В статье рассматриваются этапы становления и развития нормативно-правового обеспечения государственных закупок в России. В настоящее время анализ исторического опыта формирования нормативно-правовой базы в сфере закупочной деятельности оказывает существенное влияние на понимание дальнейших путей развития юридической науки в данной сфере экономики. В дальнейшем, применение полученной информации возможно при разработке нормативно-правовых актов в данной сфере с учетом исторического опыта.
Ключевые слова: история закупочная деятельность, государственные закупки, нормативно-правовые документы, государственные нужды.
Development of regulatory and legal regulation of public procurement in Russia
Abstract. The article examines the stages of formation and development of regulatory support for public procurement in Russia. Currently, the analysis of the historical experience of the formation of a regulatory framework in the field of procurement activities has a significant impact on understanding the further development of legal science in this field of economics. In the future, the information obtained can be used in the development of regulatory legal acts in this area, taking into account historical experience.
Keywords: history of procurement, public procurement, regulatory documents, public needs.
Материально-техническое обеспечение государственных органов является неотъемлемой частью их деятельности. Данное обеспечение включает, в том числе, осуществление закупок товаров, работ, услуг.
Организация закупок для обеспечения государственных нужд в нашей стране берет начало со времен создания Российского государства. Данный вид деятельности неразрывно связан с осуществлением функций государственного аппарата по обеспечению товарами и услугами органов государственной власти.
В допетровский период порядок закупки товаров за счет российской казны регулировался указами русских царей.
Исторические источники сообщают о подписании царем Федором Иоанновичем (1557-1598) в 1595 году казенного подряда «О заготовлении материалов для строения Смоленской крепости». Данный документ принято считать одним из первоисточников нормативных документов, регулирующих закупки Российского государства.
Указом царя Алексея Михайловича «Тишайшего» (1629-1676)
от 07 июля 1654 года «О подрядной цене на доставку в Смоленск муки и сухарей» определялся порядок определения поставщика для продовольственного обеспечения государства. Поставщик, как правило, выбирался из наиболее достойных. Одним из основных требований к поставщику являлось обладание опытом поставки аналогичных товаров и наличие положительной репутации, подтвержденной отзывами авторитетных граждан. Данный указ характеризует изменение товарных отношений между государством и населением. Если ранее обеспечение нужд государства осуществлялось в виде налогов, в том числе в натуральном виде, то теперь государственные органы начали закупать товары у населения.
Императором всероссийским Петром I (1672-1725) внесены глубокие изменения в организацию госзакупок. На особый контроль ставились закупки для нужд Российской армии и флота. Указ «О вызове подрядчика для делания пороха» 1714 года определял порядок проведения поставок для военных нужд. Участие в закупках мог принять любой желающий, имеющий опыт в данном виде деятельности. Информация о проведении закупок размещалась на аналоге современного Официального сайта – въездных воротах городов и крепостей, а также объявлялся на рыночных площадях и людным местах городов под бой барабанов.
Разработанный «Регламент Адмиралтейства и Верфи» определял порядок выбора подрядчика на поставку товаров для строительства кораблей. Договор заключался с поставщиком, предложившим наименьшую цену. Однако при этом учитывался опыт выполнения работ, а также поручительства за подрядчика от уважаемых граждан (бояр, воевод).
В целях экономии казенных средств, а также борьбы со спекуляциями в 1714 году Петр I издал указ «О воспрещении взяток и посулов и о наказании за такое». В 1721 году принят указ «Об осуществлении борьбы с ненастоящими ценами и коррупцией в деле подрядов и каких-либо поставок».
Для борьбы с взяточничеством Петром I созданы прокуратура и институт фискалов, строго следивших за чиновниками и выявлявших факты преступной деятельности при исполнении государственных функций. По результатам проверок привлекались к ответственности не только рядовые чиновники, но и высшие руководители. Так глава Сибирского приказа князь Петр Гагарин казнен через повешение за получение крупной взятки. Сенаторы князь Опухтин и князь Волконский за расхищение казенных средств подвергнуты публичной пытке («жгли языки каленым железом»).
В период царствования дочери Петра I Елизаветы (1709-1761) информация о проведении закупок товаров публиковалась в газетах и стала доступной более широкому кругу поставщиков, так как газеты распространялись на большей территории государства. Основным критерием оценки при выборе поставщика являлся положительный опыт в поставке. Также предпочтение отдавалось закупкам товаров непосредственно у его производителя, минуя торговых посредников.
В этот период начинает формироваться практика «типовых контрактов». В Сенатском указе 1753 года «О заключении с соляными подрядчиками контрактов по приложенному при сем указе формуляре» прилагались образцы документов по контракту на проведение перевозок для казенных нужд. Для участия в закупке от желающих требовалось иметь рекомендации и поручительства.
Большим шагом вперед в организации закупок стало принятие в 1758 году «Регула провиантского правления», определявшего, в том числе, понятие «Форс-мажор» и порядок исполнение договора в случае стихийных бедствий, разбойных нападений, кораблекрушений, недружественных действий иностранного государства, порчи товара в результате пожаров, а также на время военных действий.
Данный период российской истории стал эпохой развития государственного права, и института государственных закупок, в частности.
В годы правления императрицы Екатерины II (1729-1796) государственные закупки проводились в соответствии с указом об «Учреждении для управления губерний Всероссийской империи» 1775 года. В статье данного положения «О контрактах по подряду, поставках и откупах» определялся порядок заключения и исполнения договоров на срок более 4 лет, при цене договора 10 000 рублей и выше. Такие договоры заключались через Казенную Палату, имевшую широкие полномочия по соблюдению требований условий договора. При заключении невыгодных для государства сделок, ущерб от таких сделок возмещался за счет должностных лиц государства, ответственных за заключение данного договора. Выбор поставщика осуществлялся на основании аттестации из Судебного места. В аттестации указывалось имущественное положение потенциального поставщика, а также сведения о ранее исполненных подрядах. Казенная Палата получила широкие права по управлению государственными закупками. Процедуры проведения закупок детально описаны в указе «О поступании Казенным Палатам Тверской, Смоленской, Новгородской и Калужской Губерний до издания устава Казенной Палаты при заключении контрактов по подрядам, поставками откупам, по изъясненным в сем докладе правилам» от 1776 года.
Подача заявок на участие в закупке осуществлялась через канцелярию, имелась возможность подавать заявки без прямого присутствия.
Во времена правления императора Александра I (1777 — 1825) большое внимание уделялось государственным закупкам для нужд армии. Продолжавшие длительное время военные действия России в составе нескольких коалиций европейских государств против Франции, возглавляемой императором Наполеоном Бонапартом, внесли свои коррективы в организацию государственных закупок. В этот период издано более 170 указов, регламентирующих правила поставки, подряда, откупа. Появилось понятие «справочная цена», являющаяся аналогом современной начальной (максимальной) цены контракта (НМЦК). Данная цена формировалась на основе анализа существующего рынка и учитывала цены на продовольствие, доставку товара, фураж и другие расходы, влияющие на стоимость поставляемого товара. В целях борьбы с коррупцией предпринимались дополнительные правовые акты, усиливающие наказания за махинации и взяточничество при проведении государственных закупок.
В начале ХХ века разработка нормативной базы в закупочной сфере продолжилась в годы правления Николая II (1868 – 1918). Издание в 1900 году указа, утверждавшего «Положение о подрядах и поставках» определило три вида проведения торгов: торги через запечатанные объявления, изустные торги, смешанные торги.
Изустные торги проводились в форме аналогичной современному открытому аукциону.
Торги через запечатанные объявления основаны на «скрытой» от потенциальных поставщиков цены закупаемого товара (услуги). Информация о цене, находилась в запечатанном конверте, который приготовлялся до начала торгов. Расчет начальной цены договора основывался на составленных сметах, с учетом существующих в данном регионе цен на аналогичные товары (услуги). При проведении торгов подрядчики предлагали свою цену в заявках в запечатанных конвертах. По результатам рассмотрения заявок и в случае если цена удовлетворяла заказчика – заключался договор. А конверт с «казенной ценой» не вскрывался, а подлежал утилизации.
Если предложенная цена была больше, чем «казенная цена» Договора, конверт вскрывался и оглашалась «казенная цена». Торги переходили в разряд смешанных, а подрядчики называли свои цены устно, как на аукционе.
После Октябрьской революции 1917 года госзакупки среди коммерческих поставщиков не проводились вплоть до начала проведения новой экономической политики (НЭП). В этот непродолжительный период в 1921-1929 годах руководством страны приняты документы, регламентирующие госзакупки. К ним относятся декреты Совета народных комиссаров РСФСР от 21 сентября 1921 г. «О государственных подрядах и поставках» и от 04 октября 1921 г. «О порядке привлечения подрядчиков и поставщиков к выполнению заданий, возлагаемых на них государственными органами», а также от 27 июля 1923 г. «Положение о государственных подрядах и поставках». Указанные правовые акты регламентировали порядок проведения торгов для госнужд и определяли исполнение государственного контракта как выполнение обязательств по гражданско-правовому договору. Предполагалось, что принятые нормы должны обеспечить конкуренцию среди частных предпринимателей, снижение цены на закупаемую государством продукцию, организацию системы контроля за исполнением своих обязанностей должностными лицами. Однако, коммерческие организации ставились в неравное положение с государственными предприятиями, имевшими преференции при проведении закупок (закупка без проведения торгов, отсутствие необходимости залога). При этом коммерсанты облагались дополнительными налогами, от которых были освобождены казенные предприятия.
В дальнейшем, после завершения НЭПа, институт госзакупок прекратил свое существование, так как данная сфера деятельности предполагала в основном поставку товаров и услуг коммерческими (негосударственными) организациями. В начале 30—х годов ХХ века все закупки осуществлялись у государственных предприятий, вытеснив частника из данного сектора рынка. Сложившееся положение оставалось в силе до начала 1990-х годов.
В постсоветский период, начиная с указа Президента Российской Федерации от 08.04.1997 № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд», утвердившего «Положение об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд», организация госзакупок регламентируется нормативно-правовыми актами Президента Российской Федерации и Федеральным законами.
В дальнейшем, Федеральный закон от 06 мая 1999 № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» определил порядок проведения торгов в виде открытого конкурса, закрытого конкурса, а также их проведения в два этапа. Данным Федеральным законом определялся порядок закупок для государственных нужд, однако, он не распространялся на закупки для муниципальных и региональных нужд. Поэтому для проведения региональных закупок использовались положения указа Президента Российской Федерации от 08.04.1997 № 305. Для организации муниципальных закупок издавались нормативно-правовые акты местных органов власти. Способы закупок на данном уровне могли существенно отличаться от закупок для федеральных нужд.
С принятием Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» определялся регламентированный порядок проведения закупок. Вводились новые способы закупок, устранялись многие правовые пробелы в организации закупочной деятельности. Существенным шагом стало размещение информации о проведении закупок на официальном сайте Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг.
С вступлением в действие 05.04.2013 Федерального закона № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» введено регулирование данного вида деятельности с установлением приоритета повышения результативности и эффективности проведения закупок, обеспечения прозрачности и гласности, борьбы с коррупцией и иными злоупотреблениями.
Учитывая опыт государственных закупок в ХVIII веке — начале ХХ века можно сделать вывод о том, что основным критерием оценки при выборе поставщика (подрядчика, исполнителя) являлся квалификация поставщика, включая положительный опыт выполнения аналогичных работ, а также предлагаемая цена. Вместе с тем, в настоящее время основным критерием оценки предложения поставщика является цена поставляемого товара, оказываемой услуги, выполняемой работы. В случае заключения контракта с поставщиком, не исполнившим в дальнейшем его условия, контракт расторгается и к недобросовестному поставщику принимаются меры ответственности. Однако, ввиду большого временного периода, связанного с расторжением контракта и заключением нового контракта с другим поставщиком, выполнение требований по своевременному обеспечению государственных нужд не всегда возможно.
Также негативное влияние оказывает отсутствие единой практики применения норм закона при рассмотрении дел Федеральной антимонопольной службой. По аналогичным обстоятельствам рассматриваемых дел разными Управлениями ФАС могут приниматься прямо противоположные решения. Практики аналогичной постановлениям Пленумов Верховного суда Российской Федерации для применения и толкования закона при принятии судебного или иного решения нижестоящими судами, в ФАС не существует. Данная ситуация имеет широкое влияние на правоприменительную практику в госзакупках и требует комплексного решения, с привлечением законодательной и судебной ветвей власти.
Список используемой литературы
- Федеральный закон от 06 мая 1999 г. №97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд».
- Федеральный закон от 21.07.2005 №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
- Федеральный закон от 05.04.2013 г. №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
- Коркунов Н.М. Русское государственное право [электронный ресурс] – URL: https://istmat.org/node/24926?ysclid=m56agoemdx563281224 (дата обращения 25.12.2024)
- Кулькова М.И. История развития системы госзакупок в России [электронный ресурс] – URL: https://finance.rambler.ru/other/41734510-istoriya-razvitiya-sistemy-goszakupok-v-rossii/?ysclid=m56amo5led945486746 (дата обращения 25.12.2024)
- Матвеева Е.Ю. Государственные закупки в оценке советской цивилистики в 20-х годах ХХ века / Юридическая наука. – 2022. — №12. – с.59-66.
- Черданцев В.П. Историко-правовые аспекты развития государственных закупок агропродукции, работ и услуг в России // Электронное сетевое издание «Международный правовой курьер», 2019 — №3, с. 1-5. – URL: Ссылка: http://inter-legal.ru/istoriko-pravovye-aspekty-razvitiya-gosudarstvennyh-zakupok-agroproduktsii-rabot-i-uslug-v-rossii
Информация об авторе:
Гулиев Игорь Мамедович, аспирант, ГНЦ РФ ФГБНУ «Всероссийский научно-исследовательский институт рыбного хозяйства и океанографии», г. Москва
Черданцев Вадим Петрович, доктор экономических наук, профессор, профессор отдела аспирантуры и докторантуры, ГНЦ РФ ФГБНУ «Всероссийский научно-исследовательский институт рыбного хозяйства и океанографии», г. Москва
Information about the author:
Guliyev Igor Mammadovich, Postgraduate student, Scientific Research Center of the Russian Federation, All-Russian Scientific Research Institute of Fisheries and Oceanography, Moscow
Cherdantsev Vadim Petrovich, Doctor of Economics, Professor, Professor of the Department of Postgraduate Studies and Doctoral Studies, Scientific Research Center of the Russian Federation, All-Russian Scientific Research Institute of Fisheries and Oceanography, Moscow
Фото: Unsplash.com
