ПКУМ призван внести вклад в защиту климата и обеспечить справедливые конкурентные условия для производителей ЕС. С одной стороны, его задача – предотвратить так называемую «утечку углерода», то есть процесс переноса производственных мощностей из ЕС в другие страны, где действуют менее жесткие нормы защиты климата. С другой стороны, ПКУМ должен мотивировать производителей за пределами ЕС к тому, чтобы сделать свои производственные процессы более климатически-нейтральными.
Ключевые слова. ВТО, ПКУМ, декарбонизация, ЕС
On the EU Border Carbon Adjustment Mechanism and its appeal to the WTO
Annotation. CBAM aims to contribute to climate protection and ensure fair competitive conditions for EU producers. On the one hand, its task is to prevent the so–called «carbon leakage», that is, the process of transferring production facilities from the EU to other countries where less stringent climate protection standards apply. On the other hand, the CBAM should motivate manufacturers outside the EU to make their production processes more climate-neutral.
Key words: WTO, CBAM, decarbonization, EU
По информации Минэкономразвития России, в соответствии со статьей 4 Договоренности Всемирной торговой организации (ВТО) о правилах и процедурах разрешения споров Россия направила запрос о проведении консультаций с ЕС по вопросу пограничного корректирующего углеродного механизма ЕС (ПКУМ, механизм). Это первый этап формальной процедуры урегулирования разногласий в рамках ВТО. По мнению российской стороны, ПКУМ, предусматривающий в том числе взимание дополнительных сборов в связи с импортом в ЕС отдельных товаров третьих стран, существенно ограничивает доступ на рынок ЕС. Используя этот механизм, ЕС пытается переложить на другие государства проблемы, вызванные их экономической политикой, и сейчас ПКУМ для них – неконкурентный способ сохранить рынок. Через ПКУМ Брюссель борется не с изменением климата, а с проблемой переноса европейских производств в третьи страны.
Реальные цели ЕС — оградить свои отрасли от добросовестных иностранных производителей и решить проблемы собственной неэффективности. ЕС пытается навязать всему миру стандарты, которые выгодны только Брюсселю. Борьба с изменениями климата — в данном случае лишь предлог. ПКУМ не имеет с ней ничего общего. Напротив, он забирает в бюджет ЕС и так ограниченные ресурсы развивающихся стран, которые могли бы быть направлены ими на модернизацию своих производств, или снижение влияния выбросов на климат наиболее экономически эффективным для них способом, — прокомментировал министр экономического развития России М.Г. Решетников.
В течение последних лет на площадках различных рабочих органов ВТО Россия последовательно обращала внимание всех членов организации, включая ЕС, на несоответствие ПКУМ базовым правилам ВТО. Российскую позицию разделяли многие члены организации. Еще на стадии разработки ПКУМ мы последовательно доводили до представителей Брюсселя свои опасения о несоответствии механизма таким базовым нормам ВТО, как режим наибольшего благоприятствования, запрет на ограничения импорта, а также тарифным обязательствам Брюсселя в ВТО. К сожалению, ЕС проигнорировал наши обеспокоенности, – подчеркнул глава Минэкономразвития России.
Несмотря на санкционные меры ЕС, ПКУМ затрагивает интересы российских производителей, в том числе на рынках третьих стран, поскольку распространяется на всю цепочку производства соответствующих товаров, пояснил он. Согласно процедуре, если спор не будет урегулирован в течение 60 дней с даты подачи запроса на проведение консультаций, Россия сможет передать спор на рассмотрение третейской группы[1].
Как ранее отмечалось представителями экспертного сообщества, ЕС планирует существенно изменить режим поставок в ЕС цемента, электричества, удобрений, железа, стали и алюминия посредством установления пограничного корректирующего углеродного механизма (ПКУМ), переходные положения которого начнут действовать с 1 января 2023 года. Устоять под давлением регуляторных требований ЕС и более жесткой ценовой конкуренции на европейском рынке смогут, возможно, не все производители и экспортеры, поэтому важным представляется понимание содержания ПКУМ и проведение мероприятий по подготовке к новым правилам на рынке ЕС.
Проект Регламента предусматривает применение ПКУМ к определенным товарам пяти товарных групп (цементу, электричеству, удобрениям, железу, стали и алюминию). Рассматриваемый механизм будет регулировать прямые выбросы трех парниковых газов: диоксида углерода, оксида азота. В отношении цемента, электричества, аммиака, железа и стали ПКУМ будет касаться выбросов диоксида углерода. Применительно к алюминию ПКУМ будет регулировать выбросы диоксида углерода и перфторуглеродов, а в отношении других охваченных удобрений – выбросы диоксида углерода и оксида азота.
Согласно пояснению Европейской комиссии, список охваченных товаров и выбросов парниковых газов со временем будет расширен. До 31 декабря 2025 г. Европейская комиссия должна представить в Европейский парламент и Совет отчет о применении ПКУМ, в котором будет оцениваться возможность дальнейшего расширения охвата этого механизма на косвенные выбросы парниковых газов, отдельные товары и некоторые услуги. В частности, упоминаются товары, подверженные риску утечки углерода и расположенные ниже по цепочке создания добавленной стоимости, выбросы парниковых газов в транспортных услугах, а также услуги, которые могут быть подвержены риску утечки углерода в будущем. Указывается также, что отчет Европейской комиссии должен, при необходимости, сопровождаться законодательным предложением.
В результате применения ПКУМ Евросоюз изменит условия конкуренции на своем рынке для импортных товаров, охваченных этим механизмом. Обеспокоенность вызывает возможное снижение ценовой конкурентоспособности ряда товаров вследствие высоких расходов на выполнение требований ПКУМ, в том числе из-за роста аукционной цены на выбросы парниковых газов, на основе которой будет определяться цена сертификата ПКУМ.
Хотя в период 2023-2025 гг. покупка сертификатов ПКУМ не будет требоваться, c первых дней вступления Регламента ЕС о ПКУМ в силу дополнительные расходы производителей и экспортеров товаров, охваченных этим механизмом, будут связаны с выполнением требований отчетности, использованием услуг декларантов, зарегистрированных в ЕС, и возможными штрафами в случае невыполнения этих требований. С 2026 г. размер дополнительных расходов на выполнение ПКУМ существенно возрастет в связи с необходимостью покупки сертификатов ПКУМ (уплаты сбора на встроенные выбросы по определенной цене) и увеличением количества административных требований. После 2026 г. расходы на соответствие Регламенту ЕС о ПКУМ также будут расти, поскольку в течение последующих 10 лет Евросоюз будет постепенно увеличивать количество сертификатов ПКУМ, подлежащих сдаче, по мере отказа ЕС от бесплатных квот на выбросы парниковых газов в рамках EU ETS. Эти изменения в EU ETS и ПКУМ будут стимулировать рост аукционной цены на выбросы парниковых газов.
ПКУМ ЕС позволит сократить лишь 0,1% глобальных выбросов углекислого газа, но изменит структуру торговли в пользу тех стран, в которых используются менее углеродоемкие способы производства.
Эксперты ЮНКТАД отметили, что среди стран, имеющих самый высокий уровень экспорта в ЕС в секторах, подверженных ПКУМ, наиболее уязвимыми для этого механизма являются Российская Федерация, Китай и Турция. Среди развивающихся стран ЮНКТАД выделил влияние ПКУМ на Индию, Бразилию и Южную Африку, а среди наименее развитых стран – на Мозамбик. При этом указывается, что влияние ПКУМ будет зависеть от уровня встроенных выбросов в товарах, поставляемых в ЕС, и уплаченной цены на выбросы углерода в стране происхождения товаров.
По оценкам ЮНКТАД, из-за ПКУМ некоторые страны и регионы столкнутся со значительным сокращением экспорта энергоемких товаров и снижением реальных доходов. Проблема сокращения экспорта прогнозируется у России, Сербии, Боснии и Герцеговины, Украины, Центральной Азии, Египта, Южной Африки, а также ряда стран Восточной и Южной Азии. Снижение реальных доходов затронет Россию, Саудовскую Аравию, страны Северной Африки и Ближнего Востока, поскольку эти страны являются экспортерами ископаемого топлива, спрос на который будет снижаться, в том числе в ЕС.
Европейская комиссия признает, что затраты на соблюдение нормативных требований ПКУМ бизнесом и органами власти будут значительными и что введение ПКУМ приведет к сокращению импорта охваченных ПКУМ товаров в ЕС-27, но считает их оправданными для достижения поставленных ЕС климатических целей. Среди стран, наиболее подверженных влиянию ПКУМ, Европейская комиссия отметила, в частности, Российскую Федерацию, Украину, Турцию, Беларусь, Албанию, Египет, Алжир и Марокко.
Обосновывая необходимость ПКУМ, Европейская комиссия подчеркивает климатическую направленность этого механизма и утверждает, что получение дополнительных доходов не является целью ПКУМ. Однако проведенный анализ показывает, что Европейская комиссия искала новые «собственные ресурсы» для бюджета ЕС и доходы от ПКУМ станут частью этих «собственных ресурсов». Европейская комиссия ожидает, что в 2030 г. доход от ПКУМ составит 9.1 млрд евро (2.1 млрд будет получен непосредственно от ПКУМ и 7 млрд – из дополнительных аукционов в секторах, охваченных ПКУМ)[2].
16 мая 2023 г. в Официальном журнале ЕС был опубликован окончательный текст регламента ЕС № 2023/956, устанавливающего положения пограничного корректирующего углеродного механизма (ПКУМ, англ. Carbon Border Adjustment Mechanism, сокр. CBAM). Он вступил в силу 17 мая 2023 г. Поэтапное внедрение механизма осуществляется с 1 октября 2023 г, полноценно ПКУМ начнет применяться с 1 января 2026 г.
Ключевые даты в контексте действия ПКУМ выглядят следующим образом: 1 октября 2023 года – начало переходного периода с обязательствами о квартальной отчетности; 31 января 2024 года – срок подачи первой отчетности; c 31 декабря 2024 года – начало регистрации допущенных заявителей ПКУМ; 31 мая 2027 года – срок сдачи первого отчета ПКУМ за 2026 год; c 2030 года – предполагаемое расширение действия ПКУМ на дополнительные товарные группы. Как заявляется, ПКУМ призван внести вклад в защиту климата и обеспечить справедливые конкурентные условия для производителей ЕС. С одной стороны, его задача – предотвратить так называемую «утечку углерода», то есть процесс переноса производственных мощностей из ЕС в другие страны, где действуют менее жесткие нормы защиты климата. С другой стороны, ПКУМ должен мотивировать производителей за пределами ЕС к тому, чтобы сделать свои производственные процессы более климатически-нейтральными.
В результате импорт станет более дорогим, поскольку импортеры из стран-членов ЕС должны будут покупать CO2-сертификаты. Цена сертификатов определяется на основе цены на CO2, которую платят компании-производители в ЕС в рамках системы торговли квотами на выбросы. Таким образом, уровень цены на CO2 в рамках импорта будет отражать цену, которая была бы уплачена, если бы товары были произведены на территории ЕС. ПКУМ применяется не ко всему импорту, а только к тем товарам, производство которых является особенно энергоемким[3].
Список источников и литературы:
- Россия обжалует в ВТО пограничный корректирующий углеродный механизм ЕС / https://www.economy.gov.ru/material/news/rossiya_obzhaluet_v_vto_pogranichnyy_korrektiruyushchiy_uglerodnyy_mehanizm_es.html (дата обращения: 2 июня 2025 г.).
- Шпильковская Н. Основные черты пограничного корректирующего углеродного механизма ЕС и его потенциальные последствия для международной торговли / https://www.wto.ru/our-blog/osnovnye-cherty-pogranichnogo-korrektiruyushchego-uglerodnogo-mekhanizma-es-i-ego-potentsialnye-posl/ (дата обращения: 2 июня 2025).
- Начался переходный период перед вступлением в силу пограничного корректирующего углеродного механизма (ПКУМ) ЕС / https://telegra.ph/Nachalsya-perehodnyj-period-pered-vstupleniem-v-silu-pogranichnogo-korrektiruyushchego-uglerodnogo-mehanizma-PKUM-ES-10-05 (дата обращения: 2 июня 2025).
Информация об авторе:
Комендантов Сергей Васильевич, к.ю.н., доцент кафедры международного права Дипломатической академии МИД России, член Российской ассоциации международного права, государственный советник Российской Федерации III класса
Information about the author:
Komendantov Sergey Vasilievich, Candidate of Law, Associate Professor of the Department of International Law of the Diplomatic Academy of the Ministry of Foreign A airs of Russia, member of the Russian Association of International Law, State Counselor of the Russian Federation, Class III
[1]https://www.economy.gov.ru/material/news/rossiya_obzhaluet_v_vto_pogranichnyy_korrektiruyushchiy_uglerodnyy_mehanizm_es.html (дата обращения: 2 июня 2025 г.)
[2] Шпильковская Н. Основные черты пограничного корректирующего углеродного механизма ЕС и его потенциальные последствия для международной торговли / https://www.wto.ru/our-blog/osnovnye-cherty-pogranichnogo-korrektiruyushchego-uglerodnogo-mekhanizma-es-i-ego-potentsialnye-posl/ (дата обращения: 2 июня 2025).
[3] Начался переходный период перед вступлением в силу пограничного корректирующего углеродного механизма (ПКУМ) ЕС / https://telegra.ph/Nachalsya-perehodnyj-period-pered-vstupleniem-v-silu-pogranichnogo-korrektiruyushchego-uglerodnogo-mehanizma-PKUM-ES-10-05 (дата обращения: 2 июня 2025).
