Настоящее время характеризуется волной экономически неустойчивых периодов, которые связаны с многими факторами, но зачастую политического характера. События относительно недавнего прошлого времени 2014 года заставили Россию принять ряд кардинальных мер в области продовольственной безопасности. Меры оказались вынужденными, но при этом несли положительный эффект для внутренних сельскохозяйственных товаропроизводителей. В статье автором оценена правовая сторона вопроса о продовольственной безопасности РФ, раскрываются ее проблемные стороны. Приводится зарубежный правовой инструментарий ряда развитых стран и стран членов СНГ, который имеет положительный опыт своего воздействия на формирование и укрепление продовольственной безопасности на национальном уровне. Опираясь на необходимость сохранения российского правового индивидуализма и возможность перенять положительный зарубежный опыт, даны рекомендации по построению эффективной правовой модели на российском национальном уровне, что позволит добиться более высоких результатов в области сельскохозяйственного производства, и даст возможность укрепить продовольственную независимость внутри страны.
Ключевые слова: нормативно-правовое регулирование, законы, продовольственная безопасность, Россия, страны мира
LEGAL ASPECTS OF FOOD SECURITY: THE INTERNATIONAL COMPARISON
Annotation. The present is characterized by a wave of economically unstable periods that are associated with many factors, but often of a political nature. The events of the recent past 2014 forced Russia to take a number of fundamental measures in the field of food security. The measures turned out to be forced, but at the same time they had a positive effect on domestic agricultural producers. The author assessed the legal side of the issue of food security of the Russian Federation, reveals its problematic sides. The foreign legal tools of a number of developed countries and CIS countries, which has a positive experience of its impact on the formation and strengthening of food security at the national level, are given. Relying on the need to preserve Russian legal individualism and the opportunity to adopt positive foreign experience, recommendations are given on building an effective legal model at the Russian national level, which will allow to achieve better results in the field of agricultural production, and will provide an opportunity to strengthen food independence within the country.
Keywords: legal regulation, laws, food security, Russia, countries of the world
Развитые государства мира в настоящее время имеют сложившуюся и эффективно работающую продовольственную систему. В качестве примера можно привести опыт таких государств, как Германия, Франция, Швеция, Соединенные Штаты Америки и т.д.
Практически основоположником развития правового поля в части формирования продовольственной безопасности и регулирования развития сельскохозяйственной отрасли явилась Швеция, которая уже в 1974 году приняла Закон «О рационализации сельского хозяйства». Ключевым звеном данного документа являлось обеспечение конкурентоспособности сельскохозяйственного производства, путем установления экономически эффективных мер поддержки аграриям. Так, например, одним из материальных видов стимулирования сельскохозяйственного производства явилось регулирование доходов фермеров за счет поддержания их дохода в части заработка на уровне не ниже, чем у представителей более доходных отраслей экономики, к примеру, в промышленности. С данным Законом страна также встала на путь борьбы с импортом, осуществление которого было возможно за счет квот и пошлин [7].
В Германии в конце прошлого века (1955 г.) на законодательном уровне был принят государственный важнейший документ – Закон «О сельском хозяйстве Германии». Его цель – создание экономических условий при которых отсутствует угроза зависимости от третьих стран в части продовольственного снабжения. Данный закон всецело определял значимость государства в вопросах решения и регулирования проблемы обеспечения населения сельскохозяйственным сырьём и продовольствием. При этом в указанном Законе четко определялись стратегические приоритеты формирования и укрепления продовольственной безопасности. Среди таковых важное значение имели продовольственные фонды, как стратегический элемент не только продовольственной, но национальной и экономической безопасности Германии.
Французское государство отличилось от предыдущих в части обеспечения продовольственной безопасности тем, что они делали акцент на обеспечение стабильности сельскохозяйственного производства, в отношении чего в 1960 году был разработан и принят соответствующий Закон. Его сущностные черты заключались в следующем:
— во-первых, были предусмотрены правовые нормы по обеспечению максимально благоприятных экономических и социальных условий для сельскохозяйственных товаропроизводителей;
— во-вторых, из торговых сетей предусматривалось изымать некачественную отечественную и импортную продукцию, систематически осуществляя соответствующий мониторинг;
— в-третьих, был установлен категорический запрет ввоза на территорию страны импортного продовольствия по демпинговым ценам [6, 8].
Наиболее протекционистский характер законодательной базы в вопросах продовольственной безопасности принадлежал США. В Америке с 1979 года была принята целая череда государственных нормативно-правовых актов по настоящему вопросу (рис. 1).
Рисунок 1. Система правового регулирования продовольственной безопасности в США
В противовес зарубежному правовому полю, защищающему интересы собственного народа можно привести пример по Российской Федерации.
Так сложилось, что продовольствие – есть неотъемлемая составная часть всей нашей жизнедеятельности. И отнюдь не важно, к какой нации принадлежит тот или иной человек, т.к. у каждого должны быть удовлетворены первичные потребности в пище.
Казалось бы, что Россия приобрела как продовольственную, так и экономическую зависимость уже на постсоветском пространстве, однако мнения многих ученых, и мы с этим вполне согласны, сводятся к тому, что истоки данной проблемы достаточно глубоки.
Однако вернемся к относительно недавним событиям и рассмотрим, какие попытки принимала Российская Федерация по правовому регулированию ключевых вопросов продовольственной безопасности.
В конце XX века некоторыми представителями власти были выдвинуты требования о необходимости создания нормативно-правового механизма в области продовольственной безопасности и поддержки аграрного сектора экономики, однако большинство руководителей сводили свои умозаключения к тому, что страна имеет прочный механизм плановой экономики, который совершенно не нуждается в его укреплении в правовом аспекте. Доказательством тому была попытка принять Федеральный Закон «О продовольственной безопасности». Его разработка длилась на протяжении долгого периода, и окончательный его вариант пришелся на тяжёлый для экономики страны переходный период. В таких условиях модернизации мало кому были интересны данные вопросы, а в некоторых кругах бытует мнение, что и маловыгодны. Разберемся более детально с ходом некоторых, уже исторических, событий того времени.
В 1996-1998 гг. активно ведутся работы по разработке проекта Доктрины продовольственной безопасности. Наряду с этим в 1996 году Бурдуков П. и Илюхин В. представили в Государственную Думу на рассмотрение проект Федерального Закона «О продовольственной безопасности Российской Федерации». Содержательная часть документа вполне отвечала требованиям к подобным документам и содержала основные дефиниции, раскрывающие суть ключевых определений. Остальные статьи Закона включали программно-целевой механизм по эффективному конкурентоспособному развитию отраслей сельского хозяйства, как основы формирования продовольственной безопасности в государстве. Далее в 1997 году были с успехом пройдены все чтения в Государственной Думе РФ, а соответственно возникала совершенная уверенность в достигнутом успехе. Далее проект Закона поступил на рассмотрение и подпись к тогда действующему Президенту страны Б.Н. Ельцину. Спустя только год Президент рассмотрел его и отказал в подписи мотивированным письмом-заключением от 19.04.1999 г. № Пр-480 [2]. Сущностные черты отказа заключались в том, что документ содержал некие противоречивые формальности типа: исключение полномочий Президента и Правительства РФ, что противоречит требованиям Конституции РФ в части ст. 6, ст. 8. Также было указано на отсутствие предмета регулирования, что в целом характеризовало, по мнению Президента, данный проект Закона, как декларацию. Также важно заметить, что разработанная, совместно с проектом Закона «О продовольственной безопасности РФ», Доктрина также не была подписана [7, 8].
До 2010 года в стране практически отсутствовали попытки формирования правового поля для формирования и укрепления продовольственной безопасности.
Следует отметить, что Доктрина и Федеральный закон это основополагающие, взаимодополняющие документы, которые, в отношении продовольственной безопасности, имеются практически во всех развитых странах, ранее о некоторых из них нами упоминалось. Ряд законодательных актов успешно приняты и исполняются в странах СНГ: Азербайджан (Закон «О пищевых продуктов» 1999 г.); Армения (Закон «Об обеспечении продовольственной безопасности» 2002 г.); Белоруссия (Постановление «О концепции национальной продовольственной безопасности» 2004 г.); Казахстан (Закон «О государственном регулировании развития АПК и сельских территорий» 2005 г.); Кыргыстан (Закон «О продовольственной безопасности» 2008 г.); Таджикистан (Закон «О продовольственной безопасности» 2010 г.); Туркменистан (Закон о продовольственной безопасности» 2016 г.).
Совершенно противоречивым фактом в отношении Российской Федерации является то, что внутри страны законодательная база, прямо указывающая на продовольственную безопасность, заключается лишь в Доктрине продовольственной безопасности РФ (Указ Президента РФ №120 от 2010 г.), которая по своим целевым ориентирам рассчитана до 2020 года. При этом мнения многих экспертов в настоящее время сводятся к тому, что она требует незамедлительной корректировки в связи с достижением большинства своих целей. Противоречие в данном случае заключается в том, что агропродовольственная политика государства относительно с недавнего времени (с 2014 г.) имеет существенные изменения и настройки на импортозамещение и укрепление продовольственной безопасности, но правовое поле, актуальное на сегодняшний день, практически отсутствует [1].
Однако на международном уровне в условиях активных глобализационных процессов, инициатором которых в некоторых случаях выступает России, вполне можно увидеть наличие комплекса действующих нормативно-правовых документов. Среди таковых можно назвать: Решение Межгосударственного совета Евразийского экономического сообщества № 464 «О концепции продовольственной безопасности Евразийского экономического сообщества» (2009 г.); Решение о Концепции повышения продовольственной безопасности государств – участников СНГ (2010 г.); ФЗ №177 «О ратификации Соглашения о единых правилах государственной поддержки сельского хозяйства» (2011 г.) [6].
В целом, продовольственная безопасность – это основа и гарантия успешного развития экономики государства. Данный лозунг объясняет себя только лишь потому, что если продовольственная безопасность устойчива, следовательно хорошо развита дотируемая область экономики – сельское хозяйство, а значит у государства имеются средства, включая финансовые для ее развития, которые исчисляются миллиардами. К примеру, в 2017 году по кассовому использованию из федерального бюджета было привлечено более 233 млрд. рублей., но при этом данная цифра мала, и не достигает вместе со средствами из региональных бюджетов субъектов РФ до допустимой цифры в 4,4 млрд. долл. США, согласно правил и условий Всемирной торговой организации (ВТО), членом которой с 2012 г. является Россия.
Регулирование и контроль поддержки сельского хозяйства и обеспечения продовольственных рынков сырьем и продовольствием положено в основу программно-целевого механизма, который взял старт в 2008 г. Первая государственная Программа о развитии сельского хозяйства была разработана и реализована в период 2008-2012 гг.. Сегодня реализует второй этап Программы, рассчитанный на период 2013-2014 г. Безусловно, данная государственная Программа имеет корректировки и совершенно дифференцированный подход к финансированию по каждому субъекту Российской Федерации. При этом многие регионы, а особенно крупные российские мегаполисы наряду с программными инструментами регулирования вопросов повышения эффективности сельского хозяйства и укрепления продовольственной безопасности разрабатывают законы. К примеру, в Санкт-Петербурге действует Закон «Об обеспечении продовольственной безопасности и поддержки сельскохозяйственного производства в Санкт-Петербурге» (2015 г.) и ряд сопутствующих ему подзаконных актов; в Москве – Закон «О продовольственной безопасности города Москвы» (2006 г.); в Республике Татарстан «О продовольственной безопасности Республики Татарстан» (2017 г.) и т.д. [3, 4, 5].
Опираясь на ряд существующих исследований по данной проблематике можно также выделить тот факт, что в Российской Федерации проблема регулирования продовольственной безопасности заключается в слабо выраженном правовом поле на национальном уровне, которое должно быть усовершенствовано (рис.2).
Рисунок 2. Рекомендуемая национальная правовая модель регулирования продовольственной безопасности в России [8]
По мнению автора статьи, данным вопросом пренебрегать не стоит, и в первую очередь законодателям следует остановиться на разработке Федерального Закона «О продовольственной безопасности РФ». Правовой режим не будет функционировать лишь на уровне региона либо только с Доктриной продовольственной безопасности. Его формирование должно носить системный характер. Разработка каждого звена этой системы должно быть последовательно и обосновано. Только с таким подходом можно закрепить имеющиеся положительные результаты, а в последствии их приумножать, а также осуществлять должный контроль и освоение всех запланированных бюджетных средств, идущих на поддержку сельского хозяйства и внутренних продовольственных рынков.
Литература
- Закон Республики Татарстан от 13 июля 2017 года № 53-ЗРТ «О продовольственной безопасности Республики Татарстан»// [Электронный ресурс] / Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации. – Режим доступа: http://docs.cntd.ru/document/446461607 (дата обращения 20.03.2019 г.)
- Закон города Москва от 12 июля 2006 г. №39 «О продовольственной безопасности города Москвы»// [Электронный ресурс] / СПС КонсультантПлюс. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/cons/CGI/online.cgi?req=doc&base=MLAW&n=74172#08123280404799995 (дата обращения 20.03.2019 г.)
- Закон Санкт-Петербурга от 16 декабря 2015 г. № 841-168 «Об обеспечении продовольственной безопасности и поддержки сельскохозяйственного производства в Санкт-Петербурге»// [Электронный ресурс] / Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации. – Режим доступа: http://docs.cntd.ru/document/537986171 (дата обращения 20.03.2019 г.)
- Указ Президента РФ от 30 января 2010 г. № 120 «Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации» [Электронный ресурс] /СПС ГАРАНТ. – Режим доступа: http://base.garant.ru/12172719/#ixzz5UPTL15fE
- Письмо Президента РФ от 13 апреля 1999 г. № Пр-480 «Заключение на проект Федерального закона «О продовольственной безопасности Российской Федерации» [Электронный ресурс] /СПС КонсультантПлюс. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=PRJ&n=33850#003423614107327677
- Медведева Т.Н., Маковеев С.Н. Нормативно-правовое регулирование продовольственной безопасности России// Агропродовольственная политика России. – 2013. — №9 (21). – С. 23-26
- Yarkova T.M., Khairullina O.I. Food Issue and Need for its Normative and Legal Regulation in Russia // Helix. – 2018. — Vol. 8(6). – P. 4702- 4706
- Яркова Т.М. Продовольственная безопасность: Россия и страны мира// Аграрная Россия. – 2018. — №7. – С. 32-36
Информация об авторе:
Яркова Татьяна Михайловна, доктор экономических наук, профессор кафедры организации аграрного производства федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования «Пермский государственный аграрно-технологический университет имени академика Д.Н. Прянишникова», г. Пермь, ул. Петропавловская, 23, Россия.
Information about the author:
Yarkova Tatiana Mikhailovna, Doctor of Economics, Professor of Organization of agricultural production Department of the Federal State Budgetary Educational Institution of Higher Education «Perm State Agro-Technological University named after Academician D.N. Pryanishnikov» Perm, St. Petropavlovskaya, Russia.