В настоящей статье рассматриваются положительные стороны и проблемные аспекты института финансового уполномоченного в Российской Федерации. В частности, в качестве положительных моментов автором отмечается простота, удобство и бесплатность использования данного способа защиты прав для потребителей финансовых услуг. Однако одновременно с этим, действующая редакция Федерального закона «Об уполномоченном по правам потребителей финансовых услуг» во многом приводит к ухудшению положения потребителей финансовых услуг, снижая его возможности по ведению споров с финансовыми организациями. Автор приходит к выводу о том, что институт финансового уполномоченного подлежит реформированию, и предлагает пути дальнейшего изменения законодательства.
Ключевые слова: финансовый уполномоченный, потребители финансовых услуг, финансовые организации, финансовые услуги, закон, суд, досудебный порядок, споры.
Problematic aspects of the institution of the Commissioner for the rights of consumers of financial services
This article examines the positive aspects and problematic aspects of the institution of the Financial Commissioner in the Russian Federation. In particular, the author notes the simplicity, convenience and free use of this method of protection of rights for consumers of financial services as positive aspects. However, at the same time, the current version of the Federal Law «On the Commissioner for Consumer Rights of Financial Services» largely leads to a deterioration in the situation of consumers of financial services, reducing their ability to conduct disputes with financial institutions. The author comes to the conclusion that the institution of the financial commissioner is subject to reform, and suggests ways to further change the legislation.
Keywords: financial commissioner, consumers of financial services, financial organizations, financial services, law, court, pre-trial procedure, disputes.
В 2018 году был принят Федеральный закон «Об уполномоченном по правам потребителей финансовых услуг». Закон ввел должность уполномоченного по правам потребителей финансовых услуг. Целью введения нового института было упрощение для потребителей защиты своих прав и расширение возможности досудебного урегулирования споров.
В рамках своей деятельности, финансовые уполномоченные рассматривают на досудебной стадии споры имущественного характера потребителей финансовых услуг к финансовым организациям, оказавшим им финансовые услуги.
За прошедшее время можно оценить эффективность данного института, в связи с чем рассмотрим, как положительные стороны, так и проблемные аспекты от вышеуказанного закона.
В первую очередь необходимо отметить в качестве одного из положительных моментов то, что обращение к финансовому уполномоченному снимает с потребителя бремя доказывания и представления доказательств. В отличие от судебного процесса, где при подаче искового заявления, требуется прикладывать все доказательства, подтверждающие факт нарушения прав, при подаче обращений к финансовому уполномоченному, потребителю требуется подать обращение о споре с финансовой организацией, и финансовый уполномоченный сам проверит, были ли соблюдены требования закона и договора [4]. Такая модель взаимодействия естественным образом снижает для потребителей риски отказа в приеме обращений или отказа в удовлетворении требований в связи с отсутствием каких-либо доказательств.
Следующий важный момент – это бесплатность спора для потребителя. За подачу обращения потребителем лично не установлено никаких пошлин. Кроме того, и в процессе рассмотрения спора потребителю нет нужды тратиться на проведение экспертиз – закон наделил финансового уполномоченного правом организовывать проведение независимой экспертизы (оценки) по предмету спора для решения вопросов, связанных с рассмотрением обращения. При этом проведение указанной экспертизы осуществляется за счет средств финансового уполномоченного, без возложения расходов, понесенных на подготовку экспертного заключения, на потребителя [2].
Простота подачи обращений финансовому уполномоченному также фигурирует в научных работах [7], посвященных данному институту. Для обращения в суд потребителю требовались специальные знания о порядке совершения этих действий, которыми среднестатистический гражданин не обладает. В связи с чем у потребителей возникала необходимость обращаться к представителям, что влекло за собой дополнительные траты. Подача обращения финансовому уполномоченному осуществляется через удобный сайт с понятным интерфейсом, что влечет за собой снижение порога специальных знаний, требующихся для защиты прав.
Рассмотрение обращений потребителей финансовых услуг осуществляется в заочной форме, что, ко всему прочему, позволяет потребителю избежать дополнительных финансовых затрат на явку в заседание по рассмотрению спора с его участием. Конечно и в судебном порядке есть возможность рассмотрения дела в заочном или упрощенном формате без явки сторон, однако в исключительных случаях потребители могут быть вызваны в суд для дачи показаний.
Это основные положительные моменты данного института. Перейдем к неоднозначным и проблемным аспектам.
Начнем с того, что рассмотрение финансовым уполномоченным требований потребителя стало обязательным этапом для рассмотрения некоторых споров о защите прав потребителей в суде. Финансовый уполномоченный в досудебном порядке рассматривает требования о взыскании денежных сумм в размере, не превышающем в совокупности 500 000 руб. (исключения – требования в рамках ОСАГО, требования имущественного характера, связанные с заключением, исполнением или прекращением пенсионного договора, договора долгосрочных сбережений или договора об обязательном пенсионном страховании, которые не ограничены суммой взыскания). То есть, для части споров был введен специальный досудебный барьер, который необходимо пройти чтобы получить доступ к правосудию, гарантированный ст.46 Конституции Российской Федерации. Однако Конституционный суд не усмотрел в этом нарушений Конституции [6].
Понятно, что законодатель имеет право определять ситуации, когда необходимо прохождение досудебной процедуры урегулирования споров. Важно понимать, что такой способ разрешения споров не заменяет и не отменяет возможность последующего обращения в суд для их окончательного разрешения. Однако, до появления Федерального закона «Об уполномоченном по правам потребителей финансовых услуг» вообще не было предусмотрено обязательных досудебных процедур для потребителей.
Обязательный досудебный порядок урегулирования споров с участием потребителей в законодательстве является скорее исключением из общего правила [3]. Подобное положение вещей обусловлено особенностями правового положения потребителей как участников правоотношений. Введение дополнительных процедурных барьеров для защиты их прав может существенно снизить эффективность такой защиты. Это особенно актуально, учитывая, что потребители представляют собой крайне разнородную группу лиц, чьи положения определяются множеством различных объективных факторов.
Как справедливо замечает Ю.В. Лысова: «Совершенно точно можно сделать вывод о том, что обязательный досудебный порядок для споров с участием потребителей не является мерой, направленной на скорейшее профессиональное разрешение соответствующих споров. Отсутствие выбора у потребителя относительно способа защиты своих прав является существенным ограничением конституционного права на судебную защиту» [5].
В связи с этим, однозначно можно говорить, что данным законом были установлены искусственные барьеры на пути реализации конституционного права на доступ к правосудию.
Разберемся, почему в данном конкретном случае наличие такого барьера является отрицательным фактором:
Во-первых, обязательное досудебное решение спора финансовым уполномоченным приводит к увеличению срока рассмотрения спора и потере времени для потребителя. С введением должности уполномоченного по правам потребителей финансовых услуг сроки рассмотрения некоторых споров, особенно со страховыми компаниями, увеличились и иногда очень значительно [10].
Во-вторых, для подачи обращения к финансовому уполномоченному, потребитель обязан направить обращения и претензии к финансовым организациям. То есть, если рассматривать сам институт финансового уполномоченного как стадию досудебного разбирательства, то для возможности его использования, потребитель обязан сам провести все необходимые претензионные мероприятия.
Главный финансовый уполномоченный Воронин Ю.В. в своей статье замечает, что нельзя соглашаться с выводами некоторых ученых о том, что направление претензий в финансовую организацию является излишней бюрократизацией, так как «претензионная стадия, напротив, позволяет финансовой организации и потребителю урегулировать спор на стадии internal dispute resolution, то есть предоставляет финансовой организации возможность самостоятельно «устранить» допущенные в ходе первоначального урегулирования требования потребителя ошибки, что позволяет исключить из юрисдикционной сферы очевидные споры, когда стороны не имеют реальных разногласий, а должник не намерен уклоняться от исполнения своих обязательств» [2].
Не согласимся с выводами Главного финансового уполномоченного. В подавляющем большинстве случаев, сложившихся на практике, направление письменной претензии является лишь формальным действием, так как ответ финансовой организации будет заранее ясен – либо отказ в удовлетворении требований, либо игнорирование. Сама претензия должна рассматриваться финансовой организацией в определенные Федеральным законом «Об уполномоченном по правам потребителей финансовых услуг» сроки. Фактически, время на рассмотрение претензии является искусственным барьером к решению проблемы потребителя.
При этом, в отличие от иных споров по защите прав потребителей, игнорирование требований потребителя на претензионном этапе не создает для финансовой организации никаких рисков – финансовый уполномоченный не имеет права взыскать с финансовой организации штраф в размере 50% от суммы требований по п.6 ст.13 Закона РФ «О защите прав потребителей», а собственный штраф в аналогичном размере финансовый уполномоченный может взыскать только в том случае, если финансовая организация не исполнила именно решение финансового уполномоченного (п. 6 ст. 24 Федеральный закон «Об уполномоченном по правам потребителей финансовых услуг»), а не претензию потребителя. Финансовая организация на основании норм Федерального закона «Об уполномоченном по правам потребителей финансовых услуг» не будет иметь неблагоприятных последствий в случае нарушения сроков удовлетворения обоснованных требований потребителей и не заинтересована в том, чтобы исполнять обоснованные требования потребителя добровольно, до обращения к финансовому уполномоченному [7]. В связи с этим, подача претензии в актуальной редакции Закона не соотносится с целью ускорения и упрощения рассмотрения споров потребителей.
Однако, для принятия обращения потребителей к рассмотрению финансовым уполномоченным требуется направление не одного заявления, а, как минимум, двух идентичных по содержанию заявлений [9] — заявления об исполнении обязательства финансовой организацией и заявления о восстановлении нарушенного права. Об этом указано как в ч.1 и 1.1 ст.16 Федерального закона «Об уполномоченном по правам потребителей финансовых услуг», так и на официальном сайте финансового уполномоченного[1].
Обязанность по направлению повторного заявления, лишь еще больше затрудняет доступ к финансовому уполномоченному, а значит и к суду, что ограничивает право потребителя на судебную защиту.
В связи с этим не ясным становится и само назначение института финансовых уполномоченных – если он призван рассматривать споры в досудебном порядке, почему именно потребитель обязан в таком случае заниматься всей основной претензионной работой. Ведь было бы вполне разумно предусмотреть аналогичный формат взаимодействия между потребителями и финансовыми организациями через финансового уполномоченного, как это было сделано в ст.79.3 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», в соответствии с которой Банк России перенаправляет в финансовую организацию обращение потребителя, и следит за предоставляемыми ими ответами.
Следующий проблемный аспект института финансовых уполномоченных – это ограниченность их компетенции по рассмотрению различных требований потребителей. В первую очередь, стоит отметить, что в соответствии с пп.8 п.1 ст.19 Федерального закона «Об уполномоченном по правам потребителей финансовых услуг», финансовый уполномоченный не рассматривает споры по вопросам, связанным с компенсацией морального вреда и возмещением убытков в виде упущенной выгоды. Если факт нарушения прав потребителя устанавливается, то компенсацию морального вреда можно получить только в судебном порядке.
Такая конструкция создает дополнительные препятствия к комплексному решению спора. Зачастую, моральный вред взыскивается дополнительно к тем суммам, которые потребитель намеревается получить с нарушающей его права финансовой организации. А так как основную сумму потребители могут потребовать через финансового уполномоченного, то тратить силы и время на взыскание компенсации морального вреда в судебном порядке станут единицы. В связи с чем, финансовый уполномоченный выступает в данном случае в качестве менее удобного аналога суда, который предоставляет меньше возможностей, но обязан использоваться потребителями в безальтернативном порядке.
В итоге, установленные ограничения на рассмотрение требований в части компенсации морального вреда являются неудобными для потребителя, так как защита его нарушенного права как потребителя финансовых услуг осуществляется разными органами в разном процессуальном порядке, что влечет увеличение организационных и временных издержек [8].
Далее – это вопросы уменьшения неустойки. Заниматься уменьшением несправедливо, но законно начисленной неустойки вправе только суд [10] в соответствии со ст.333 ГК РФ. То есть, в случаях, когда потребителем оспаривается начисление платежей и неустойки, финансовый уполномоченный вправе только проверить фактическую корректность расчётов и их соответствие ограничениям, которые установлены законодательством, но выходить за рамки закона в решении таких вопросов уполномоченные не вправе. Что также вместо исполнения цели – более быстрого и удобного решения споров потребителей и финансовых организаций, может затягивать процедуру решения проблемы, заставляя потребителя обращаться в несколько инстанций ради получения комплексного результата.
Третье ограничение полномочий финансового уполномоченного – это уже упомянутое ранее отсутствие возможности взыскания штрафа в размере 50% от суммы требований за неисполнение претензии потребителя в соответствии с п.6 ст.13 Закона РФ «О защите прав потребителей».
Так как штраф взыскивается только в судебном порядке и представляет собой существенную денежную сумму, то ради нее потребитель может захотеть обратиться в судебную инстанцию. Решение финансового уполномоченного для потребителя в таком случае значения иметь не будет.
Институт финансового уполномоченного хоть и встроен в систему защиты прав потребителей в качестве публичного субъекта, но по сравнению с судом, набор мер для восстановления прав потребителя у уполномоченного ограничен. Наличие финансового уполномоченного становится искусственным барьером, который потребителю требуется преодолеть для доступа к полноценному правосудию. А в некоторых случаях, такое искусственное растягивание процедуры заставляет потребителей отказываться от части своих требований, которые они могли бы реализовать, если бы спор сразу рассматривал орган, имеющий все необходимые полномочия.
Таким образом, в результате комплексного анализа института уполномоченного по правам потребителей финансовых услуг, приходим к следующему выводу. Данный институт действительно был установлен для целей упрощения защиты прав потребителей финансовых услуг, предоставляя удобный и современный сервис для решения потребительских вопросов. И в некоторых моментах данная цель исполняется – потребителю не нужно задумываться о доказательствах, обжалование действий финансовых организаций для него бесплатно, подача обращение осуществляется в простом и понятном режиме.
Однако в действительности, при оспаривании действий или бездействий финансовых организаций, потребители могут столкнуться с рядом ограничений, которые не дадут в полной мере в одной инстанции решить все свои вопросы и взыскать все причитающиеся с нарушителя суммы. При этом, сама процедура подачи обращений требует соблюдения претензионного порядка, что до введения института финансового уполномоченного было правом, а не обязанностью потребителей финансовых услуг.
Институт финансового уполномоченного требует реформы. Законодатель в таком случае может пойти по одному из двух путей:
1) Расширение полномочий института финансовых уполномоченных. В данном случае требуется наделение финомбудсменов правами на взыскание компенсации морального вреда, снижение неустойки и наделением иными полномочиями, о чём в своих работах писали Сурменева, Е. А., Храмов, Д. С., Рубанова М.П. [8, 10, 7] и другие. О необходимости выбора данного направления реформы института также отмечается и самими финансовыми уполномоченными [1]. Однако в таком случае, институт финансового уполномоченного станет скорее квазисудебным органом, а не способом досудебного урегулирования споров, в связи с чем может он потребовать пересмотра самой судебной системы и поиска в ней места финансовым уполномоченным, которые по своей сути все-таки ближе к исполнительной, а не судебной ветви власти.
2) Отмена обязательного требования для разрешения спора финансовым уполномоченным и его перевод в разряд альтернативных способов разрешения споров, наравне с третейскими судами, медиацией и судебным примирением. В таком случае, потребители получают возможность как комплексного решения своего спора в суде, так и получения ускоренного решения от финансового уполномоченного. Финансовый уполномоченный как раз и должен стать выгодной альтернативой суду, а решение об использовании конкретного способа защиты своих прав будет принимать потребитель.
Литература:
- Воронин, Ю.В. Охватить защитой больше потребителей финансовых услуг / Ю. В. Воронин // Вестник Службы финансового уполномоченного. — 2022. — № 4. — С. 24 — 27.
- Воронин, Ю.В. Роль института финансового уполномоченного в защите прав потребителей финансовых услуг в Российской Федерации / Ю. В. Воронин // Цивилист. — 2023. — № 6. — С. 17-24.
- Зайков, Д.Е. Досудебный порядок урегулирования споров финансовым уполномоченным: проблемы правового регулирования / Д. Е. Зайков // Арбитражный и гражданский процесс. — 2022. — № 9. — С. 18 — 22.
- Курбатов А.Я. Защита прав потребителей финансовых услуг: монография. М.: Юстицинформ, 2023. 168 с.
- Лысова, Ю.В. Актуальные проблемы защиты прав потребителей при выдаче кредита и его страховом обеспечении / Ю.В. Лысова // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). — 2020. — № 8. — С. 45-65.
- Определение Конституционного Суда РФ от 27 декабря 2022 г. № 3319-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Щекотихина Сергея Ивановича на нарушение его конституционных прав рядом норм Федерального закона «Об уполномоченном по правам потребителей финансовых услуг» во взаимосвязи со статьями 222, 224 и 225 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» // СПС Гарант (дата обращения: 01.05.2025)
- Рубанова, М.П. Финансовый уполномоченный как новый институт защиты прав потребителей финансовых услуг в Российской Федерации: актуальные вопросы / М.П. Рубанова // Конкурентное право. — 2019. — № 3. — С. 23 — 27.
- Сурменева, Е.А. Институт финансового уполномоченного в системе публично-правовых способов защиты прав и законных интересов потребителей финансовых услуг: специальность 5.1.2. «Публично-правовые (государственно-правовые) науки»: диссертация на соискание кандидата юридических наук / Сурменева, Е. А.; Саратовская государственная юридическая академия. — Саратов, 2024. — 272 c.
- Ушев В.В. Финансовый уполномоченный: проблемы принятия обращения потребителя финансовых услуг к рассмотрению / Ушев, В. В. // Молодой ученый. — 2021. — № 1. — С. 108-110.
- Храмов, Д. С. Уполномоченный по правам потребителей финансовых услуг как институт правозащитной деятельности государства / Храмов, Д. С. // Наука. Общество. Государство. — 2024. — № 1. — С. 51-58.
References:
1. Voronin, Yu.V. To cover more consumers of financial services with protection / Yu. V. Voronin // Bulletin of the Financial Commissioner’s Service. — 2022. — No. 4. — pp. 24-27.
2. Voronin, Yu.V. The role of the Institute of the Financial Commissioner in protecting the rights of consumers of financial services in the Russian Federation / Yu. V. Voronin // Civilist. — 2023. — No. 6. — pp. 17-24.
3. Zaikov, D.E. Pre-trial dispute settlement by the financial commissioner: problems of legal regulation / D. E. Zaikov // Arbitration and civil procedure. — 2022. — No. 9. — pp. 18-22.
4. Kurbatov A.Ya. Protection of the rights of consumers of financial services: a monograph. Moscow : Justicinform, 2023. 168 p
5. Lysova, Yu.V. Actual problems of consumer rights protection when issuing a loan and its insurance provision / Yu.V. Lysova // Bulletin of the O.E. Kutafin University (MGUA). — 2020. — No. 8. — pp. 45-65.
6. Ruling of the Constitutional Court of the Russian Federation dated December 27, 2022 No. 3319-O «On refusal to accept for consideration the complaint of citizen Shchekotikhin Sergey Ivanovich for violation of his Constitutional Rights by a number of norms of the Federal Law «On the Commissioner for Consumer Rights of Financial Services» in conjunction with Articles 222, 224 and 225 of the Civil Procedure Code of the Russian Federation» // SPS Garant (date of application: 05/01/2025)
7. Rubanova, M.P. Financial Commissioner as a new institution for consumer protection of financial services in the Russian Federation: actual issues / M.P. Rubanova // Competition law. — 2019. — No. 3. — pp. 23-27.
8. Surmeneva, E.A. Institute of the Financial Commissioner in the system of public law methods of protecting the rights and legitimate interests of consumers of financial services : specialty 5.1.2. «Public law (public law) sciences»: Dissertation for Candidate of Law / Surmeneva, E. A. ; Saratov State Law Academy. — Saratov, 2024. — 272 p.
9. Ushev V.V. Financial commissioner: problems of accepting the appeal of a consumer of financial services for consideration / Ushev, V. V. // Young scientist. — 2021. — No. 1. — pp. 108-110.
10. Khramov, D. S. Commissioner for Consumer Rights of financial services as an institution of human rights activities of the state / Khramov, D. S. // Science. Society. State. — 2024. — No. 1. — pp. 51-58.
[1] Порядок направления заявления о восстановлении нарушенного права (претензии) в финансовую организацию / [Электронный ресурс] // Официальный сайт финансового уполномоченного: [сайт]. — URL: https://finombudsman.ru/kb/kak-podat-obrashchenie-finansovomu-upolnomochennomu/poryadok-napravleniya-zayavleniya-v-finansovuyu-organizatsiyu255-kb.html (дата обращения: 05.05.2025).
Информация об авторах:
А.В. Фоминых, аспирант кафедры гражданского права и процесса Санкт-Петербургского университета технологий управления и экономики, г. Санкт-Петербург;
Научный руководитель: Н.Н. Костюк, кандидат юридических наук, доцент, Заведующий кафедройгражданско-правовых дисциплин АНО ВО «Университет при Межпарламентской Ассамблее ЕврАзЭС».
Information about the authors:
A.V. Fominykh, Postgraduate student of the Department of Civil Law and Procedure St. Petersburg University of Management Technologies and Economics,St. Petersburg;
Scientific supervisor: N.N. Kostyuk, PhD in Law, Associate Professor, Head of the Department of Civil Law Disciplines Autonomous Educational Institution of Higher Education «University at the Interparliamentary Assembly of the Eurasian Economic Community».
