Целью данного исследования является анализ правовых проблем, которые возникают в ходе информационных процедур при реализации предупреждающего СМАРТ-контроля в финансово-бюджетной сфере, выявления коллизий и выработка рекомендаций по правильному применению норм права в ходе предупреждающего смарт-контроля. Статья подготовлена по результатам исследований, выполненных за счет бюджетных средств по государственному заданию Финансового университета при Правительстве РФ.
Ключевые слова: СМАРТ-контроль, информация, правовое регулирование, искусственный интеллект, большие данные, цифровые платформы
Preventive SMART control – breakthrough innovation or unresolved legal problems
Abstract: The purpose of this study is to analyze the legal problems that arise during information procedures during the implementation of preventive SMART control in the financial and budgetary sphere, identify conflicts and develop recommendations for the correct application of legal norms during preventive smart control. The article was prepared based on the results of research carried out at the expense of budgetary funds under the state assignment of the Financial University under the Government of the Russian Federation
Keywords: SMART control, information, legal regulation, artificial intelligence, big data, digital platforms
В настоящее время в информационном обществе наблюдается тенденция к внедрению интеллектуального финансового мониторинга в системе бухгалтерского учета и отчетности. С начала 2023 года Минфин России реализует проект «Электронный СМАРТ-контроль (контроллинг) и учет государственных финансов для принятия управленческих решений»[1], в рамках которого планируется поэтапное выполнение задач проекта до 1 декабря 2027 года. Мы считаем, что данная инициатива, если рассматривать ее с точки зрения развития инновационных информационных технологий, является закономерной. Однако встает вопрос не опережает ли данное нововведение развитие процесс регулирования информационных и коммуникационных технологий, что в дальнейшем повлечет за собой ряд системных проблем ее реализации.
Заметим, СМАРТ-контроль будет использоваться как инструмент, основанный на алгоритмах интерпретирующего структурного моделирования, т.е. это будут процедуры анализа, наблюдения и контрольного мониторинга (этот термин является новым для законодательства) субъектов финансово-бюджетной сферы с использованием всей номенклатуры информационно-коммуникационных технологий, бурно развивающихся в данный момент. Предсказывается, что данный инструмент обеспечит более высокую эффективность использования публичных финансов, улучшения информационного обмена и усиления подотчетности субъектов финансовой деятельности, минимизацию фальсифицированной информации. Для правительства, надзорных органов и заинтересованных сторон это станет инструментом. Применение методов машинного обучения и искусственного интеллекта может помочь регулирующим и надзорным органам принимать решения по вопросам финансового надзора, а также формулировать, изменять и устанавливать новые правила»[2].
Данная инновация является новой, в том числе и для мирового сообщества. Нами выявлены несколько юрисдикций, где вводятся подобные интеллектуальные процедуры, но везде они находятся в статусе экспериментальных правовых режимов и не имеют таких глобальных масштабов как в Российской Федерации.
Обратим внимание, что создание Смарт-контроля – это деятельность связана с созданием и эксплуатацией государственных информационных систем, то здесь так же необходимо исключить дублирование дорогостоящих в создании и эксплуатации систем, и базироваться на принципе разумной достаточности, чтобы информатизация не стала самоцелью и не отодвинула назад процесс исполнения государственных функций. Так как система реализуется на платформе уже действующей ГИС «Электронный бюджет», то проблема координации информатизации не стоит, а требуется исключить дублирование функций внутри единой системы. На основе единой цифровой платформы бюджета — Государственной интегрированной информационной системы «Электронный бюджет»[3] планируется создание Единой электронной системы формирования данных (СФАД) для учёта и отчётности государственных финансов и «единой среды автоматизированного контроллинга, анализа и учёта государственных финансов — СФАД-среды для государственных и муниципальных органов и организаций бюджетной сферы.»[4].
Однако параллельно с проектом предупреждающего Смарт-контроля, Банк России запускает в обращение национальная цифровая валюта Банка России — цифровой рубль Российской Федерации. Мы знаем, что данный рубль будет иметь целевое назначения и конечно же он будет использоваться в финансовой деятельности государства. Сама идеология цифрового национального денежного средства, и проведение всей операций с ним на единой цифровой платформе Банка России, по сути, делает систему Смарт-контроля дублирующей и смысл эксплуатации данной системы, после отказа от безналичного рубля в бюджетном процессе, нам не совсем ясен.
Исследователям не удалось получить из открытых источников сведения как предупреждающий контроль будет коррелировать с цифровым рублем. Считаем, что требует более детальной проработки вопрос необходимость создания самостоятельной системы контроллинга, а не корреляции данных процессов в платформу цифрового рубля. В то же время мы не можем отрицать необходимость предупреждающего контроля и проанализируем его более подробно.
Растущая цифровизация общественных отношений в различных сферах жизни также приводит к некоторым побочным эффектам, включая недоверие общества к инновациям. Это подтверждается тем, что сформировалось убеждение, будто сегодня опасность представляют не только недостоверная информация, но и целые цифровые платформы и цифровые экосистемы, которые работают на основе непрозрачных алгоритмов[5].
По нашему мнению, очень много правовых лакун содержат методы, которые заявлены для проведения СМАРТ-контроля. Напомним, что принцип законности главенствует в нашей правовой доктрине и государство в своей деятельности, должно соблюдать правовые предписания. Как следствие, все элементы проведения предварительного СМАРТ-контроля, которые используют информационные системы, должны строго соответствовать правовому полю.
Проанализируем «первый метод СМАРТ-контроля, в качестве которого предлагается анализ, после проведения которого контрольные органы подготовят заключение с выводами и рекомендациями по повышению эффективности работы»[6]. Анализ всегда проводится на основе определённых данных. На наш взгляд, в этой области есть проблема, которая без соответствующего правового регулирования препятствует внедрению данной процедуры. Считаем, что очень важно нормативно определить четкие правила ее применения, обеспечить прозрачность и контроль над процессом анализа, а также гарантировать соблюдение конституционных прав и свобод человека.
Кроме того, было объявлено, что для анализа информации будет использоваться интеллектуальная платформа и методы машинного обучения, что ясно показывает на привлечения возможностей систем искусственного интеллекта. Несмотря на то у нас была принята Национальная стратегия развития искусственного интеллекта на период до 2030 года, которая «сняла отдельные административно-правовые барьеры, препятствовавшие внедрению технологий искусственного интеллекта в том числе в сферу государственного управления»[7], но до сих пор российское законодательство не регулирует эту область информационных технологий. Общественные отношения в сфере искусственного интеллекта регулируются с помощью рекомендательных документов, которые не имеют юридической силы («мягкое право»). Европейский опыт и в частности Закон об искусственном интеллекте Европейского Союза (The EU AI Act), который не только закрепил риск-ориентированный подход к применению ИИ, но и ввел запреты на использование данных технологий в некоторых областях. При компаративном анализе норм этого акта мы видим, что не все процедуры предупреждающего СМАРТ-контроля лежат в области допустимости.
Привлечение систем искусственного интеллекта к решению задач предупреждающего СМАРТ-контроля без адекватной системы оценки и детальной нормативной регламентации процедур использования, а также без мер по минимизации рисков, обеспечению надёжности, безопасности и точности, является рискованным и спорным решением.
Второй метод, применяемый в СМАРТ-контроле, — это наблюдение, то есть постоянный онлайн-мониторинг. Контролирующие органы будут собирать информацию из цифровой среды, доступной государству, включая межведомственный обмен данными, информационные системы и сеть Интернет.
Получение информации из интернета и других общедоступных источников, несмотря на свою кажущуюся простоту, сопряжено с определенными правовыми сложностями. Классические методы анализа не в состоянии справится с данной задачей, что потребует привлечение технологии обработкой больших данных в сочетании с использованием систем искусственного интеллекта. Правовая проблема использования искусственного интеллекта, была рассмотрена выше, но по аналогии с уже сказанным, отметим, что «в российском законодательстве не решены все вопросы, касающиеся регулирования порядка и условий обработки больших данных, а также выявления и защиты прав и законных интересов различных субъектов, участвующих в их обработке»[8].
Чтобы обеспечить доверие к процессу сбора данных об объекте контроля из открытых источников в интернете и других систем обмена и хранения информации, а также их интерпретации для целей контроля с использованием технологии обработки больших данных, необходимо правовое регулирование этих процессов.
Третий метод осуществления СМАРТ-контроля — контрольный мониторинг, который предполагает добровольное раскрытие и передачу учётных данных учреждениями и органами власти в электронном виде. Мониторинг помогает понять, насколько эффективно выполняются обязанности по подотчётности. Положительным моментом является то, что контрольный мониторинг проводится в порядке и случаях, которые устанавливает Правительство Российской Федерации. Поэтому необходима дополнительная нормотворческая деятельность Правительства, но информации о ней пока найти не удалось.
В заключении хочется отметить, что несмотря на то, что базовые информационные отношения в части сбора и обработки информации в рамках реализации процедур предупреждающего СМАРТ-контроля в финансово-бюджетной сфере в настоящее время урегулированы действующим информационным и бюджетным законодательством, все планируемые к введению инновации пока не имеют четкой правовой регламентации. Считаем, что предупреждающий СМАРТ-контроль достигнет своей цели только в том случае, если все процедуры будут прозрачны и соответствующим образом урегулированы. В настоящий момент необходима усиленная работа законодателя и профильных федеральных органов исполнительной власти для создания законов и подзаконных актов, описывающих применение инновационных технологий, а также решение проблемы корреляции данного процесса с деятельностью платформы цифрового рубля.
1. Минфин вводит три новых метода предварительного контроля. URL: https://www.budgetnik.ru/news/115875-minfin-vvodit-tri-novyh-metoda-predvaritelnogo-kontrolya?ysclid=lu8hlozlta529042677.
2. McPhail L. Joseph M. Machine learning implications for banking regulation/ Routledge Handbook of FinTech, 2019.
3. Переход на электронный СМАРТ-контроль. Всё что необходимо знать. // Клерк. Бюджетный учет. – 2023. – NN 4,7/
4. Попов О.В. Прокопенко А.Н. «Особенности правового регулирования использования биометрических персональных данных в системе государственного управления на современном этапе цифровой трансформации общества // Административное право и процесс. – 2023. – N 2. – С. 22–24.
5. Минбалеев А.В. Петровская О.В. Проблемы реализации принципа достоверности информации в условиях цифровой трансформации // Российский юридический журнал. – 2022. – N 4. – С. 20-28.
6. Минфин вводит три новых метода предварительного контроля. URL: https://www.budgetnik.ru/news/115875-minfin-vvodit-tri-novyh-metoda-predvaritelnogo-kontrolya?ysclid=lu8hlozlta529042677 (дата обращения: 28.09.2024).
7. Карпычев В.Ю. Правовое регулирование больших данных: пусть будет // Юрист. – 2022. – N 4. – С. 68 — 73.
8. Аракелян К.Э., Аракелян Г.К. О мерах правового регулирования применения искусственного интеллекта в организациях оборонно-промышленного комплекса // Оборонно-промышленный комплекс: управление, экономика и финансы, право. – 2023. – N 2/ – С. 122–128.
Информация об авторе:
Остроушко Александр Владимирович – кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры международного и публичного права Финансового университета при Правительстве РФ.
Information about the author:
Ostroushko Alexander Vladimirovich – candidate of legal sciences, associate professor, associate professor of the Department of International and Public Law of the Financial University under the Government of the Russian Federation.
