против рассмотрения этого спора в рамках ВТО по мотиву отсутствия у ОРС ВТО надлежащей компетенции. Спор был урегулирован во внесудебном порядке.
О.В. Кадышевой детально исследован т.н. «прецедент Катара», когда в 2017 году ОАЭ, Саудовская Аравия и Бахрейн предприняли в отношении Катара ряд мер: закрытие морских границ с Катаром и запрет доступа катарских воздушных судов в воздушное пространство; запрет захода в свои порты всем судам, принадлежащим Катару, катарским физическим или юридическим лицам; и всем судам под флагом Катара; закрытие офисов некоторых катарских поставщиков услуг на территории и т.д.
Катар обратился с запросом на проведение консультаций в соответствии Договоренностью о правилах и процедурах рассмотрения споров ВТО. ОАЭ, Саудовская Аравия, Бахрейн и Египет уведомили ВТО о том, что не нарушают ее требований при блокаде Катара. Страны обвинили катарское руководство в поддержке и финансировании террористических группировок и вмешательстве во внутренние дела других стран. В совместном заявлении страны подчеркнули, что их резолюции приняты согласно с правилами ВТО, которые позволяют государствам-членам действия против другого государства, если оно создает угрозу их безопасности и стабильности. В этом случае страны-участницы могут предпринимать необходимые меры для защиты своих национальных интересов[3]. С учетом изложенного и приведенной истории практики ГАТТ/ВТО можно предположить, что вряд ли в обозримом будущем данная ситуация получит однозначную юридическую квалификацию в рамках ОРС ВТО.
Несмотря на наличие прецедентов использования указанных статей, вопрос о сфере применения статьи XXI ГАТТ в полной мере в ВТО не урегулирован. В первую очередь, это связано с тем, что ни по одному из случаев ее использования членами ВТО (до недавнего времени[4]) не было вынесено решения ОРС ВТО. В связи с этим, толкование понятия «существенный интерес национальной безопасности», что является «необходимым для защиты такого интереса», а также «чрезвычайной ситуации в международных отношениях» в ВТО отсутствуют. Среди членов ВТО существует несколько различных позиций, касающихся применения статей XXI ГАТТ и XIV bis ГАТС.
США трактуют указанную статью довольно широко. По их мнению, практически любая ограничительная мера может быть оправдана положениями статьи XXI ГАТТ. Также, согласно позиции США, ОРС ВТО не обладает компетенцией определять, является ли применяемая мера «необходимой для защиты национальной безопасности», поскольку статья XXI ГАТТ позволяет государствам самостоятельно определять степень такой необходимости («предпринимать такие действия, которые он [член ВТО] сочтет необходимыми»), т.е. положения статьи XXI ГАТТ носят исключительно субъективный оценочный характер.
Другая позиция по данному вопросу состоит в том, что права, предоставляемые статьей XXI ГАТТ членам ВТО, не могут быть безусловными и неограниченными. Требуется, как минимум, выполнение условий о наличии угрозы существенным интересам национальной безопасности и чрезвычайной ситуации в международных отношениях.
Документ, который был принят в рамках ВТО, косвенно касающийся существа применения статьи XXI ГАТТ, является Министерская декларация Договаривающихся сторон ГАТТ, принятая 29 ноября 1982 г. 38-й сессии ГАТТ. Данная декларация принималась в условиях мирового экономического кризиса и кризиса многосторонней торговой системы. Договаривающиеся стороны ГАТТ заявили свое намерение воздерживаться от применения протекционистских мер в торговле, а также в пункте 7 Декларации в контексте подготовки рабочей программы на 80-е – воздерживаться от применения по соображениям неэкономического характера мер, ограничивающих торговлю и несовместимых с обязательствами по ГАТТ. Вместе с этим, данная декларация не является юридически обязательным документом.
В соответствии с пунктом 2 статьи XIV bis Совет по торговле услугами ВТО информируется о принятии и прекращении мер в наиболее возможной степени. Данная мера не носит абсолютного характера. Такая нотификация не влечет за собой консультаций, а также не требует одобрения Совета, может быть направлена как до введения мер, так и после.
В статье XXI ГАТТ аналогичное требование об информировании членов ВТО отсутствует. Однако в 1982 году было принято решение Договаривающихся сторон ГАТТ по статье XXI ГАТТ. В соответствии с этим решением Договаривающиеся стороны (впоследствии члены ВТО) должны в полной мере информировать о введенных торговых мерах в соответствии со статьей XXI ГАТТ. Таким образом, данное решение устанавливает аналог в пункте 2 статьи XIV bis ГАТС в контексте торговли услугами.
Учитывая изложенное, можно предположить, что институтам и праву ВТО во многом еще только предстоит стать (при том понимании, что членами ВТО будут преодолены нынешние политические «нигилистические» договоренности относительно роли этой международной организации в деле защиты от «санкций» и односторонних экономических мер государств) эффективным средством защиты торгово-экономических интересов Российской Федерации.
[1] Зенкин И.В. Право Всемирной торговой организации. – М.: Международные отношения, 2014; Исполинов А.С. Применение норм соглашений ВТО национальными судами: теория и практика. – Государство и право. – 2014 . — № 9; Вельяминов Г.М. Международное право: опыты. – М.: Статут, 2015; Он же. Право национальное и международное. – М.: РГ-Пресс, 2017; Комендантов С.В. К вопросу о реализации норм и правил ВТО в правовой системе Российской Федерации // Образование и право. — 2018. — № 10; Право ВТО: теория и практика применения: монография/ под ред. Л.П. Ануфриевой. – М.: Норма: ИНФРА-М, 2016; Смбатян А.С. Всемирная торговая организация: уникальность и адекватность // Право ВТО. – 2012. – № 1; Она же. Процедура разрешения споров Всемирной торговой организации // Право ВТО. – 2014. – № 2; Она же. Толкование и применение правил Всемирной торговой организации: монография. – М.: ИНФРА-М, 2017; Шумилов В.М. Право Всемирной торговой организации (ВТО): учебник для магистров и аспирантов/ М.: Издательство Юрайт, 2013; Он же Феномен права ВТО и законодательство России // Современный юрист. – 2013. – № 2.
[2] Особо хотелось бы отметить работу по данному направлению коллективов кафедр международного права ДА МИД России и юридического факультета МГУ (См. например: Кадышева О.В. Может ли защитить ВТО от санкций? – доклад в рамках круглого стола «Западные санкции и российский бизнес: комплаенс в эпоху новых вызовов», юридический факультет МГУ, Москва, 30 марта 2018 г.; Комендантов С.В. О легитимности закона США «О противодействии противникам Америки посредством санкций (в части мер в отношении РФ) – доклад в рамках научно-практической конференции «Международные экономические отношения в контексте санкционных ограничений и глобальной неопределенности», ДА МИД России, Москва, 9 октября 2018 г.)
[3] Цит. по: Кадышева О.В. Может ли защитить ВТО от санкций? – доклад в рамках круглого стола «Западные санкции и российский бизнес: комплаенс в эпоху новых вызовов», юридический факультет МГУ, Москва, 30 марта 2018 г.
[4] По информации Минэкономразвития России, 5 апреля 2019 г. третейская группа Органа по разрешению споров ВТО признала необоснованными претензии Украины к России по спору об ограничении транзита товаров, следующих с территории Украины через территорию Российской Федерации (DS512). Оспариваемые Украиной запреты и ограничения введены, в частности, на основании Указа Президента РФ от 1 января 2016 г. № 1 «О мерах по обеспечению экономической безопасности и национальных интересов Российской Федерации при осуществлении международных транзитных перевозок грузов с территории Украины на территорию Республики Казахстан или Киргизской Республики через территорию Российской Федерации» и постановления Правительства РФ от 1 января 2016 г. № 1 «О мерах по реализации Указа Президента РФ от 1 января 2016 г. № 1». Спор был начат в сентябре 2016-го. По результатам рассмотрения претензий Украины третейская группа пришла к выводу, что все оспариваемые меры приняты Россией для защиты существенных интересов своей безопасности в условиях чрезвычайных обстоятельств в международных отношениях. Они полностью соответствуют Статье XXI Генерального соглашения по тарифам и торговле («Исключения по соображениям безопасности») и иным обязательствам России в ВТО. Этот спор имеет системное значение для организации в целом. На протяжении всего существования структуры ГАТТ/ВТО страны неоднократно прибегали к мерам, ограничивающим торговлю, по соображениям национальной безопасности. Однако до настоящего момента в ВТО отсутствовало какое-либо толкование статьи XXI ГАТТ. Выводы третейской группы особо важны в контексте инициированных некоторыми членами ВТО, в том числе Российской Федерацией, судебных разбирательств против США. «В прошлом году США ввели пошлины на импорт стали и алюминия, и теперь американские власти пытаются объяснить этот шаг именно необходимостью защиты национальной безопасности. Принятое решение делает наши аргументы в споре с США более весомыми. Наша победа в ВТО, таким образом, имеет системное значение для развития организации и должна стать одним из элементов планирующейся реформы», — отметил глава Минэкономразвития России М.С. Орешкин. Решение в споре DS512 вступит в силу после его утверждения Органом ВТО по разрешению споров, если одна из сторон спора не направит апелляцию. (Источник: http://economy.gov.ru/minec/about/structure/depTorg/2019040202, дата обращения 7 ноября 2019 г.).
Информация об авторе:
С.В. Комендантов,
к.ю.н., доцент кафедры международного права Дипломатической академии МИД России, государственный советник Российской Федерации III класса
Information about the author:
S.V. Commendantov,
Candidate of Law, Associate Professor, Department of International Law, Diplomatic Academy of the Ministry of Foreign Affairs of Russia, State Advisor to the Russian Federation, Class III
e-mail: wtolaw@yandex.ru