Механизмпредоставления промышленных субсидий в ЕАЭС позволяет стимулировать производство промышленной продукции его стран-членов, поэтому страны активно развивают программы поддержки своих производителей. Члены ЕАЭС взяли на себя обязательства предоставлять промышленные субсидии по единым для всех правилам. Основная задача – предоставление субсидий, которые не будут ущемлять интересы отраслей национальной экономики любого члена ЕАЭС. Евразийская экономическая комиссия завершила создание исчерпывающей наднациональной нормативной базы, комплексно регулирующей правила предоставления промышленных субсидий в ЕАЭС.
Ключевые слова: ЕАЭС, промышленные субсидии, специфические субсидии.
On the provision of industrial subsidies within the EAEU
Annotation. The mechanism for providing industrial subsidies in the EAEU allows stimulating the production of industrial products of its member countries, therefore, countries are actively developing programs to support their producers. The EAEU members have committed themselves to provide industrial subsidies according to the same rules for all. The main task is to provide subsidies that will not infringe on the interests of the sectors of the national economy of any member of the EAEU. The Eurasian Economic Commission has completed the creation of an exhaustive supranational regulatory framework that comprehensively regulates the rules for the provision of industrial subsidies in the EAEU.
Tags: EAEU, industrial subsidies, specific subsidies.
Предоставление промышленных субсидий позволяет стимулировать производство промышленной продукции страны. Поэтому очевидно, что страны активно развивают программы поддержки своих производителей.
Страны-участницы Евразийского экономического союза (ЕАЭС) взяли на себя обязательства предоставлять промышленные субсидии по единым для всех правилам. Основная задача – предоставление субсидий, которые не будут ущемлять интересы отраслей национальной экономики любого другого государства ЕАЭС.
В 2019 году Евразийская экономическая комиссия (Комиссия ЕЭК) совместно со сторонами фактически завершила создание исчерпывающей наднациональной нормативной базы, комплексно регулирующей правила предоставления промышленных субсидий в Союзе. Предоставление государственной поддержки (промышленных субсидий) играет важную роль в обеспечении конкурентоспособности отраслей промышленности и стимулировании их инновационного развития. Поэтому очевидно, что страны активно развивают программы поддержки своих производителей. Предоставляют субсидии как в целом промышленному сектору своих стран, так и отдельным предприятиям, отраслям и направлениям.
В этой ситуации важным является обеспечение добросовестной конкуренции между производителями всех государств – членов ЕАЭС, так как субсидии могут искажать конкурентные условия на рынках, помогая производителям нерыночными механизмами увеличивать свою долю.
Понимая это, наши страны еще на этапе формирования Евразийского экономического пространства взяли на себя обязательства предоставлять промышленные субсидии по единым для всех правилам, суть которых допускать предоставление субсидий, не ущемляющих интересов отраслей национальной экономики любого другого государства-члена. Для этого субсидии разделили на допустимые (не искажающие добросовестную торговлю), специфические (предоставляемые отдельным предприятиям или отраслям) и запрещенные (вывозные и замещающие субсидии, а также субсидии, приводящие к серьезному ущемлению интересов любого из государств-членов ЕАЭС). Последние стороны договорились не предоставлять.
Данные договоренности в 2010 году были закреплены Соглашением о единых правилах предоставления промышленных субсидий. Впоследствии нормы Соглашения были интегрированы в Договор о ЕАЭС (статья 93 и приложение № 28).
С 2018 года можно говорить о новом этапе интеграции в сфере промышленных субсидий. 26 мая 2017 г. главы правительств государств-членов Евразийского экономического союза подписали Соглашение о порядке добровольного согласования государствами Евразийского экономического союза с Евразийской экономической комиссией специфических субсидий в отношении промышленных товаров и проведения Комиссией разбирательств, связанных с их предоставлением. В апреле 2018 года Соглашение вступило в юридическую силу[1].
В то же время субсидии могут искажать конкурентные условия на рынках, помогая производителям нерыночными механизмами увеличивать свою долю. В этой связи важным является обеспечение добросовестной конкуренции между производителями всех государств – членов ЕАЭС.
Субсидии в ЕАЭС делятся на 3 вида:
- Допустимые – не искажающие добросовестную торговлю (например, меры поддержки МСБ); критерии получения нейтральные — не создают преимущества или выборочного подхода для некоторых предприятий по сравнению с другими; горизонтальные по способу применения.
- Специфические – предоставляются отдельным предприятиям или отраслям промышленности; ограниченные организациями, расположенными в определенном географическом регионе, находящемся под юрисдикцией субсидирующего орган; нетранспарентность и необъективность (экономическая) выделения средств — отдельные предприятия имеют доступ к бюджетным деньгам, в условиях непредставления средств другим, аналогичным по условиям хозяйствования предприятиям.
Специфическая субсидия является допустимой, если она соответствует одному или нескольким из следующих критериев:1) является малозначимой (в размере 100 тыс. долларов на одного получателя); 2) направлена на проведение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, на инновационную деятельность; 4) направлена на производство промышленного товара, не имеющего аналогов в ЕАЭС; 5) направлена на производство промышленного товара, который производится на таможенной территории ЕАЭС в недостаточном количестве; 6) направлена на оказание помощи предприятиям, находящимся в кризисном финансовом состоянии; 7) другие.
- Запрещенные – субсидия (вывозная субсидия), предоставление которой увязано с результатами вывоза промышленного товара с территории государства-члена, предоставляющего эту субсидию, на территорию другого государства-члена; субсидия (замещающая субсидия), предоставление которой увязано в качестве единственного или одного из нескольких условий с использованием промышленного товара, происходящего с территории государства-члена, предоставляющего эту субсидию.
Главным нововведением в правовой базе по промышленным субсидиям является установление в Соглашении единых критериев допустимости специфических субсидий для всех производителей.
Следует сказать, что эксперты комиссии и государств – членов провели значительную, в том числе переговорную работу, в определении оптимальных для наших стран критериев, по которым можно согласовывать субсидии, так как согласованные субсидии в перспективе не должны приводить к ущербу отраслям других стран ЕАЭС.
При формировании критериев за основу были взяты нормы и опыт Европейского союза, где Европейская комиссия имеет исключительное право на принятие решений о соответствии или несоответствии мер государственной поддержки, предоставляемых государствами-членами ЕС, законодательству ЕС. Кроме того, Еврокомиссия осуществляет функции по контролю и регулированию такой поддержки. Условия применения критериев в ЕС носят в основном экономический характер, то есть содержат ряд пороговых значений и установленных размеров сумм субсидирования. Например, в ЕС уровень малозначимой помощи определен как 200 тыс. евро в течение трехлетнего периода.
В целях выработки пороговых значений критериев допустимости в рамках Соглашения была произведена оценка существующих условий применения критериев ЕС в части адаптации к национальным экономикам и законодательству государств-членов.
На сегодняшний момент стороны, стремясь охватить наиболее важные причины исключительного предоставления государственной поддержки, договорились о 15 критериях, в том числе: малозначимая помощь, реализация совместных проектов государств-членов, производство высокотехнологичной, инновационной продукции, продукции, не имеющей аналогов, а также продукции, производящейся в недостаточном количестве. При определенных условиях допустимой является поддержка, направленная на возмещение материального ущерба, причинённого стихийными бедствиями, на оказание помощи предприятиям, находящимся в неустойчивом финансовом состоянии, предприятиям, находящимся в начальном периоде становления, также при проведении фундаментальных исследований, участии в выставках и ярмарках, реализации прикладных промышленных разработок, проведении повышения квалификации сотрудников. Кроме того, допускается субсидирование предприятий в целях адаптации существующих производственных мощностей к стандартам Союза, приведения к соответствию промышленной продукции требованиям международных стандартов, а также субсидирование производства промышленного товара, признанного совместно произведенным сторонами.
Данный перечень является открытым и может быть дополнен при принятии соответствующего решения главами правительств. В то же время Соглашением предусмотрено, что числовые параметры критериев допустимости устанавливаются и корректируются Советом ЕЭК[2].
Несмотря на то, что нормативно-правовая системы предоставления промышленных субсидий выстроена и Комиссия выполняет свою работу по мониторингу выделяемой поддержки государствами-членами, имеется ряд моментов, которые требуют внимания Казахстана.
Можно обозначить следующие сложности идентификации запрещенных субсидий по сравнению со специфическими.
Анализ норм и правил по классификации субсидии в рамках ЕАЭС свидетельствует о сложной системе идентификации запрещенных субсидий по сравнению со специфическими.
Так, к примеру, запрещенная вывозная субсидия — это субсидия, предоставление которой увязано с результатами вывоза промышленного товара с территории государства-члена, предоставляющего эту субсидию, на территорию другого государства-члена.
В то же время сам по себе факт, что субсидия предоставляется хозяйствующему субъекту, осуществляющему вывоз, не может служить основанием для того, чтобы считать ее вывозной субсидией. Для определения ее запрещенной необходимо наличие прямого увязывания с вывозом, что потребует дальнейшего выяснения обстоятельств.
Также запрещенной субсидия считается, если результатом предоставления одним государством-членом специфической субсидии является причинение ущерба отрасли национальной экономики другого государства-члена, вытеснение товара с рынка субсидирующего государства-члена или сдерживание роста ввоза товара на рынок субсидирующего государства-члена, значительное занижение цены промышленного товара при производстве, транспортировке или вывозе с территории субсидирующего государства-члена которого использовалась специфическая субсидия.
При этом вышеназванные моменты должны быть доказаны ЕЭК и государствам-членам объективными факторами, которые характеризуют экономическое положение отрасли национальной экономики за период не менее последних 3 лет и могут быть выражены в количественных показателях.
Запрещенными также будут считаться поддержка экспортеров на более льготных условиях, чем других в части внутренних транспортных и фрахтовых тарифов, налоговых и таможенных выплат, снижения тарифов на электроэнергию и т.д.
Таким образом, с учетом тонкой грани между понятиями субсидий, необходимости больших доказательных усилий сторон для идентификации, не исключается, что среди специфических субсидий значительное количество запрещенных.
«Нефункциональность» механизма добровольного согласования специфических субсидий.
В соответствии с Соглашением о единых правилах предоставления промышленных субсидий в ЕАЭС государства-члены используют специфические субсидии без согласования с Комиссией и другими странами.
В то же время, другие стороны, в случае выявления признаков ущерба для своей экономики или ущемления интересов своих производителей (ввоза субсидируемого товара на его территорию, вытеснения аналогичного товара с местного рынка и др.), могут инициировать расследование или разбирательство.
Если по результатам данной процедуры будет принято решение о том, что одно из государств-членов предоставляет запрещенные субсидии, то это субсидирующее государство-член отменяет такие запрещенные субсидии незамедлительно и вводит компенсирующую меру в отношении таких запрещенных субсидий.
Во избежание компенсирующих мер государствам-членам перед введением специфических субсидий предоставляется право согласования в ЕЭК, которым они могут воспользоваться или нет. В случае согласования, государство-член будет застраховано от риска последующего введения компенсирующей меры.
Вместе с тем, как показала практика прошедших лет, ни одна страна не воспользовалась возможностью согласования в Комиссию, и не было зафиксировано ни одного разбирательства/расследования и тем более введения компенсирующих мер (исходя из публично опубликованной информации).
Кроме того, по итогам анализа нормативных правовых актов сторон, можно выделить ряд субсидий, имеющих признаки запрещенных.
К примеру, РБ использовала освобождение от платежей резидентов СЭЗ при экспорте, в том числе в страны ЕАЭС, произведенных товаров. Среди пользователей ОАО «Белшина», ОАО «Гомельский химический завод», ОАО «Лакокраска», ОАО «Могилевхим-волокно», ОАО «Светлогорск-химволокно». КР предоставляла льготное кредитование местным предприятиям в случае использования ими не менее 50 % местного сырья.
Вместе с тем, в опубликованной информации отсутствуют сведения о направлении претензий в ЕЭК по применению запрещенных актов сторонами.
Данное обстоятельство говорит о том, что система добровольного согласования на сегодняшний день все еще не работает в полной мере эффективно и стороны потенциально могут использовать запрещенные субсидии под видом специфических, однако для доказывания данного факта у ЕЭК отсутствует инструментарий и необходимый объем информации.
При этом, учитывая, что практически каждая сторона потенциально может иметь господдержку с признаками запрещенных субсидий (как и в других странах), отсутствие претензий компетентных органов государств-членов друг к другу может свидетельствовать о возможном нежелании сторон вовлекаться в череду взаимных разбирательств.
Низкая эффективность системы мониторинга.
В соответствии с правилами, в целях осуществления мониторинга и проведения сравнительно-правового анализа стороны предоставляют друг другу и в Комиссию на ежеквартальной и ежегодной основе уведомления обо всех субсидиях, предоставленных в отчетном периоде, в том числе согласованных с Комиссией; информацию о принятых в отчетном периоде нормативных правовых актах, предусматривающих предоставление специфических субсидий; уведомления о планируемых субсидиях в следующем году.
Однако четко не регламентированы ситуации, при которых:
— уведомления могут направляться с нарушением сроков;
— может предоставляться не вся необходимая информация;
— может указываться не полная цепочка нормативно-правовых актов, определяющих порядок и условия предоставления господдержки;
— в уведомлениях сторон могут отсутствовать отдельные виды информации (по получателям и суммам);
— сторонами может не представлять положенная информация по эффекту на торговлю субсидий или отмечаться отсутствие какого-либо эффекта;
— возможно принятие актов, непубликуемых в открытых источниках;
— возможно различное толкование (отнесение) той или иной субсидии к таковой или к конкретному виду субсидии у государства-члена и ЕЭК.
В результате из-за вышеназванных «серых зон» многие акты могут не анализироваться ЕЭК и упускаться из виду. Данное обстоятельство свидетельствует о наличии «серых зон» в регулировании, которые могут приводить к недостоверности информации и, соответственно, к искажению условий конкуренции.
Формально ряд субсидий может не подпадать под определение «промышленных субсидий» и, соответственно, не могут быть признаны запрещенными. Например:
— субсидии на разработку отечественного программного обеспечения (не товар);
— субсидирование лизинга транспортных средств (субсидируется не производитель, а пользователь транспортного средства);
— субсидирование части затрат субъектов торговой деятельности, например, при продаже в основном «местных» товаров в таких магазинах — при продаже товаров «Сделано в …» (субсидируется не производитель товара);
— субсидии на открытие и развитие собственного дела, в основном, в сфере услуг (не товар);
— субсидии в виде освобождения от уплаты транспортного налога.
Система субсидий у партнеров по ЕАЭС значительно отличается.
Государственная поддержка промышленных предприятий в РБ представляется на республиканском и местном уровнях. На республиканском уровне она реализуется через указы и распоряжения Президента РБ, постановления Совета министров РБ.
На местном уровне в основном поддержка направлена на помощь субъектам малого и среднего предпринимательства, также местные органы наделены полномочиями по установлению определенных налоговых льгот.
При этом все документы в основной своей массе содержат поддержку конкретных предприятий, групп предприятий, отраслей промышленности в реализации и продвижении инвестиционных проектов.
В России субсидирование осуществляется на основе федеральных и региональных государственных программ развития промышленности, принятых в их развитие правовых актов Правительства РФ, уполномоченных органов, а также актов субъектов.
Субсидии РФ в большей степени направлены на реализацию инвестиционных и инновационных проектов.
Все субсидии в РК были представлены на республиканском уровне в рамках государственных программ без выделения конкретных предприятий и отраслей на указанную сумму.
Резюмируя, можно отметить наличие определенных «серых зон» в регулировании предоставления и мониторинга промышленных субсидий в рамках ЕАЭС, наличие и использование которых может негативно сказаться на состоянии конкуренции на общем рынке.
Относительно проблем согласования режима субсидирования в ЕАЭС с правом ВТО, исследователи отмечают, что Соглашение по субсидиям и компенсационным мерам ВТО, а также Правила ВТО по предоставлению субсидий в промышленности, которые распространяются на правовое пространство промышленной кооперации стран ЕАЭС и их режим в части субсидирования и компенсационных мер, имеют определенные различия с Соглашением ЕАЭС от 26.05.2017 г. Хотя эти различия с правом ВТО явно не просматриваются в содержании Соглашения ЕАЭС, внешнеторговые партнеры государств — членов ЕАЭС из других стран попытаются найти слабые места этого соглашения для обвинения государств — членов ЕАЭС в использовании запрещенных ВТО субсидий для поддержки производства промышленных товаров. Однако в случае возникновения таких споров, развязанных по инициативе западных фирм-конкурентов, продающих товары на рынках ЕАЭС, необходимо стране импортеру товаров принимать зеркальные меры относительно западных фирм-экспортеров, глубоко изучая источники их субсидирования, которые, как правило, носят характер скрытого бюджетного финансирования экспорта и противоречат нормам и правилам ВТО.
При этом ВТО признает, что правительства могут предоставлять субсидии национальному производителю, преследуя различные торгово-политические цели. Система ВТО регулирует только те случаи субсидирования, которые искажают условия конкуренции в международной торговле. Основные принципы и подходы к решению данной проблемы были подробно разработаны в Соглашении по субсидиям и компенсационным мерам ВТО. Необходимо подчеркнуть, что положения данного Соглашения относятся к промышленной продукции. Соглашение подразделяет промышленные субсидии, предоставляемые правительствами, на запрещенные и допустимые[3].
Изложенное позволяет сделать вывод, что при отсутствии «очевидных» различий в регулировании данной сферы нормами и правилами ВТО и правом ЕАЭС, на практике правоприменители не исключают для себя возможности формирования «серых зон» при реализации норм соответствующих международных документов.
Список документов и литературы:
- Договор о Евразийском экономическом союзе (Астана, 29 мая 2014 г.) [Электронный ресурс] // Режим доступа: http://pravo.eaeunion.org/SESSION/PILOT/main.htm (дата обращения: 17.05.2022).
- Задорина А.М. Международно-правовые меры субсидирования производства промышленных товаров по праву ЕАЭС и праву ВТО в контексте обеспечения экономической безопасности государств-участников ЕАЭС // Международное сотрудничество евразийских государств: политика, экономика, право. 2017. № 2. С. 39-47.
- Право и институты евразийской интеграции: учебное пособие для вузов / И.О. Анисимов, С.В. Комендантов. — Москва: Издательство Юрайт, 2021. — 131 с.
- Рогожник Н. Как будут регулировать промышленные субсидии в ЕАЭС [Электронный ресурс] // Режим доступа: https://eec.eaeunion.org/news/speech/nikolaj-rogozhnik-kak-budut-regulirovat-promyshlennye-subsidii-v-eaes/?sphrase_id=99381 (дата обращения 17.05.2022).
Информация об авторах:
Еликбаев Куаныш Нурланович, к.э.н., магистр международного права Дипломатической академии МИД России.
Комендантов Сергей Васильевич, к.ю.н., доцент, заместитель заведующего кафедрой международного права Дипломатической академии МИД России, член Российской ассоциации международного права, государственный советник Российской Федерации III класса.
Information about the authors:
Yelikbaev Kuanysh Nurlanovich, PhD in Economics, Master of International Law of the Diplomatic Academy of the Russian Ministry of Foreign Affairs.
Komendantov Sergei Vasilyevich, Ph.D. in Law, Associate Professor, Deputy Head of the Department of International Law of the Diplomatic Academy of the Ministry of Foreign Affairs of Russia, member of the Russian Association of International Law, State Counselor of the Russian Federation III class.
[1] Рогожник Н. Как будут регулировать промышленные субсидии в ЕАЭС [Электронный ресурс] // Режим доступа: https://eec.eaeunion.org/news/speech/nikolaj-rogozhnik-kak-budut-regulirovat-promyshlennye-subsidii-v-eaes/?sphrase_id=99381 (дата обращения 17.05.2022)
[2] Рогожник Н. Как будут регулировать промышленные субсидии в ЕАЭС [Электронный ресурс] // Режим доступа: https://eec.eaeunion.org/news/speech/nikolaj-rogozhnik-kak-budut-regulirovat-promyshlennye-subsidii-v-eaes/?sphrase_id=99381 (дата обращения 17.05.2022)
[3] Задорина А.М. Международно-правовые меры субсидирования производства промышленных товаров по праву ЕАЭС и праву ВТО в контексте обеспечения экономической безопасности государств-участников ЕАЭС // Международное сотрудничество евразийских государств: политика, экономика, право. 2017. № 2. С. 44-45.