В 90-х гг. 20 века государства-участники СНГ приняли международные договоры, направленные на сотрудничество в сфере экологического мониторинга. Кроме того, страны СНГ участвуют в международных соглашениях глобального характера. В связи с высокой актуальностью вопросов обеспечения прав на благоприятную окружающую среду и на доступ к экологической информации, в настоящей статье приведен анализ международных договоров, в которых участвуют государства-участники СНГ, в сфере осуществления экологического мониторинга, и их имплементации в государствах. Проведенный анализ действующего законодательства государств – участников СНГ об осуществлении экологического мониторинга показал, что нормативно-правовые акты в сфере мониторинга окружающей среды в большинстве государств СНГ имеют пробелы и противоречия, связанные с урегулированностью рассматриваемых отношений различными отраслями законодательства, отсутствием единого нормативного акта об осуществлении экологического мониторинга.
Ключевые слова: экологический мониторинг, государства-участники СНГ, природоохранный мониторинг, мониторинг природных ресурсов
Legal regulation of environmental monitoring in the CIS countries: international and domestic aspects
In the 1990s, the CIS member states adopted international treaties aimed at co-operation in the field of environmental monitoring. In addition, the CIS countries participate in international agreements of global character. Due to the high relevance of the issues of ensuring the rights to a favourable environment and access to environmental information, this article provides an analysis of international treaties in which the CIS member states participate in the field of environmental monitoring and their implementation in the states. The analysis of the current legislation of the CIS member states on the implementation of environmental monitoring has shown that legal acts in the field of environmental monitoring in most CIS countries have gaps and contradictions associated with the regulation of the relations under consideration by different branches of legislation, the lack of a single normative act on the implementation of environmental monitoring.
Keywords: environmental monitoring, CIS member states, environmental monitoring, natural resources monitoring
В 1950 году было организована Всемирная метеорологическая организация (ВМО). История создания ВМО началась еще во второй половине 19 века, когда в развитых государствах были созданы национальные гидрометеорологические службы и была признана важность обмена метеорологической информацией.
В 1879 году на Всемирном метеорологическом конгрессе была создана Международная метеорологическая организация (ММО), которая по своему статусу не являлась международной межправительственной организацией, а форумом ученых-метеорологов со всего мира. Именно с созданием ММО появилась идея организации всемирной сети гидрометеорологических наблюдений.
В 1947 году была открыта для подписания Конвенция Всемирной метеорологической организации (далее — Конвенция ВМО). Вступление ее в силу в 1950 году ознаменовало собой создание ВМО как международной межправительственной организации. В 1951 году ВМО стала специализированным учреждением ООН в области метеорологии. Секретариат ВМО, расположенный в Женеве, возглавляет Генеральный секретарь. Его высшим органом является Всемирный метеорологический конгресс.[1]
В 1947 году в Конвенцию ВМО вступил Союз Советских Социалистических Республик. После распада СССР все страны СНГ стали самостоятельными членами ВМО, между СНГ и ВМО было подписано Соглашение о сотрудничестве.
В 1979 году была принята Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния, ратифицированная СССР в 1980 г. С 1992 г. были приняты и вступили в силу международные договоры, участниками которых являются государства – участники СНГ. В 1992 году была подписана Конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер, вступившая в силу в 1996 г., протоколы к Конвенции о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния — Гетеборгский протокол 1999 года по борьбе с подкислением, эвтрофикацией и приземным озоном, Протокол для ограничения, сокращения или прекращения выбросов, поступления или выделения в окружающую среду стойких органических загрязнителей и Протокол по тяжелым металлам 1998 г. В 2004 г. вступила в силу Стокгольмская конвенция о стойких органических загрязнителях 2001 г., участниками которой стало большинство государств СНГ.
Важнейшим событием в сфере международно-правового регулирования осуществления экологического мониторинга и доступа к информации о состоянии окружающей среды является принятие в 1998 году Конвенции о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (Орхусская конвенция). Многие государства-участники СНГ ратифицировали Орхусскую конвенцию и привели в соответствие с ней национальное законодательство.
Орхусская конвенция занимает особое место среди международных природоохранных конвенций. Например, Кофи Аннан, Генеральный секретарь ООН с 1997 по 2006 гг., оценил разработку и начало внедрения Орхусской конвенции как «самый значительный шаг в формировании мирового гражданского общества».[2] Английский правовед М. Шоу пишет, что хотя «отсылки к правам человека» есть и в иных международно-правовых документах, предшествующих Орхусской конвенции (например, в Рио-де-Жанейрской декларации по окружающей среде и развитию, принятой на Конференции ООН по окружающей среде и развитию в 1992 г. ), тем не менее именно она стала «важной стадией», на которой произошло «явное объединение защиты прав человека и охраны окружающей среды».[3]
Исследователи отмечают, что Орхусская конвенция является одним из самых интересных по механизму реализации международно-правовых актов, нормы которого позволяют защищать окружающую среду и экологические права граждан в различных государствах.[4] Общепризнанно, что положения Орхусской конвенции отвечают высочайшим современным стандартам в сфере свободы информации и демократии участия. Конвенция, как ни один другой международный правовой документ высочайшего уровня по вопросам экологической политики, базируется на идее прав человека и прав общественности. Она уникальная также тем, что имеет процедурный характер и касается любой сферы, где может оказываться влияние на окружающую среду.
Как верно отметили белорусские ученые Авдей, А.Г., Хатеневич Т.Г., обеспечение права на доступ к экологической информации, которое провозглашено на международном уровне, должно быть отождествлено с оптимальным действием во внутреннем праве всего механизма гарантий реализации указанного неотъемлемого, подлежащего защите права человека.[5]
C 1998 года конвенцию подписали и ратифицировали более 40 стран западной и восточной Европы, центральной Азии (кроме Узбекистана). Россия подписала конвенцию, но до сих пор не ратифицировала ее, хотя официальные лица часто говорят о том, что работа по ратификации ведется.[6]
В 2022 году Республика Беларусь (РБ)прекратила участие в Орхусской конвенции в соответствии с указом Президента РБ № 247 от 18.07.2022 «О выходе Республики Беларусь из международного договора». За 20 лет с момента вступления в силу Орхусской конвенции для Республики Беларусь, в стране были проведены мероприятия по приведению положений национального законодательства в соответствие с требованиями Орхусской конвенции. Так, в соответствии с положениями статьи 4 Орхусской конвенции в Закон Республики Беларусь от 26.11.1992 №1982-XII «Об охране окружающей среды» внесены изменения и дополнения по вопросу доступа к экологической информации.[7]
Государства, принимая на себя обязательства по Орхусской конвенции, а также конституционно закрепляя право на доступ к экологической информации призваны гарантировать наличие информации о состоянии окружающей среды, ее загрязнении.
Государствами-участниками СНГ заключено Соглашение о сотрудничестве в области экологического мониторинга (Саратов, 13 января 1999 года. Подписали: Республика Армения, Республика Беларусь, Грузия, Республика Казахстан, Кыргызская Республика, Республика Молдова, Российская Федерация, Республика Таджикистан, Республика Узбекистан). В 2015 году был принят Протокол о внесении изменений в Соглашение о сотрудничестве в области экологического мониторинга от 13 января 1999 года (Душанбе, 30 октября 2015 года. Подписали: Республика Армения, Республика Беларусь, Кыргызская Республика, Российская Федерация, Республика Таджикистан).
Соглашением о сотрудничестве в области экологического мониторинга от 13 января 1999 года (далее – Соглашение о мониторинге) были заданы направления на интеграцию систем наблюдения за состоянием окружающей среды, предусматривалась гармонизация правового, нормативно-методического, технологического и программно-аппаратного обеспечения, осуществление межгосударственных программ экологического мониторинга.
Статья 3 Соглашения о мониторинге регламентировала создание Межгосударственной системы экологического мониторинга (далее — МГСЭМ), задачами которой является формирование общей системы сбора, обработки и передачи экологической информации на основе действующих и создаваемых коммуникационных систем и банков данных, разработка общего методического и программного обеспечения нормативно-методической базы сбора, обработки и передачи экологической информации, моделирование критических ситуаций и выявления источников экологической опасности, выявление аварий и катастроф природного и техногенного характера и своевременное предупреждение органов управления об их масштабе, направлениях распространения и охватываемой территории, изучение заболеваемости населения в связи с загрязнением окружающей природной среды.
Положения Соглашения о мониторинге не были реализованы странами СНГ, как и положения многих соглашений, заключенных государствами-участниками СНГ в 90-е гг.
Анализ национального законодательства государств-участников СНГ в области экологического мониторинга показал, что в странах СНГ рассматриваемая сфера общественных отношений регулируется двумя отраслями законодательства:
- нормативно-правовыми актами в области охраны окружающей среды;
- нормативно-правовыми актами природоресурсного законодательства;
- законодательством в области гидрометеорологии;
- санитарным законодательством.
В настоящее время в большинстве государств-участниках СНГ работа системы наблюдений за состоянием окружающей среды регламентируется устаревшими документами (20-летней давности и более). Большинство оборудования, которое используется системами наблюдений было приобретено еще в 80-90-е годы 20 века.
Кроме того, до настоящего времени в государствах-участниках СНГ сохранилось «наследие» ведомственных нормативных документов советского периода. Во многих странах СНГ действуют некоторые наставления, руководящие документы, разработанные еще в советское время. В странах СНГ экологический мониторинг базируется на схожей методической базе.
Нормативно-правовые акты в сфере мониторинга окружающей среды в большинстве государств СНГ имеют пробелы и противоречия, связанные с урегулированностью рассматриваемых отношений различными отраслями законодательства, отсутствием единого нормативного акта об осуществлении экологического мониторинга.
Необходимо отметить особую роль СНГ в разработке модельного экологического законодательства для государств. Основными целями принятия таких модельных законов — рекомендательных документов является определение основных направлений политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, а также помощь государствам-участникам СНГ в формировании экологического законодательства на основе модельных нормативных актов, подготовленных экспертами с учетом действующих международных договоров и прогрессивного опыта решения тех или иных экологических проблем.
За период с 1992 по 2022 годы в сфере экологии было разработано около 90 модельных законов СНГ, из них 82 закона были приняты Межпарламентской Ассамблеей государств-участников СНГ.
Модельное законодательство содержит следующие положения по вопросам функционирования системы наблюдений за состоянием окружающей среды:
— глава 14 Модельного экологического кодекса государств-участников СНГ содержит только одну статью 67, посвященную организации государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга);
— статьи 20, 23, 26, 28 Модельного закона «О гидрометеорологической деятельности» устанавливают основные положения о видах мониторинга состояния природной среды и ее загрязнения.
Данное регулирование представляется недостаточным, поскольку не определяет порядок осуществления мониторинга и отдельных его видов, не регулирует вопросы территориальной сети мониторинга, формирование и обеспечение функционирования которой осуществляется региональными органами исполнительной власти, не закрепляет критерии, при достижении которых государство обязано организовать наблюдения за состоянием и загрязнением окружающей среды, а также минимальное количество стационарных пунктов наблюдений в населенных пунктах, не определяет правовой режим данных пунктов и порядок организации охранных зон стационарных пунктов наблюдений.
В соответствии с Программой разработки в 2023–2025 годах проектов модельных законодательных актов и других документов МПА СНГ, проведения международных мероприятий, инициированных Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации для сближения и гармонизации законодательств государств – участников СНГ, утвержденной решением Совета палаты Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (протокол от 22 декабря 2022 года № 25/8-сп), в 2023 году началась разработка проекта модельного закона «Об экологическом мониторинге».
Основными целями принятия проекта модельного закона «Об экологическом мониторинге» являются:
— совершенствование системы государственного регулирования отношений в области экологического мониторинга;
— модернизация существующих и введение в эксплуатацию новых стационарных пунктов наблюдательной сети, в том числе станций мониторинга трансграничного загрязнения компонентов природной среды;
— создание методической базы экологического мониторинга, соответствующей современным критериям;
— получение достоверной информации о состоянии окружающей среды;
— создание условий для оздоровления окружающей среды и для комфортной жизнедеятельности населения и осуществления хозяйственной и иной деятельности.
В качестве задач модельного закона «Об экологическом мониторинге» можно отметить следующие:
— определение общих организационно-правовых основ экологического мониторинга;
— получение сведений о состоянии окружающей среды, ее загрязнении в реальном масштабе времени;
— установление правил проведения наблюдений за состоянием окружающей среды, ее загрязнением;
— определение методов анализа данных экологического мониторинга, правил оценки и прогноза состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов;
— регламентирование накопления, хранения, систематизации, интеграции информации о состоянии окружающей среды и обеспечение автоматизированного обмена данными;
— определение условий доступа к данным о состоянии окружающей среды;
— устранение пробелов законодательного регулирования в области экологического мониторинга;
— обеспечение реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о состоянии окружающей среды.
Предметом законопроекта станут общественные отношения, возникающие при обеспечении гарантий реализации прав каждого на получение информации о состоянии окружающей среды, ее загрязнении путем организации государственных и территориальных систем экологического мониторинга, оценки получаемых данных и прогноза состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов, распространения информации о состоянии окружающей среды, ее загрязнении.
Модельный закон «Об экологическом мониторинге», несмотря на его рекомендательный характер, может послужить стимулом к началу интеграционных процессов в области совместного осуществления наблюдений за состоянием и загрязнением окружающей среды, реализации положений Соглашения о мониторинге о создании Межгосударственной системы экологического мониторинга в СНГ, разработке и принятию новых международных договоров в рассматриваемой сфере.
Информация об авторе:
Кодолова Алена Владимировна, кандидат юридических наук, старший научный сотрудник НИЦЭБ РАН – СПб ФИЦ РАН.
Information about the author:
Kodolova Alena Vladimirovna, Candidate of Juridical Sciences, Senior research fellow Saint-Petersburg scientific research center for environmental safety RAS.
[1] URL: https://public.wmo.int/ru/%D0%BE-о-нас (дата обращения: 13.05.2023)
[2] Стек С., Кэйси-Лефковиц С. Орхусская конвенция: руководство по осуществлению // aigr.pdf (unece.org)
[3] Shaw M. International Law. 8th ed. Cambridge: Cambridge University Press. 2017. 1033 p., Дудыкина И.П. Орхусская конвенция: российские и зарубежные доктринальные оценки // Московский журнал международного права. 2018. № 4. С. 99
[4] Макрицкая Е.Д. Право на доступ к экологической информации в парадигме Орхусской конвенции: опыт реализации в некоторых государствах // Сибирский юридический вестник. 2020. № 4. С. 116
[5] Авдей, А.Г., Хатеневич Т.Г. Административно-правовые аспекты эколого-информационного обеспечения граждан в контексте реализации права на благоприятную окружающую среду // Вестник Белорусского государственного экономического университета. — 2022. — № 3 — C. 90-98.
[6] Минприроды России подготовило документы по ратификации Орхусской конвенции, Конвенции ЭСПО и протоколу по стратегической экологической оценке к Конвенции ЭСПО — URL: https://www.ecoindustry.ru/news/view/30496.html?ysclid=lqih0bgp35139352451 (дата обращения: 20.12.2023)
[7] Захарова О.П. Анализ законодательных, нормативных и других мер по осуществлению положений Орхусской конвенции в Республике Беларусь // Экологический вестник. 2015. № 3. С. 112
