В 2015 г. закончился срок достижения Целей развития тысячелетия (ЦРТ), сформулированных в Декларации тысячелетия ООН в 2000 г. По ряду показателей некоторые цели были достигнуты. В сентябре 2015 г. международное сообщество утвердило новую повестку дня в области устойчивого развития на период 2016–2030 гг. – «Преобразование нашего мира: повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 года», в которой определены 17 Целей в области устойчивого развития (ЦУР), сопровождаемых 169 задачами, вновь подтверждены обязательства в отношении глобального партнерства в целях развития и определены базовые принципы подотчетности за осуществление поставленных целей. В рамках настоящего исследования авторы критически проанализировали ЦУР с целью выявить проблемные аспекты их выполнения в области финансирования выполнения ЦУР, защиты окружающей среды, борьбы с изменением климата, борьбы с ртутными загрязнениями, космической деятельности, а также предложить соответствующие пути решения.
Ключевые слова: международное право; развитие; права человека; ЦУР; окружающая среда; защита окружающей среды; космическая деятельность; ртутные загрязнения
Conceptual and practical gaps in the 2030 Agenda for Sustainable Development
Annotation. In 2015, the deadline for achieving the Millennium Development Goals (MDGs), formulated in the UN Millennium Declaration in 2000, ended. For a number of indicators, some goals were achieved. In September 2015, the international community adopted a new sustainable development agenda for the period 2016-2030. – Transforming Our World: The 2030 Agenda for Sustainable Development, which defines 17 Sustainable Development Goals (SDGs) accompanied by 169 targets, reaffirms commitment to a global partnership for development, and sets out basic principles accountability for the achievement of goals. As part of this study, the authors critically analyzed the SDGs in order to identify the problematic aspects of their implementation in the field of financing the implementation of the SDGs, environmental protection, combating climate change, combating mercury pollution, space activities, and also suggesting appropriate solutions.
Keywords: international law; development; human rights; SDGs; Environment; environmental Protection; space activities; mercury pollution
21 сентября 2020 года главы государств и правительств стран-членов ООН провели заседание ГА ООН высокого уровня, на котором приняли Декларацию о праздновании семьдесят пятой годовщины Организации Объединенных Наций, где в пункте 6 сказано: «За 75 лет мы прошли большой путь, но предстоит сделать гораздо больше. У нас есть необходимые инструменты, которыми мы теперь должны воспользоваться. Нашей «дорожной картой» служит Повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 года[1], осуществление которой для нас жизненно важно».[2]
Действительно способна ли Повестка дня служит всем государствам-членам ООН (их 193) «дорожной картой» в области устойчивого развития до 2030 и возможно ли оценить это ныне, когда срок периода её действия уже исчерпан больше чем на половину?
Анализ начнем с констатации о том, что 25 сентября 2015 г. на Саммите, состоявшемся во время очередной ежегодной сессии ГА ООН, был принят документ под названием «Преобразование нашего мира: Повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 года» (далее- Повестка дня 2030).[3] В нем заявлено, что Повестка дня – это план действий для планеты и процветания сроком на 15 лет, начиная с 1 января 2016 года. Истекло 7 лет из 15-ти, отведённых на полное достижение 17 целей в области устойчивого развития (далее ЦУР) и 169 связанных с ними задач, которые были определены Повесткой дня 2030 в качестве общих приоритетов[4].
Ежегодно публикуется доклад о ходе достижения ЦУР, который готовится в Департаменте ООН по экономическим и социальным вопросам. Для оценки степени достижения ЦУР проанализируем два последних ежегодных доклада: Доклад 2020 г., охватывающий данные по состоянию на апрель 2020 г.[5] и Доклад 2021 г, охватывающий один год пандемии коронавирусной болезни COVID-19[6]. Согласно Докладу 2020 г. к концу 2019 г. (т.е. еще до начала пандемии) прогресс во многих сферах ЦУР либо приостанавливался, либо повернулся вспять, а в условиях начала пандемии, меры, предпринятые для смягчения ее последствий, не смогли остановить регресс во многих сферах, в которых ранее были достигнуты успехи. От пандемии в первую очередь пострадали уязвимые страны, прежде всего наименее развитые страны (далее НРС) и страны, переживающие гуманитарные трудности, в силу таких факторов, как слабость системы здравоохранения, ограниченность охвата системы социальной защиты, нехватка финансовых ресурсов и чрезмерная зависимость от международной торговли, а также пострадали наиболее бедные слои населения всех государств мира, в том числе женщины, дети, престарелые, инвалиды, мигранты, беженцы и работники неформального сектора.
Открывая встречу Политического форума высокого уровня по ЦУР 14 июля 2022 года Генеральный секретарь сказал: «Время бежит. Однако надежда сохраняется. Потому что мы знаем, что делать! Нам кажется, мир находится в такой ситуации, никто не знает, что именно надо делать!».
Очевидно, что оставшиеся время для полного достижения ЦУР до 2030 года, установленный целевой показатель выделения средств по линии официальной помощи развития (далее – ОПР) развивающимся странам на уровне 0,7% валового национального дохода (далее – ВНД) и выделения ОПР наименее развитым странам на уровне 0,15- 0,20% ВНД, если они будут выделены в полном объеме, эти средства будут недостаточными для полного достижения всех 17 ЦУР и связанных с ними задач. Именно этим объясняется призыв Генерального секретаря ООН, содержащийся во введении к Докладу 2020, «обеспечить широкомасштабное, скоординированное, всеобъемлющее и многостороннее реагирование» в объеме не менее 10 процентов от общего объема мирового валового продукта и добиться принятия ряда мер по оказанию развивающимся странам финансовой поддержки».
Следует напомнить о том, что Повестка дня 2030, и предусмотренные в ней 17 ЦУР не являются первой глобальной повесткой дня в области развития. В начале 2000 года в Нью-Йорке, в штаб квартире ООН на Саммите нового тысячелетия, на котором присутствовали представители 191 государства-члена ООН (147 из которых являлись главами государств), была принята Декларация тысячелетия, в которой были подтверждены индивидуальная и коллективная ответственность государств-членов ООН за утверждение принципов человеческого достоинства, справедливости и равенства на глобальном уровне. В качестве главной задачи была определено обеспечить, чтобы глобализация стала позитивным фактором для всех народов мира. Были оглашены фундаментальные ценности, которые будут иметь важное значение для международных отношений в ХХI веке. К ним относятся: свобода, равенство, солидарность, терпимость, уважение к природе и общая обязанность. Для претворения этих общих ценностей в конкретные действия в Декларации тысячелетия были определены приоритеты, которые известны под названием Цели развития тысячелетия (далее- ЦРТ)[7]. Еще раз повторим, Цели развития тысячелетия, а не Цели развития на тысячелетие. Их восемь: ликвидация крайней нищеты и голода; обеспечение всеобщего начального образования; поощрение равенства мужчин и женщин и расширение прав и возможностей женщин; сокращение детской смертности; улучшение охраны материнства; борьба с ВИЧ/СПИДом, малярией и другими заболеваниями; обеспечение экологической устойчивости; формирование глобального партнерства в целях развития.
Достижение ЦРТ тоже было рассчитано на 15 лет на период с 2000 по 2014 гг. Однако, как известно, международному сообществу не удалось достичь некоторые ЦРТ, в том числе цели, касающиеся здоровья матерей, новорожденных детей и репродуктивного здоровья. Впоследствии, из прежних ЦРТ в ЦУР перенеслись некоторые цели.
Сравнивая ЦУР и ЦРТ и связанные с ними задачи, мы видим, что в Повестке дня 2030 поставлены более широкомасштабные (в количественном отношении ЦУР в два раза превосходят количество ЦРТ) и амбициозные приоритеты.
В Предисловии Генерального секретаря ООН к Докладу 2021 г. о целях в области устойчивого развития (далее – Доклад 2021 г.) говорится: «С начала пандемии прошло больше года; за это время погибли миллионы людей, был понесён беспрецедентный человеческий и экономический ущерб, а меры по восстановлению до сих пор остаются неравномерными, неравноправными и недостаточно ориентированными на обеспечение устойчивого развития. Кризис угрожает свести на нет десятилетия достижений в области развития, еще больше … усугубляя отставание от графика достижения ЦУР».[8] В самом Докладе 2021 приводятся конкретные цифры, в частности: в 2020 году с нищетой дополнительно столкнулись от 119 до 124 млн человек; число детей, не владеющих базовыми навыками чтения, выросло на 101 млн человек, что может свести на нет прогресс в области образования, достигнутый за последние два десятилетия. Очевидно, что эти показатели за последние полтора года еще больше ухудшились.
Несмотря на очевидный регресс в деле достижения ЦУР у Генерального секретаря ООН сохраняется оптимизм о «светлом будущем». Наверное, этому обязывает его положение, как главного административного должностного лица ООН (ст. 97 Устава ООН). По убеждению Генерального секретаря ООН: «Мы должны использовать этот кризис, чтобы преобразовать наш мир, осуществить Повестку дня на период до 2030 года и сдержать наши обещания нынешнему и будущим поколениям». Такой настрой Генерального секретаря напоминает китайскую мудрость о том, что любой кризис сопровождается не только проблемами, но и возможностями. Однако, Генеральный секретарь не называет реальных возможностей преодоления уже существующих серьезных препятствий на пути полного достижения ЦУР. Может быть мы их найдём в предисловии к Докладу 2021 заместителя Генерального секретаря ООН по экономическим и социальным вопросам под непосредственным руководством, которого готовятся ежегодные доклады о целях в области устойчивого развития? Он употребляет слово «прогресс», однако в контексте регресса: прогресс, достигнутый за десятилетия «застопорился или был обращён вспять». При этом обращает на себя внимание то, что оба вышеупомянутых должностных лица ООН (и Генеральный секретарь и его заместитель) считают необходимым преобразующие изменения, для которых ЦУР могут служить «дорожной картой».
Все сказанное устами этих ответственных должностных лиц ООН звучит красиво и выглядит гладко, однако, оно недостаточно для удовлетворительного ответа на вопрос, который возникает у каждого, кто профессионально интересуется феноменом развития на национальном и глобальном уровне. Вопрос следующего порядка: о каком преобразовании нашего мира может идти речь, в котором ЦУР призваны выполнять роль «дорожной карты», если на этом этапе уже имеется обоснованное сомнение в их полном достижении? В дополнение нам хотелось бы задать другие вопросы, возникшие на почве собственного более 15 летнего опыта в качестве эксперта ООН по правам человека: не имеем ли мы дело с недосказанностью о реальном корне причины провала работ по достижению как ЦРТ, так и ЦУР? Неужели причиной регресса по ключевым целям такого уровня мог служить кризис, вызванный пандемией, даже такого масштаба, как COVID-19?
В реальности, как оценивает Президент РФ В.В. Путин, человечество вступило в эпоху грандиозных перемен, которые в условиях кризиса сопровождаются многими разноплановыми опасностями. Этот кризис «концептуальный, даже цивилизационный. По сути это кризис подходов, принципов, определяющих само существование человека на земле, и нам придется их серьезно переосмысливать. Вопрос – в какую сторону двигаться, от чего отказываться, что пересматривать или корректировать».[9]
Следуя за этими мыслями президента России, попытаемся определить насколько Повестка дня 2030 в состоянии реально «преобразовать наш мир», и, в связи с этим, проверить насколько она не нуждается в корректировке, особенно в ее концептуальной части и в плане ресурсного обеспечения на фоне заверений Генерального секретаря ООН о том, что Группа ООН по устойчивому развитию плотно занимается мобилизацией ресурсов.
Ответ и, следовательно, анализ начнем с выяснения вопроса о том, что подразумевается под «устойчивым развитием», являющийся сутью Повестки дня 2030. Этот вопрос выходит за рамки ЦУР, ибо среди 8-ми ЦРТ значилось обеспечение «экологической устойчивости». Логично поискать разъяснение словосочетанию «устойчивое развитие» в самом документе — в Повестке дня 2030. Согласно его преамбуле, данная Повестка дня, как уже говорили, является планом действия для «процветания», который будет осуществляться «всеми странами», действующими в «совместном партнерстве». В этом документе также заявлено о решимости государств-членов ООН «вывести мир на траекторию «жизнестойкого развития», для чего были поставлены 17 ЦУР и связанные с ними 169 задач, которые с одной стороны, предусматривают продолжение работы, начатой в период действия ЦРТ, а с другой стороны, окончательное достижение тех ЦРТ, которых не удалось достичь. Повестка дня 2030 называет три компонента устойчивого развития: экономического, социального и экологического, а «сбалансированность» этих компонентов обеспечивается с помощью 17 ЦУР и связанных с ними задач. Мы обращаем особое внимание на эти формулировки в Повестке дня 2030 для того, чтобы помнить о них в контексте формулировки другого международного документа, о котором речь пойдет позже. Как мы видим «обеспечение экологической устойчивости» предусмотренное в ЦРТ является лишь одним из трех названных компонентов «устойчивого развития» согласно Повестке дня 2030.
Таким образом, получается, что ЦУР частично являются продолжением ЦРТ, и знаем по каким целям, однако при этом нет разъяснения о том, в чем различия между «развитием тысячелетия» в целом и «экологической устойчивостью» в частности по ЦРТ и «устойчивым развитием» по ЦУР. В Повестке дня 2030 в этом отношении мы узнаем лишь о том, что «устойчивое развитие» базируется на трех компонентах, и связано с «процветанием» и «жизнестойким развитием».
Для нахождения общих или наоборот, отличительных черт между ЦРТ и ЦУР необходимо выяснить концептуальные основы «развития тысячелетия» и «устойчивого развития».
Для уточнения концептуальной основы ЦРТ обратимся к Докладу Генерального секретаря ООН под названием «При большей свободе: к развитию, безопасности и правам человека для всех»[10] (далее- Доклад 2005), представленного перед Саммитом государств-членов ООН в 2005 году, где содержится оценка достигнутого за период после принятия в 2000 году Декларации тысячелетия. Обращение к этому Докладу обусловлено тем обстоятельством, что в нем имеется специальный раздел под названием «Единый взгляд на развития», выяснение которого (т.е. единый взгляд) является коренным вопросом и для ЦРТ, и для ЦУР. Однако обозначенный единый взгляд на развитие выливается в простую констатацию о «многоаспектном характере» проблем развития, выражающиеся в «большом количестве взаимосвязанных вопросов» — начиная от образования и заканчивая окружающей средой. Что касается самих ЦРТ (как «целевые показатели») они рассматриваются в Докладе 2005 через призму «широкого видения общих приоритетов в области развития» в качестве «всеобъемлющих нормативных рамок вокруг» взаимосвязанных вопросов. При это утверждается, что ЦРТ стали «общепринятыми на глобальном уровне нормативами более существенного прогресса», и о том, что «в рамках Проекта тысячелетия» имеется «практический план достижения целей в области развития», в виде инвестиционного плана.
В Докладе 2005 г. с одной стороны, предлагается рассмотреть ЦРТ, как часть «более обширной повестки дня области развития», однако с другой стороны, противовес этого тезиса вслед оговаривается, что ЦРТ не могут «служить всеобъемлющей повесткой дня в области развития», ибо они не могут охватить такие вопросы, как особые потребности развивающихся стран или решить проблемы, усугубляющие неравенство. В Докладе2005 г. также признается, что успех в области развития нельзя достичь быстро, в том числе из-за того, что «многие страны страдают от серьезной нехватки потенциала», и по причине того, что глобальное партнерство между «богатыми и бедными странами», подтверждённое и доработанное на Международной конференции по финансированию развития (Монтеррейский консенсус), состоявшаяся в Монтеррее (Мексика, март 2002 г.) и на Всемирной встрече на высшем уровне по устойчивому развитию в Йоханнесбурге (ЮАР, 2002 г.) «пока еще не стали реальностью». На фоне сказанного возникает вопрос: почему не выполнялись ЦРТ, как «нормативы», если они были «общепринятыми на глобальном уровне»? каково содержание «существенного прогресса», основой которого выступает ЦРТ, как норматив? На этом фоне любопытно напомнить, и том, что среди 8-ми ЦРТ значилось «формирование глобального партнерства в целях развития». Значит из Доклада 2005 г. получается, что глобальное партнерство в целях развития еще на начальном этапе действия, ЦРТ оказалось недостижимым?
В связи с таким выводом, считаем уместным напомнить о чём договорились на вышеупомянутых международных форумах, посвященных «финансированию развития» и «устойчивому развитию»: а) каждая развивающая страна несет главную ответственность за свое собственное развитие – борьбу с коррупцией, реализацию стратегий и инвестиций для обеспечения экономического роста на основе опережающего развития частного сектора и максимального движения внутренних ресурсов, имеющих значение для финансирования национальных стратегий развития; б) развитые страны обязались оказывать развивающимся странам, которые берут на вооружение транспарантные и заслуживающие доверия стратегии в области развития, предусматривающие четко определенный уровень расходов на их осуществление, «всего необходимую им поддержку в форме увеличения объема помощи в целях развития более ориентированной на развитие системы торговли и расширения и усугубления деятельности по облегчению бремени задолженности».
Как мы видим из сказанного, развивающиеся страны должны целиком ориентироваться на собственные усилия и ресурсы для национального развития и при этом быть подконтрольными развитым государствам, а обязательства развитых государств выражаются лишь в общих обещаниях оказать развивающимся странам «необходимую поддержку». Получается, что подобные международные конференции по «финансированию развития» четко отражают ту часть обязательств развивающихся государств, которые нашли отражения в декларациях ООН (об этом подробнее позже), однако полностью игнорируют ту часть этих деклараций, где речь идет об обязательствах развитых государств. Результат такого подхода адекватно оценён в Докладе 2005 в следующих выражениях: «все это обещано, но не выполнено», и такой «провал обходится человечеству очень дорого».
Тщательный анализ Доклада 2005 позволяет констатировать, что в нем отсутствует не только разъяснение о содержательной части понятия «развития тысячелетия», в нем невозможно вообще обнаружить какие-либо, образно говоря, зацепки понятийно-категориального и сущностного характера выражения «развитие тысячилетия». Попытаемся восполнить этот пробел с помощью раскрытия заголовка самого Доклада 2005, который для достижения «большой свободы» называет три условия: «развитие», «безопасность» и «права человека». Как мы видим в названии значится слово «развитие». И здесь мы сталкиваемся только с констатацией очевидного тезиса: «… мы не можем обеспечить развитие, не обеспечив безопасность, мы не можем обеспечить безопасность, не обеспечив развитие, и мы, конечно же, не можем обеспечить ни то, ни другое без обеспечения прав человека. Если не будет достигнут прогресс по всем этим трем направлениям, то ни по одному из них нельзя будет добиться успеха…» (пункт 17). Кто может с этим поспорить? Никто! Однако, возникают риторические вопросы: если будет достигнут прогресс в этих трех сферах, это будет достаточно для полного выполнения ЦРТ или только для достижения «большей свободы»? В каком соотношении находится ЦРТ и «большая свобода»? Чем последняя отличается от положений преамбулы Устава ООН, где говорится о том, что ООН призвана «содействовать социальному прогрессу и улучшению условий жизни при большой свободе»? К сожалению, в Докладе ООН отсутствуют ответы на эти вопросы.
Таким образом, в результате сравнения ЦРТ и ЦУР с целью выяснения их концептуальных основ, мы можем сделать лишь обобщение общего характера: ЦУР базируются на трех компонентах: «экономическом», «социальном» и «экологическом», а ЦРТ, ориентированы к трем компонентам: «развитие», «безопасность» и «права человека», обеспечивающие «большую свободу». Как мы видим составляющие их компоненты отличаются. Однако, можно заметить одно их концептуальное сходство: отсутствие в их концептуальных началах ключевых положений основополагающего документа ООН по данному вопросу – Декларации о праве на развитие 1986 г[11] (далее – Декларация 1986) .
Согласно данной Декларации 1986 «развитие является всесторонним экономическим, социальным, культурным и политическим процессом, направленным на постоянное повышение благосостояния всего населения и всех лиц…» Подходит ли это определение к таким понятиям, как «всестороннее развитие», «жизнестойкое развитие» или же «устойчивое развитие», которые упомянуты в Повестке дня 2030? Одним взглядом, да, ибо оно четко указывает на состояние устойчивости процесса с помощью «постоянного» повышения благосостояния людей. Более того, данное определение имеет более широкий охват как сфер, так и бенефициариев, чем какие-либо нам известные разъяснения о развитии, отраженные в других документах международно-правового характера.
Очевидно, что развитие, как процесс (тем более в его «устойчивом состоянии») не может ограничиваться тремя областями: экономическим, социальным, экологическим (как об этом говорится в Повестке дня 2030). И цель любого прогрессивного развития также нельзя ограничивать экономическим, социальным и технологическим прогрессом в строгие рамки — «в гармонии с природой» (как это также предписывается Повесткой дня 2030). Согласно Декларации 1986 года процесс развития должен быть «всесторонним» и направленным на «постоянное повышение благосостояния всего населения и каждого человека», что без сомнения предполагает охват всех ключевых сфер, необходимых для обеспечения благосостояния всего населения и всех лиц.
По нашему убеждению в концептуальном плане ЦРТ и ЦУР стали бы более реально достижимыми, если бы они полностью и целиком опирались на положении пункта 1 ст. 1 Декларации 1986 г., устанавливающем, что «право на развитие является неотъемлемым правом человека», в силу которого «каждый человек и все народы имеют право участвовать в таком экономическом, социальном, культурном и политическом