Современное международное право устанавливает обязанность государств сотрудничать друг с другом в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций. Государства, независимо от различий в их политических, экономических и социальных системах, сотрудничают друг с другом в различных областях международных отношений: экономической, социальной и культурной, в области науки и техники, в области культуры и образования, в международно-правовой сфере и др. Основные задачи и приоритетные направления сотрудничества Российской Федерации с другими государствами и международными организациями определяются Концепцией внешней политики, которая является документом стратегического планирования и представляет собою систему взглядов на национальные интересы Российской Федерации во внешнеполитической сфере. 31 марте 2023 года Президент Российской Федерации В.В. Путин утвердил новую редакцию Концепции внешней политики России, которая готовилась на фоне резкого обострения отношений между Россией и Западом в связи с Украинским кризисом. В связи с этим актуальным является анализ основных положений новой редакции Концепции внешней политики Российской Федерации для понимания национальных интересов и основных направлений развития отношений России с другими государствами, включая правовую сферу, на современном этапе развития международных отношений.
Ключевые слова: Устав ООН, принцип сотрудничества государств, Концепция внешней политики, Генеральная Ассамблея ООН, Декларации о принципах международного права.
Priority areas of cooperation between the Russian Federation and foreign countries in the light of the new edition Concepts of Russian foreign policy (legal aspects)
Abstract: Modern international law establishes the obligation of states to cooperate with each other in accordance with the Charter of the United Nations. States, regardless of differences in their political, economic and social systems, cooperate with each other in various areas of international relations: economic, social and cultural, in the field of science and technology, in the field of culture and education, in the international legal field, etc. The main tasks and priority areas of cooperation of the Russian Federation with other states and international organizations are determined by the Foreign Policy Concept, which is a strategic planning document and represents a system of views on the national interests of the Russian Federation in the foreign policy sphere. On March 31, 2023, President of the Russian Federation V.V. Putin approved a new edition of the Russian Foreign Policy Concept, which was prepared against the backdrop of a sharp deterioration in relations between Russia and the West in connection with the Ukrainian crisis. In this regard, it is relevant to analyze the main provisions of the new edition of the Foreign Policy Concept of the Russian Federation in order to understand national interests and the main directions for the development of Russia’s relations with other states, including the legal sphere, at the present stage of development of international relations.
Key words: UN Charter, principle of cooperation between states, Foreign Policy Concept, UN General Assembly, Declaration of Principles of International Law.
Принцип сотрудничества государств, в соответствии с которым государства обязаны сотрудничать друг с другом независимо от различий их политических, экономических и социальных систем во всех областях международных отношений, является самостоятельным принципом современного международного права.
Общеизвестно, что принципы международного права представляют собою общепризнанные нормы международного права наиболее общего характера. В основном они носят императивный характер и содержат обязательства erga omnes, т.е. обязательства в отношении всех и каждого из членов межгосударственного сообщества.
Практически все основные принципы международного права прямо или косвенно закреплены в Уставе Организации Объединенных Наций (ООН). Однако принцип сотрудничества государств не включен в число принципов, содержащихся в статье 2 Устава ООН, но он вытекает из целей Организации. Так, согласно ст. 1 Устава ООН одна из целей Организации состоит в осуществлении международного сотрудничества в разрешении международных проблем.
Содержание принципов международного права, в том числе принципа сотрудничества государств, раскрывается в «Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций», принятой резолюцией 2625 (ХХV) Генеральной Ассамблеи ООН от 24 октября 1970 года.
В Декларации 1970 г. и в Заключительном акте СБСЕ 1975 г. принцип сотрудничества государств выделен в качестве самостоятельного принципа международного права. При этом подчеркивается, что принципы Устава, содержащиеся в Декларации, являются основными принципами международного права. Принцип сотрудничества государств является своеобразным связующим звеном между всеми другими основными принципами международного права.
По своей юридической природе Декларация представляет собой рекомендацию. Однако, поскольку она была принята без голосования, ее можно считать официальным толкованием основных принципов международного права, данным ООН, против которого не возражал ни один из ее членов. Это придает ей особый вес. На нее неоднократно ссылались и продолжают ссылаться в дипломатической практике.
Согласно Декларации 1970 г. целями межгосударственного сотрудничества являются поддержание международного мира и безопасности, содействие международной экономический стабильности и прогрессу, общему благосостоянию народов.
В Декларации перечисляются основные сферы межгосударственного сотрудничества. Они охватывают такие вопросы, как поддержание международного мира и безопасности, установление всеобщего уважения и соблюдения прав человека, ликвидация всех форм расовой дискриминации и религиозной нетерпимости, развитие экономических, социальных, культурных и торговых отношений, а также отношений в области науки и техники, осуществление предусмотренных Уставом ООН определенных индивидуальных и совместных мер.
Российская Федерация как государство –правопреемник (правопродолжатель) Союза ССР с учетом ее решающего вклада в победу во Второй мировой войне сыграла деятельную роль в создании современной системы международных отношений. Место России в современном мире определяется ее статусом постоянного члена Совета Безопасности ООН, участника ведущих межгосударственных организаций и объединений, одной из двух крупнейших ядерных держав.
В процессе межгосударственного сотрудничества Россия проводит самостоятельный и многовекторный внешнеполитический курс, продиктованный ее национальными интересами и осознанием особой ответственности за поддержание мира и безопасности на глобальном и региональном уровнях. Внешняя политика России основана на уважении общепризнанных принципов и норм международного права и стремлении к равноправному международному сотрудничеству.
Указом Президента Российской Федерации от 31 марта 2023 года №229 была утверждена новая редакция Концепции внешней политики Российской Федерации, которая является документом стратегического планирования и представляет собой систему взглядов на национальные интересы Российской Федерации во внешнеполитической сфере, базовые принципы, стратегические цели, основные задачи и приоритетные направления внешней политики Российской Федерации.
Содержание Концепции свидетельствует об открытости России миру и ее готовности играть балансирующую роль в мировых делах, в русле своей культурной и исторической традиции выступать на стороне правды и справедливости. Россия не закрывается от Запада, не отказывается от европейской части своего исторического и цивилизационного наследия. Но будет действовать сообразно обстоятельствам и собственному пониманию своих национальных интересов.
Исторический контекст Концепции состоит в следующем. Когда в 1204 году крестоносцами был взят Константинополь и на месте Византии, от которой Россия получила православие, была создана Латинская империя, на севере на призывы римских пап, начиная с Иннокентия III, к борьбе со «схизматиками» (вероотступниками), под которыми понимались русские, ответили шведы и Ливонский орден. Им нанес сокрушительное поражение Александр Невский, который сделал свой исторический выбор в пользу сохранения независимости Руси и веры ее народа как основы нашей идентичности, даже ценой подчинения Орде. Как показывает история, Петровская модернизация, ликвидировав очередную угрозу территориально-политического переустройства всей Восточной Европы в интересах Запада, ввела Россию в европейскую политику и ее расклады, которые обернулись вторжением Наполеона в 1812 году, участием России/Советского Союза в двух мировых войнах ценой Русской революции 1917 года, Гражданской войны и иностранной интервенции, а также Великой Отечественной войны. Всегда Россия спасала независимость европейских государств от имперских посягательств, будь то Парижа или Берлина, ценой неимоверных жертв и страданий.
В духовно-нравственное основание современной России легла Великая Победа 1945 года над нацистской Германией, и именно она стала объектом нынешнего «натиска на Восток» с его не только военной угрозой России, но также угрозой нашему народу на уровне идентичности и истории, то есть самому его выживанию и праву на историческое творчество. Если восемь веков назад Западная Европа находилась под руководством Римской церкви, то сейчас – под «американским лидерством».
В Концепции впервые Россия определяется как «самобытное государство-цивилизация» в ряду других таких государств, как, например, Китай и Индия, а также как «обширная евразийская и евро-тихоокеанская держава». В качестве одного из суверенных центров мирового развития Россия выполняет исторически сложившуюся уникальную миссию по поддержанию глобального баланса сил. В Концепции говорится об изменении системы региональных приоритетов нашей дипломатии, где упор в развитии сотрудничества будет делаться на страны незападного мира (или Мирового большинства).
В условиях, когда повышается роль фактора силы в международных отношениях, подвергается испытанию на прочность международно-правовая система, Россия намерена отстаивать свое право на существование и свободное развитие всеми имеющимися средствами, включая использование своих Вооруженных сил по Статье 51 Устава ООН для отражения и предотвращения нападения не только на себя, но и на своих союзников. В числе прочих задач ставится восстановление роли ООН в качестве центрального координирующего механизма сложившейся в послевоенный период международной системы, формирование справедливого и устойчивого миропорядка на основе принципов верховенства международного права и неделимости безопасности. Все это и многое другое относится к выстраиванию наших отношений с США, что свидетельствует о назревшей качественной переоценке масштабов угрозы для нас и всего мира, исходящей от претензий Вашингтона на исключительность и гегемонию.
Практически повсеместный (в Азии, Африке и Латинской Америке) кризис развития постколониальных стран говорит о создании условий для второй волны деколонизации, на этот раз – освобождении от неоколониальной зависимости, прежде всего посредством восстановления контроля над своими природными и иными ресурсами.
Одним из следствий деглобализации является регионализация глобальной политики – укрепление регионального уровня управления с соответствующими институтами и инструментами, включая поиск региональных решений региональных проблем (например, Астанинский процесс по Сирии, Московский – по Афганистану), что страхует мировое сообщество на время формирования нового миропорядка. Его отличительной чертой будет наличие сильных региональных кластеров. Самоизоляция Запада вполне отвечает этому общему тренду.
Закладывается основание для полицентричного миропорядка, который в принципе был предусмотрен привилегированным статусом пяти постоянных членов СБ ООН (принцип их единогласия). Появляются новые центры экономического роста и политического влияния на глобальном и региональном уровнях, что косвенно признаётся созданием в результате Глобального финансового кризиса 2008 года формата саммитов Группы двадцати в составе западной «семерки», стран БРИКС и ведущих региональных держав (на них приходится порядка 85% глобального ВВП). Этот естественный процесс сопровождает упадок/распад глобальной гегемонии Запада, ставшей тормозом мирового развития.
Многополярность носит цивилизационный характер, поскольку новые центры, будь то Китай, Россия, Индия, ЮАР, Турция, Иран и другие, носят отличный от западной цивилизации культурно-цивилизационный характер.
На первый план практически для всех государств, включая западные, выходят вопросы идентичности, истории и веры. Это реакция на противоречивые следствия глобализации и разрушение того, что ещё осталось от традиционного общества, разрушавшегося со времён Французской и последующих европейских революций, а в России – Революции 1917 года.
Перед лицом враждебной политики Запада Россия разворачивается на Восток, однако это не означает, что мы прекращаем борьбу за будущее всего европейского региона как части Европейского континента. Западная Европа, Европа, ЕС рано или поздно обновится, что вряд ли возможно вне сотрудничества с Россией, и найдет свое место в новой мировой конструкции.
Одновременно нам не уйти от задачи управления отношениями с Западом, где тон задаёт Вашингтон. Для успеха нам надо отказаться от инерции западноцентризма, заданной не только поздним советским руководством, но и всем развитием России на протяжении последних трёх столетий. Сейчас, когда Запад сжимается до состояния еще одного региона мира, нам особенно необходим свой, независимый взгляд на происходящее в западном обществе. Западноцентризм советского и более отдаленного периода, намерение встроиться в Запад были абсолютной иллюзией и будут оставаться таковой, по крайней мере, до радикальной трансформации самого Запада в русле обретения им совместимости со всем остальным миром, а значит, и с Россией на основе подлинного равноправия и коллегиальности.
Нынешнее обострение в наших отношениях с Западом и положение о России как о «самобытном государстве-цивилизации» в новой редакции Концепции внешней политики России послужили толчком к тому, чтобы всерьез заняться культурно-цивилизационным самоопределением страны. В этом главная новация Концепции, это часть более широкого вывода о том, что многополярность, за которую мы ратовали уже более 20 лет, будет отражать и выражать культурно-цивилизационное многообразие мира, которое подавлялось на протяжении веков глобальным доминированием Запада.
На протяжении, по крайней мере, трёх веков мы ассоциировали себя с Европой, полагая, что существует европейская цивилизация и мы, как минимум, являемся одной из ее ветвей.
Нет сомнений в том, что, познав себя и поняв свою отличность от Запада, мы сможем более целенаправленно и связно выстраивать стратегию собственного развития. Более уверенно чувствовать себя в отношениях с внешним миром.
Надо признать, что мы не стоим и никогда не стояли перед выбором между Европой и Азией. Это – ложный выбор. Чтобы убедиться в этом, достаточно посмотреть на Китай и Индию – два других государства-цивилизации, куда возвращается центр глобального экономического роста после того, как он оттуда перекочевал в середине XIX века вследствие Промышленной революции и, добавлю, под залпы западных орудий, «открывавших» Китай, Японию и Индию.
Проблема культурно-цивилизационного самоопределения России безусловно центральная в новой Концепции. Другой элемент новизны во внешнеполитическом анализе – сопряжение темы многополярности и культурно-цивилизационного многообразия мира, которое она и будет призвана отражать. Этот подход имеет реальные последствия для практической политики, так как опыт последних полутора лет, а по большому счету, всего периода после окончания холодной войны показывает, что Западу, как он ни старался, не удалось сдвинуть с позиций суверенитета и укорененности в собственном понимании своих национальных интересов ни Россию, ни Китай, ни Индию, ни арабо-исламский мир, да и все Мировое большинство.
Собственно, поэтому Концепция носит поистине новаторский характер – она отражает то, что стало до боли очевидным. Ни о каком встраивании России в Запад/Европу речи идти не может.
Условия проведения российской внешней политики коренным образом изменились. Анализ причин противоречий, приведших к противоборству России и Запада, а также стратегий сторон, свидетельствует о том, что долгосрочной целью внешней политики России уже не может быть встраивание в систему международных отношений, де-факто созданную коллективным Западом, в которой он по-прежнему имеет по инерции ведущие позиции, несмотря на его объективно сокращающийся вес. Эта система и вся западная мифология в целом, а не только организации, в которых Запад доминирует, – источник его влияния. Целью политики России может быть формирование вместе с другими заинтересованными сторонами новой модели миропорядка, в которой не будет гегемонов, а будет своего рода коллективное лидерство, нечто межцивилизационное, основанное на системе ООН и универсальных международных инструментах, принятых в период до «однополярного момента».
Теоретически в будущем можно ожидать относительной нормализации отношений с Западом, для начала экономической – в случае прихода к власти более национально ориентированных элит и признания ими национальных интересов России. Приходящие к власти неизбежно более авторитарные режимы могут нести и дополнительные опасности. Но и при позитивной динамике отношений никакого возврата в относительно предсказуемое прошлое не произойдет.
За прошедшие два десятилетия России удалось консолидироваться внутренне, укрепить свой государственный суверенитет, воссоздать экономическую и особенно военную основу для проведения самостоятельной внешней политики. На постсоветском пространстве – особенно после 2020 года – удалось укрепить союзнические отношения с Белоруссией. Сохраняется и развивается, несмотря на неблагоприятные условия и внешнее противодействие, Евразийский экономический союз (ЕАЭС), а также ОДКБ, еще раз доказавшая в Казахстане свою полезность. Но обострение кризисных явлений в мире все явственнее угрожает внутренней стабильности ряда ключевых соседних государств.
Достижение российской внешней политики последних десятилетий – последовательное развитие отношений с Китаем, которые официально характеризуются как «больше, чем союзнические», «не имеющие границ» и которые в то же время не ограничивают свободу маневра двух держав.
России также удается укрепить ослабевшее в 1990-е годы стратегическое партнерство с Индией, которое, однако, по-прежнему основывается на сравнительно узкой экономической базе. Расширение основы российско-индийских отношений и содействие смягчению китайско-индийских противоречий становятся стратегически важными задачами внешней политики России.
Вернувшись в 2010-х годах на Ближний Восток после 20-летнего перерыва, российская внешняя политика сумела занять подлинно стратегические позиции в регионе, причем не на основе диктата, а элементарной востребованности к региональной политике – как сводящего и посредника. Установлены рабочие отношения с ведущими региональными игроками – Турцией, Ираном, Саудовской Аравией, Египтом, ОАЭ, а также с Израилем.
Неудача сближения с Западом стала для нас ценным, хотя и очень дорогим уроком. Усвоив его, Россия может выстраивать свою политику уже не как придаток Запада, а как самостоятельное государство-цивилизация, свободно взаимодействующее со странами Мирового большинства в формировании нового миропорядка, отвечающего мировому запросу. Не только интересам, но и самому мироощущению России соответствует порядок, свободный от гегемонии одной страны, группы стран или какой-либо одной цивилизации. Задел для проведения такой политики у России имеется.
Очевидно, что Запад более не является и не будет являться в обозримой перспективе потенциальным внешним ресурсом нашего развития и, напротив, будет пытаться всячески его сдержать, в то время как Мировое большинство (МБ), преследуя, безусловно, собственные интересы, заинтересовано во взаимовыгодном экономическом и ином сотрудничестве с Россией. Как никогда прежде будет востребован трезвый, через призму рисков и возможностей, анализ перспективных трендов мирового развития и текущих событий. А также наших возможностей в их динамике.
Роль классической многосторонней дипломатии в рамках старой рушащейся системы будет сокращаться. На первый план выходит двусторонняя и региональная дипломатия с упором на ключевые страны и организации Мирового большинства с превращением России в одну из его несущих конструкций. Потребуется преодоление идейной и на уровне практической политики инерции позднего советского и раннего российского периодов, включая опыт разрядки и Хельсинкского процесса, которые осуществлялись отнюдь не на равноправной основе и стали одной из причин краха СССР.
Ближний Восток должен, естественно, оставаться одним из приоритетов российской политики в незападном мире, и его место в системе внешнеполитических приоритетов должно в ближайшие годы повышаться. Регион является воплощением формирующейся полицентричной системы – с отсутствием одного гегемона и резко возросшей самостоятельностью ведущих региональных игроков.
В институциональном отношении приоритетом для России являются собственные организации стран Мирового большинства, в которых страны Запада не представлены. Прежде всего это развитие БРИКС по принципу открытой архитектуры как института мирового уровня для формулирования общемировой политической и экономической повестки дня и координации усилий ведущих стран Большинства по важнейшим вопросам.
Пришло время резко активизировать работу со всеми региональными организациями и объединениями, включая АТЭС, Африканский союз, региональные банки развития и др. Именно эти страны и организации могут стать ядром торговой и финансово-экономической архитектуры, альтернативной западной.
В нынешних кризисных, де-факто военных условиях, когда на кону наше выживание, необходима строгая иерархия наших внешнеполитических интересов с соответствующей дисциплиной ее соблюдения. Нашими партнерами должны быть, прежде всего, национальные государства и среди них приоритет должен отдаваться дружественным. Такой подход противостоял бы любым наднациональным структурам, например, Еврокомиссии, ВТО и др.
Безусловный приоритет должен отдаваться Большой Евразии, включая постсоветское пространство, Восточной и Южной Азии, Ближниему Востоку, Африке и ЛАКБ, за ними – международное сотрудничество по противодействию глобальным вызовам и угрозам и, наконец, Западу с преимуществом для тех столиц, которые готовы к поддержанию с нами контактов и сотрудничества.
Информация об авторе:
Данельян Андрей Андреевич — доктор юридических наук, профессор,
Проректор по учебной работе и молодежной политике, заведующий кафедрой международного права Дипломатической академии МИД России.
Information about the author:
Danelyan Andrey Andreevich — Doctor of Law, Professor,
Vice-Rector for Academic Affairs and Youth Policy, Head of the Department of International Law at the Diplomatic Academy of the Russian Ministry of Foreign Affairs.