Реализация принципов российского федерализма в современных условиях политического развития Российской Федерации является одной из дискуссионных тем в академических и экспертных кругах. При этом в российской юридической и политической науке определены основные теоретико-методологические подходы к пониманию сути и функциональных особенностей федеративных отношений, реализуемых в рамках системы государственного управления Российской Федерации. Вместе с тем исходя из специфических особенностей выстраивания и обеспечения вертикали государственной власти, а также характера и объема реализуемого должностного функционала органами государственной власти Российской Федерации в контексте институциональных и ресурсных аспектов имеются противоречивые аспекты, требующие качественной научно-исследовательской рефлексии и соответствующего концептуального уточнения. В данной связи необходимо проанализировать современную проблематику конструирования российских федеративных отношений в контексте положений принятых в 2020 году поправок к Конституции Российской Федерации.
Ключевые слова: Конституция Российской Федерации, российский федерализм, федеративные отношения, государственное управление, органы государственной власти, субъекты Российской Федерации
The Principles of Russian Federalism and the 2020 Constitutional Amendment
Abstract. The implementation of the principles of Russian federalism in the modern conditions of the political development of the Russian Federation is one of the controversial topics in academic and expert circles. At the same time, Russian legal and political science defines the main theoretical and methodological approaches to understanding the essence and functional features of federal relations implemented within the framework of the public administration system of the Russian Federation. At the same time, based on the specific features of building and ensuring the vertical of state power, as well as the nature and scope of the official functions implemented by the public authorities of the Russian Federation in the context of institutional and resource aspects, there are contradictory aspects that require high-quality research reflection and appropriate conceptual clarification. In this regard, it is necessary to analyze the current problems of constructing Russian federal relations in the context of the provisions of the amendments to the Constitution of the Russian Federation adopted in 2020.
Keywords: Constitution of the Russian Federation, Russian federalism, federal relations, public administration, public authorities, subjects of the Russian Federation
Когда речь идет о сущностной специфике каких-либо явлений и процессов в политической жизни государства, как правило, используются такие термины, как «принцип», «основа», «первооснова» и др., раскрывающие смысл данных явлений и процессов. Оперируя данной понятийно-категориальной схематизацией, можно определить федерализм как минимум в двух основных ипостасях: во-первых, как постоянная объективно обусловленная и императивная характеристика принимаемых в государстве политических решений на различных уровнях государственной власти посредством объединения политических субъектов и административно-территориальных единиц и, во-вторых, как согласительно-процессуальный порядок происхождения государственного устройства применительно к регламентированию и структуризации деятельности федеральных и региональных органов государственной власти (либо при сохранении основного пакета политического функционала за федеральным центром, либо с формированием равных условий для всех уровней государственного управления).
В отечественной научной литературе применительно к исследованию проблематики российского федерализма в исторической ретроспективе и в современных политических условиях также можно встретить множество теоретико-методологических подходов и научно-исследовательских позиций[1]. В частности, в широком понимании российский федерализм трактуется как система нормативно-правовых предписаний и требований на основе принципов верховенства Конституции Российской Федерации и целостной и суверенной системы государственного устройства Российской Федерации применительно к пространственно-территориальной и уровневой специфике системы государственного управления. В более узком смысле российский федерализм понимается как территориально-политическое устройство сквозь призму взаимосвязи центральной и региональной власти на основе распределения политико-властных полномочий на основе нормативно-правовых актов и договоров (теория государства и права), как специальный инструмент общественно-политической интеграции и регулирования межрегиональных противоречий (конфликтологическая теория), как совокупность идей и ценностей в ключе представления о гармоничном и сбалансированном конституционном строе, основанном на собирательном и договорном диспозициях союзного государства, а также как конкретная парадигма и концепция обеспечения единства и плюрализма общественно-политической власти на различных уровнях реализации федеративных отношений. Здесь же нужно отметить, что, например, третье и четвертое определения являются производными от политико-исторической рефлексии на тему становления и формирования федеративных отношений европейских и западных стран, да и в целом само понятие «федерализм» является продуктом осмысления истоков и результатов общественно-политических событий конца XIX-начала XX веков в духе концептов классической континентально-европейской научной школы[2].
В конституционном отношении основы российского федерализма в современных условиях общественно-политического развития Российской Федерации предусмотрены ст. 5 Конституции Российской Федерации[3]. Предметная область российских федеративных отношений в рамках действующей системы государственного управления обеспечивается отдельными источниками нормативно-правового регулирования на федеральном уровне и на уровне уровнях субъектов Российской Федерации – в частности, Федеральным законом от 21.12.2021 года №414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»[4].
В структурном отношении реализация принципов федерализма в Российской Федерации в контексте сути внесенных в Конституцию Российской Федерации поправок 2020 года конструируется в рамках трех уровней государственного управления с учетом вертикальных и горизонтальных коммуникаций:
- Федеральные органы государственной власти – Федеральное Собрание Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, федеральные органы судебной власти (Верховный Суд Российской Федерации, Конституционный суд, кассационные суды общей юрисдикции и др.).
- Региональные органы государственной власти – органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
- Органы местного самоуправления, в компетенцию которых входят рассмотрение и решение различных вопросов преимущественно местной специфики.
В свою очередь, Президент Российской Федерации, являясь главой государства, обеспечивает согласованное и контролируемое взаимодействие и функционирование органов государственной власти Российской Федерации[5].
В функциональном отношении применяемые с 2020 года поправки в Конституцию Российской Федерации в контексте реализуемых принципов федеративного устройства характеризуются уточнением и корректировкой в части исполняемых должностных полномочий и специфики межведомственного взаимодействия государственных органов в федеральном масштабе и на уровне субъектов Российской Федерации: в частности, на федеральном уровне предусмотрена возможность создания специальных территориальных органов с назначением ответственных должностных лиц, а также передачи определенной части своих функциональных обязанностей в соответствии с требованиями действующего российского законодательства при наличии соответствующего согласования на уровне региональной власти.
Кроме того, интенсифицируется межинституциональное взаимодействие по вопросу совместного формирования органов государственной власти на местном уровне, а также коллегиального назначения и, соответственно, отстранения от занимаемой должности государственных служащих при наличии серьезных правонарушений. В свою очередь, Федеральное Собрание Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, а также парламенты субъектов Российской Федерации вправе направлять соответствующие требованиям действующего российского конституционного законодательства предложения относительно пересмотра положений Конституции Российской Федерации и принятия на основе этого соответствующих поправок[6].
Наконец, в институциональном отношении принятые в 2020 году поправки в Конституцию Российской Федерации также определяют некоторые изменения в характере и объеме должностных полномочий и политических функций российских федеральных и региональных органов государственной власти[7]:
- Совет Федерации в порядке, предусмотренном действующим российским законодательством, распоряжается более расширенным пакетом должностных функций как в отношении административно-территориальных изменений российских субъектов, так и в отношении назначения на должность и освобождения от должности руководителей федеральных органов государственной власти (в частности, Председателей Конституционного и Верховного судов Российской Федерации и их заместителей). Кроме того, предусматривается более тесное взаимодействие с Президентом Российской Федерации по различным вопросам в основном кадрового характера – прежде всего, это проведение обсуждений и консультаций предлагаемых кандидатур руководителей федеральных органов исполнительной власти (в том числе Генерального прокурора Российской Федерации и его заместителей, Председателя Счетной палаты Российской Федерации).
- Государственная Дума также решает некоторые вопросы кадрового обеспечения руководящего состава федеральных органов государственной власти (например, применительно к назначению Председателя Правительства Российской Федерации, а также некоторых федеральных министров). В рамках межинституционального взаимодействия к ведению Государственной Думы отнесены, в частности, решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации и выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации, что является еще одним подтверждением предусмотрения законных оснований для обеспечения действия системы сдержек и противовесов между законодательной и исполнительной властью.
- На Правительство Российской Федерации возложена руководящая роль относительно рассмотрения и решения основных вопросов и проблем внутриполитического развития страны – к примеру, наращивание научно-исследовательского потенциала, использование новых цифровых технологий в достижении задач национальной экономики, оптимизация взаимодействия государственных органов и институтов гражданского общества, обеспечение общественного правопорядка, регулирование трудовых отношений и т.д., для чего, соответственно, необходимы разработка и последующее подотчетное исполнение федерального бюджета. Таким образом, непосредственно Правительство Российской Федерации ответственно за единую и сбалансированную реализацию российского политического курса.
- Специфика работы Конституционного суда не претерпевает особых изменений и основывается преимущественно на толковании сути и отдельных положений Конституции Российской Федерации с точки зрения ее правовой природы, решении вопросов относительно конституционности рассматриваемых принимаемых нормативно-правовых актов, а также рассмотрении каких-либо споров между органами государственной власти различных уровней. В свою очередь, Верховный суд разрешает экономические споры, а также рассматривает гражданские, уголовные, административные и иные дела, включая проведение правовой экспертизы и формулирование разъяснений и рекомендаций в части толкования отдельных положений и норм действующего законодательства для использования в судебной практике судов общей юрисдикции и арбитражных судов.
Что касается статусных и функциональных позиций Президента Российской Федерации, то его политическое влияние после принятых в 2020 году поправок в Конституцию Российской Федерации также уточнено: в частности, в соответствии со ст. 83 Конституции Российской Федерации глава государства совместно с верхней палатой российского парламента формирует руководство федеральных органов государственной власти, причем к его исключительной компетенции относится назначение руководителей таких российских ведомств, как Федеральная служба безопасности Российской Федерации и Служба внешней разведки Российской Федерации. Также конституционно предусмотрена руководящая роль Президента Российской Федерации при определении институциональной структуры реализации исполнительной власти в стране в том числе с учетом осуществления общего руководства высшего федерального органа исполнительной власти, а также при формировании Администрации Президента Российской Федерации, Государственного Совета Российской Федерации и Совета Безопасности Российской Федерации.
В свою очередь, проведенные детализация и разграничение нормативно предусмотренных принципов и функционально обеспеченных механизмов действия российской системы публичной власти в рамках федеративного устройства ориентированы на более мобильное и согласованное решение актуальных для российской практики проблем политического развития. Однако эффективность работы государственного аппарата в любом случае достигается посредством в том числе проводимого мониторинга и оценки конкретных результатов органов исполнительной власти (в том числе с учетом правоприменительной практики), причем требования на различных уровнях государственной власти отличаются в зависимости от локальной специфики.
Другими словами, с формальной точки зрения с учетом одобренных в 2020 году поправок к Конституции Российской Федерации перераспределены между ветвями власти отдельные отрасли и направления государственного управления, предусмотрены конкретные основы политико-административного контроля и отчетности между органами государственной власти различных уровней. Это обеспечивает более справедливое и скоординированное функционирование государственного аппарата.
Вместе с тем, помимо более предметного регулирования процессуальных и функциональных аспектов совместной и ведомственной реализации должностных полномочий государственных структур, конституционными изменениями 2020 года предусмотрены принципы единства системы органов публичной власти и исторически обусловленного государственного единства на основе национально-культурной и гражданской идентичности. Это является крайне важной особенностью с точки зрения государственного регулирования стабилизированного развития этнически и конфессионально неоднородного российского общества.
Наконец, весьма распространенной точкой зрения относительно специфики реализации принципов федерализма в современных российских условиях является их трактовка сквозь призму обеспечения государственного суверенитета и национальной безопасности. В данной связи в контексте проблематики российских федеративных отношений данный принцип определен и утвержден весьма однозначно – федерация территориально и политически целостна и неделима, в связи с чем невозможно конституционное регулирование суверенного статуса входящих в ее состав субъектов. Соответственно, с позиции укрепления внутригосударственной стабильности конституционно предусматриваются сферы предметов ведения и должностных полномочий совместно, федерации и отдельно субъектов федерации. Применительно к конституционным поправкам 2020 года данный тезис полностью подтверждается (в частности, это касается вопросов введения военного и чрезвычайного положения на российской территории, а также рассмотрения возможности использования Вооруженных сил Российской Федерации за пределами нашей территории).
Соответственно, современный российский федерализм конструируется в рамках главным образом двух основных уровней реализации государственной власти – федеральных органов государственной власти и органов государственной власти на уровне субъектов Российской Федерации с точки зрения установления и разграничения должностных полномочий и организации межинституционального взаимодействия[8]. Вместе с тем необходимо сделать оговорку по поводу того, что инициированная в 1993 году динамика конструирования политико-административного управления страной в рамках принципа разделения властей характеризовалась предусмотрением довольно серьезного политического влияния Президента Российской Федерации относительно решения организационных и процессуальных вопросов государственного проектирования, вместе с тем конституционные изменения 2020 года предполагают некоторый пересмотр специфики и объема реализуемой президентской власти в рамках соответствующих должностных функций обеих палат Федерального Собрания Российской Федерации.
В российском научно-исследовательском и академическом сообществе ведутся многолетние дискуссии на тему имеющихся проблемных аспектов и противоречий в российской системе государственного управления и моделях межинституционального взаимодействия между органами государственной власти Российской Федерации всех уровней, что несколько изменяет государственную структуру в институциональном отношении и существенно корректирует направленность и объем реализуемого политического функционала в рамках уровневой специфики государственного управления[9]. Обновление или реформирование инструментария формулирования и реализации отраслевой российской политики обусловливают акцентирование внимания относительно ключевых факторов и условий подобных изменений, влияющих не только на какие-либо формальные практики и процедуры, но и латентные коммуникации и связи[10].
В целом анализируя суть принятых в 2020 году конституционных поправок, можно заметить, что более 80% из их общего количества предусматривает, в первую очередь, совершенствование деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, что с теоретической позиции можно оценивать в контексте соблюдения требований эффективности реализации принципов российского федерализма на современном этапе. Другими словами, речь идет о предусмотрении дополнительных согласовательных и интегрирующих практик и процедур в рамках «опорных» вопросов и отраслей системы государственного управления Российской Федерации[11].
Однако в концептуальном отношении можно предположить, что развитие федеративных отношений в российском обществе и государстве на современном этапе обусловит дальнейшее акцентирование в формулируемой политико-правовой проблематике идей патриотизма, ключевых принципов нациестроительства, целей гражданского единства и т.д. В этом ключе необходимо подчеркнуть, что успешность реализуемых государственных проектов в направлении реформирования федеративного устройства зависит от качественного исследования общественного мнения и оптимальных коммуникаций между российскими гражданами и государством, формирования высокой политической культуры и предложения прочных политико-идентификационных конструктов.
При этом необходимо также указать на некоторые имеющиеся в тексте поправок к Конституции Российской Федерации 2020 года технические упущения и нарушения правил и приемов юридической техники в качестве следствия снижения качества действующего российского федерального законодательства и формирования низкого уровня правовой культуры[12]. Скорее всего, данные проблемные аспекты подлежат соответствующему уточнению и регулированию в обозримом будущем российской политико-правовой практики.
Итак, основные принципы российского федерализма на современном этапе предусмотрены Конституцией Российской Федерации и направлены на обеспечение соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, поддержание верховенства федеральных конституционных законов и иных нормативно-правовых актов Российской Федерации, распространение государственного суверенитета на всей территории Российской Федерации, согласованное взаимодействие органов государственной власти на всех уровнях (федеральный, региональный и местный), разграничение предметов ведения и должностных полномочий между различными уровнями публичной власти и др. Вместе с тем в существующей системе государственного управления применительно к конструированию федеративных отношений на уровне федерального центра и регионов, как показывает современная российская практика, сохраняют свое действие некоторые рассогласовательные и дисбалансирующие факторы, что также прослеживается в контексте анализа поправок к Конституции Российской Федерации, принятых в марте 2020 года.
[1] Кузнецов С.А. Проблемы федерализма в свете реализации принципа единства публичной власти в субъектах Российской Федерации // Евразийский юридический журнал. 2022. №4(167). С. 112-113.
[2] Галочкина О.А., Медведева С.Н. Реализация принципов федерализма в современной российской экономике // Управленческий учет. 2022. №5-3. С. 109-116.
[3] Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 года // Официальный Интернет-портал правовой информации. URL: http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&nd=102027595/ (дата обращения: 10.06.2024).
[4] Федеральный закон от 21.12.2021 года №414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» // Официальный Интернет-портал правовой информации. URL: http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&nd=602663034/ (дата обращения: 10.06.2024).
[5] Киреева Е.Ю., Нудненко Л.А., Тхабисимова Л.А. Тенденции правовой регламентации взаимодействия Президента Российской Федерации с Правительством Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2020. №10. С. 37-40.
[6] Органы власти в РФ: структура и полномочия // Официальный Интернет-сайт Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. URL: http://duma.gov.ru/news/49137/ (дата обращения: 10.06.2024).
[7] Полный текст поправок к Конституции: что меняется? // Официальный Интернет-сайт Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. URL: http://duma.gov.ru/news/48045/ (дата обращения: 10.06.2024).
[8] Фомичева О.А. Специфика проявления принципа федерализма в российском законотворческом процессе // Государственная власть и местное самоуправление. 2022. №9. С. 22-25.
[9] Леонова О.В. Отрасли государственной политики в Российской Федерации: приоритеты модернизации в условиях принятия конституционных поправок 2020 г. // Власть. 2020. Т. 28. №5. С. 58-65.
[10] Бендюрина С.В. «Конституционные поправки 2020: значение, законодательные изменения, первая практика»: обзор круглого стола // Электронное приложение к российскому юридическому журналу. 2021. №2. С. 62-66.
[11] Шастина А.Р., Терещенко В.Е. О реальности и фиктивности Конституции Российской Федерации в аспекте конституционных поправок 2020 года // Право и государство: теория и практика. 2021. №4(196). С. 210-212.
[12] Голещихин В.С. Юридико-технические дефекты конституционных поправок 2020 года // Актуальные проблемы российского права. 2021. Т. 16. №12(133). С. 24-34.
Информация об авторе:
Платонов Владимир Михайлович, заведующий кафедрой публичной политики и истории государства и права РУДН им. П. Лумумбы; президент Московской торгово-промышленной палаты; кандидат юридических наук
Information about the author:
Platonov Vladimir Mikhailovich, Head of the Department of Public Policy and History of State and Law of the RUDN University named after. P. Lumumba; President of the Moscow Chamber of Commerce and Industry; Candidate of Legal Sciences
